Заключение на проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция) (не действует)

Заключение Комитета по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 апреля 2005 г. N 42.3
"На проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция), внесенному Правительством Российской Федерации 1 февраля 2005 года"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию совместно с Комитетом Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, Комитетом Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму, Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, Комитетом Государственной Думы по аграрным вопросам, Комитетом Государственной Думы по собственности, Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике, Комитетом Государственной Думы по экологии рассмотрел проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция), внесенный Правительством Российской Федерации 1 февраля 2005 года, и отмечает следующее.

Одним из важнейших аспектов, законодательно решаемых новой редакцией Лесного кодекса Российской Федерации является обеспечение доходности лесопользования, что особенно актуально с учетом главной стратегической цели развития лесного сектора на ближайшую перспективу до 2010 - 2015 гг.

Учитывая современные требования рыночной экономики, большое внимание, уделяемое в проекте Лесного кодекса Российской Федерации отношениям государства как собственника лесного фонда с лесопользователями, представляется совершенно оправданным. Предусматриваемые Лесным кодексом законодательные нормы позволяют на практике реализовать хозяйственное управление лесным фондом, лесным бизнесом, дают правовую основу для создания в России условий для превращения лесного бизнеса, ориентированного исключительно на потребление лесных ресурсов, в бизнес ответственный за воспроизводство ресурсов и за состояние окружающей природной среды.

С принятием новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации, где подробно описаны взаимоотношения государства в качестве собственника лесного фонда с лесопользователями, государство уходит от выполнения функций ведения лесного хозяйства на лесных участках, передаваемых в долгосрочную аренду, возлагая эти обязанности на пользователей лесом, что является значительным шагом вперед на пути либерализации лесного сектора экономики.

В то же время в процессе реализации намеченных положений необходимо создать новую систему экономических отношений в лесном секторе, отрегулировать финансовые потоки, гарантированно обеспечивающие лесопользователям средства для выполнения ими функций ведения лесного хозяйства, установленных договорными обязательствами, и реальный контроль государства по использованию, охране и воспроизводству лесных ресурсов.

Законопроект содержит внутренние противоречия, несоответствия ряда его норм действующему законодательству или их вторжение в сферу регулирования других федеральных законов, пробелы в правовом регулировании лесных отношений.

Так, статья 48 законопроекта и другие статьи допускают предоставление лесного участка в аренду гражданам. Между тем, согласно части 3 статьи 49 законопроекта является обязательным предоставление документов, удостоверяющих государственную регистрацию гражданина в качестве индивидуального предпринимателя. Поскольку правовой статус гражданина и индивидуального предпринимателя являются различными, налицо внутреннее противоречие норм законопроекта, не позволяющее однозначно ответить на вопрос, кому могут предоставляться в аренду лесные участки.

При дальнейшей работе над законопроектом необходимо дополнительно предусмотреть нормы, обеспечивающие сохранение глобального экологического значения лесов, предусмотренного в статье 1 законопроекта.

В законопроекте отсутствуют нормы, определяющие порядок разграничения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и бюджетного финансирования указанных полномочий, обеспечивающих эффективное использование лесных ресурсов, сохранение лесов и их воспроизводство, что предусмотрено Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований".

Для обеспечение непрерывной документальной основы системы отслеживания происхождения заготовленной древесины требуется предусмотреть установление переходного периода от разрешительных документов (лесорубочный билет, ордер, лесной билет) на право лесопользования на заявительную систему.

Применяемое в законопроекте толкование содержания технических регламентов (статьи 19, 20, 21, 35 и другие) противоречит статье 8 Федерального закона "О техническом регулировании", поскольку технические регламенты по своей природе могут регламентировать лишь вопросы обеспечения безопасности при лесопользовании, не затрагивая вопросы технологичности и эффективности.

Предлагаемый в законопроекте открытый перечень ограничения и прекращения доступа граждан в леса приводит к двойному толкованию этих норм и оставляет без гарантий заявленный принцип свободы граждан в этом отношении Необходимо определить оптимальное сочетание различных организационных форм лесопользования, включая долгосрочную и краткосрочную аренду участков и иные виды договоров, предусмотренные действующим гражданским законодательством.

Необходимо дополнительно экономически обосновать целесообразность применения аукционов, когда предметом аукциона является право заключения договоров аренды лесных участков с ведением лесного хозяйства.

Дополнить законопроект нормами, в соответствии с которыми в аукционах участвуют лесопользователи, отвечающие установленным требованиям (опыт работы в области лесного хозяйства, намерения по развитию инфраструктуры и переработки лесных ресурсов и т.д.).

В проекте федерального закона не урегулирован механизм передачи собственности на лесные участки и оборота лесных участков. Так, в статье 42 законопроекта, в пункте 1 отмечается, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, а пункте 2 говорится, что лесные участки могут находиться в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации), собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц. При этом, передача в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц лесных участков из состава земель лесного фонда осуществляется в порядке, установленном федеральными законами. В то же время не даются основные положения такого федерального закона. Таким образом, вновь откладываются ожидания общества в отношении установления собственности на леса.

В статье 44 законопроекта предусмотрено принудительное прекращение прав собственности на лесной участок без определения порядка выкупа лесного участка, его сроков и критериев принятия решения о принудительном прекращении права собственности на лесной участок.

В законопроекте принципиально изменена система взимания платежей за пользование лесным фондом, вместо платы за древесину, отпускаемую на корню, вводятся арендные платежи, полностью зачисляемые в федеральный бюджет.

В статье 75 законопроекта предусмотрено, что плата за пользование лесами в виде арендных платежей распределяется в соответствии с бюджетным законодательством. В то же время статьей 75 Бюджетного кодекса Российской Федерации распределение платежей за пользование лесным фондом определяется только в части минимальных ставок за древесину, отпускаемую на корню, и нет таких видов платежей, как арендные платежи за пользование лесными участками, что требует внесения соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

В новой редакции Лесного кодекса древесно-кустарниковая растительность вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог, каналов, расположенная на торфяных почвах, в городских и сельских поселениях, - исключены из предмета регулирования законопроекта.

В законопроекте необходимо учесть права добросовестных арендаторов лесных участков по заключенным до введения в действие новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации договорам аренды.

Учитывая вышесказанное и основываясь на изложенной в законопроекте концепции представляется необходимым доработать рассматриваемый законопроект по следующим направлениям:

1. Четко определить понятие объекта регулирования данного законопроекта. Увязать основные положения рассматриваемого проекта закона с Земельным, Гражданским и Градостроительным кодексами, Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и другими федеральными законами Российской Федерации; устранить имеющиеся в проекте противоречия с действующим законодательством.

2. Необходимо новую редакцию Лесного кодекса Российской Федерации дополнить нормами, посвященными регулированию федеративных отношений в области государственного управления лесным фондом и содержащими общие положения о правах собственника на земли лесного фонда, реализации принципов федерализма в лесных отношениях, делегировав субъектам Федерации, функции государственного управления лесным фондом, как федеральной собственностью.

3. Необходимо определить оптимальное сочетание различных организационных форм лесопользования, включая долгосрочную и краткосрочную аренду участков и иные виды договоров, предусмотренные действующим гражданским законодательством.

Необходимо дополнительно экономически обосновать целесообразность применения аукционов, когда предметом аукциона является право заключения договоров аренды лесных участков с ведением лесного хозяйства.

4. Дополнить законопроект нормами, в соответствии с которыми в аукционах участвуют лесопользователи, отвечающие установленным требованиям (опыт работы в области лесного хозяйства, намерения по развитию инфраструктуры и переработки лесных ресурсов и т.д).

5. Целесообразно сохранить действующий порядок выдачи разрешительных документов на лесопользование на переходный период до формирования необходимой нормативной правовой базы.

6. Обосновать начальные сроки лесопользования, предусмотрев возможность продления договорных отношений с учетом оценки состояния лесного фонда, что особенно важно для лесопользователей, осуществляющих глубокую переработку древесины.

Определяя начальные сроки аренды участков лесного фонда целесообразно исходить из следующих положений:

- начальными сроками договоров аренды с учетом обязанностей арендаторов вести лесное хозяйство, стимулирующими приток инвестиций представляется период, соответствующий сроку окупаемости инвестиций в развитие производственной инфраструктуры, включая строительство дорог;

- значительные сроки действия договоров на аренду участков лесного фонда способствуют монополизации лесных рынков и снижению конкуренции.

7. Требуется четко сформулировать и изложить виды расходов, которые несет собственник участка лесного фонда и его арендатор. При этом представляется необходимым, изложить законодательные нормы по вопросам формирования платежей за пользование участками леса на базе неналогового администрирования и их расходования.

8. Дополнительно рассмотреть вопросы доверительного управления участками лесного фонда с учетом действующего гражданского законодательства. Учитывая, что система доверительного управления построена на отделении результатов хозяйственной деятельности от затрат на ее осуществление, считаем необходимым предусмотреть нормы по обеспечению выполнения лесохозяйственных работ на территории участков лесного фонда, не переданных в долгосрочную аренду с ведением лесного хозяйства с привлечением организаций для выполнения работ по договору подряда, а также нормы препятствующие возможности ведения коммерческой рубки без конкурса и аукциона на лесных участках, переданных в доверительное управление.

9. Предусмотреть необходимые нормы, регулирующие вопросы организации первичных единиц государственного управления лесным фондом (лесничеств) в области использования, охраны и защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

10. Дать четкое законодательное право возможности предоставления преимущественных прав арендатору участка лесного фонда при отсутствии с его стороны нарушений договора аренды и предусмотреть возможность досрочного расторжения договора аренды.

11. Уточнить нормы, законодательного регулирования особенностей использования лесных участков при осуществлении недропользования, строительства и эксплуатации объектов производственной и транспортной инфраструктуры, энергетики.

Для работы над законопроектом Комитетом Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию была создана рабочая группа, которая на своих 7 заседаниях выработала конкретные рекомендации, для реализации их ко второму чтению новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации (приложение N 1 заседания рабочей группы от 11 апреля 2005 года прилагается).

Правительство Российской Федерации признает обоснованность, изложенных в настоящем заключении, с учетом итогового протокола, замечаний и предложений и считает целесообразным их учет во втором чтении.

На указанный проект федерального закона из субъектов Российской Федерации поступил 71 отзыв, при этом поддержал его 1 субъект Российской Федерации, не поддержали - 5 (прилагается).

На законопроект поступили заключения указанных выше комитетов Государственной Думы - соисполнителей, а также Комитета Совета Федерации по промышленной политике, которые рекомендовали принять законопроект в первом чтении.

Учитывая вышеизложенное, Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию рекомендует Государственной Думе одобрить в первом чтении проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации", внесенный Правительством Российской Федерации 1 февраля 2005 года.

Председатель Комитета

Н.В. Комарова