Заключение на проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция) (не действует)

Заключение Комитета по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 апреля 2005 г. N вн3.11-16/273
"По проекту N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция)"
(внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям рассмотрел проект N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) и отмечает следующее.

Как отмечено в пояснительной записке, основными элементами лесного законодательства, модифицируемыми в новой редакции Лесного кодекса являются: объекты правового регулирования, права пользования лесными участками, формы собственности на лесные участки, регулирование рационального лесопользования и лесоводства, система государственного управления лесами. Целью принятия Лесного кодекса в новой редакции является синхронизация лесного законодательства с земельным и гражданским законодательством.

Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям поддерживает необходимость решения изложенных выше вопросов. Вместе с тем, Комитет имеет следующие принципиальные замечания по законопроекту.

Лесное законодательство состоит из настоящего кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации. Однако законопроект не предусматривает полномочий субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Вместе с тем, в Российской Федерации лесной фонд занимает 69 процентов территории. При таком положении, по мнению Комитета, следует предусмотреть в Лесном кодексе передачу отдельных полномочий в сфере управления лесным фондом на уровень субъектов Российской Федерации в целях соблюдения принципов лесного законодательства.

Определение понятий "лес", "лесной участок", "земли лесного фонда", изложенные в законопроекте, предполагают единство лесной растительности и земель, на которых она расположена. Однако по тексту законопроекта принцип единства не соблюден. По мнению Комитета растительность, почву, другие природные объекты следует рассматривать на# составную часть земельного участка. Только таким образом удастся достичь согласованности норм гражданского, земельного и лесного законодательства, при которой Лесной кодекс будет регулировать особенности использования, охраны и воспроизводства леса как природного объекта.

В связи с эти считаем необходимым исключить из законопроекта вопросы, регулируемые земельным законодательством. Так вопросы перевода земель лесного фонда в другие категории земель регламентируются Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Состав земель лесного фонда урегулирован Земельным кодексом Российской Федерации.

Лесной кодекс противоречит принятому в декабре 2004 года Градостроительному кодексу Российской Федерации в части зеленых зон поселений.

Лесной кодекс предусматривает отнесение лесов к группам лесов, категориям защищенности, резервным лесам. По мнению Комитета для решения вопросов использования и охраны лесов следует разделить их на защитные, резервные и эксплуатационные. Проблемным вопросов# является вопрос отнесения городских лесов к защитным лесам. В таком случае изменение разрешенного использования земельных участков, занятых городскими лесами, не допускается. Вместе с тем городскими леса, как правило, становятся при включении земель лесного фонда в городскую черту, а расширение территории города (изменение городской черты) связано с необходимостью осуществления застройки его территории.

Законопроект не определяет каким образом отображаются категории защищенности.

В главе 2 Лесного кодекса не соблюдены принципы лесного законодательства. Любой лесопользователь обязан обеспечить охрану лесов.

В соответствии со статьей 16 план лесного участка содержит сведения о породном и возрастном составе лесов, расположенных на лесном участке. План выдается лесопользователю и требует перерегистрации в случае внесения в него изменений. Возникает вопрос, как осуществлять лесопользование, ведь сведения все время меняются.

Лесная декларация определена статьей 17 как заявление лесопользователя о соответствии осуществляемой им деятельности, связанной с использованием, охраной и воспроизводством лесов, требованиям лесного законодательства. Перечень сведений, содержащийся в ней, является закрытым. Где же фиксируется обязанность по осуществлению ведения лесного хозяйства, если такая обязанность на него возлагается?

Статьей 18 установлен исчерпывающий перечень видов лесопользования, что не согласовывается с другими статьями Лесного кодекса.

Права лесопользователя при пользовании лесом для рекреационных целей (статья 25) в части возведения сооружений ограничены по сравнению с существующими сейчас. Лесное законодательство до конца декабря 2004 года прямо предусматривало возможность возведения объектов капитального строительства для таких целей. Что делать с такими объектами после вступления в силу новой редакции Лесного кодекса? По мнению Комитета проблемы с объектами капитального строительства на землях лесного фонда не решены.

В статье 26 законопроекта предусматривается общедоступное лесопользование. Вместе с тем статьей 22 допускается возможность устройство изгородей на предоставленных для побочного лесопользования лесных участках. Можем получить сплошные заборы, что идет в разрез с общедоступным лесопользованием.

Лесной кодекс регулирует вопросы ведения лесного хозяйства иначе, чем действующее лесное законодательства. Из текста законопроекта следует, что лесное хозяйство (охрана лесов и воспроизводство лесов) ведется только на землях лесного фонда, так как его ведет лесопользователь. Вместе с тем целью Лесного кодекса является регулирование отношений в области использования, охраны и воспроизводства лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий.

Субъект, осуществляющий ведение лесного хозяйства, в законопроекте однозначно не определен. Так в понятие охраны лесов входит и лесопатологическое наблюдение. Непонятно, кто осуществляет это мероприятие, также как и кто осуществляет санитарные рубки на лесных участках, не переданных в пользование. Текст законопроекта не раскрывает порядка получения информации об организации охраны леса от вредителей и болезней, если нет лесопользователя.

Воспроизводство лесов состоит из мероприятий по лесовосстановлению и лесоразведению. Если нормы законопроекта в отсутствии лесопользователя возлагают обязанность по осуществлению воспроизводства лесов на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по управлению лесным фондом, то кто же осуществляет лесное семеноводство и сохранение генетического разнообразия лесов, рубки ухода за лесом?

По мнению Комитета законопроект должен четко определить, осуществление каких мероприятий должен осуществлять лесопользователь, осуществление каких мероприятий ему передается при определенных условиях использования лесов, и осуществление каких мероприятий является сферой управления органов власти в области использования, охраны и воспроизводства лесов.

Вопросы собственности на лес не решены в новой редакции Лесного кодекса. Если земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, то лесные участки, являющиеся земельными участками земель лесного фонда, не могут находиться в иной форме собственности (субъекта Российской Федерации, муниципальной, частной). Они могут только передаваться в собственность других субъектов в порядке, установленном федеральными законами.

В статье 43 "Права и обязанности собственников лесных участков" происходит смешение правомочий частного и публичного собственника. Так публичный собственник должен обладать полномочиями по управлению и распоряжению лесными участками, а не осуществлять лесопользование.

Кроме того, данная статья не правомерно регулирует вопросы организации лесопользования, ведения лесного хозяйства на землях других категорий. Вместе с тем не определено, кто осуществляет лесопользование, ведение лесного хозяйства на землях особо охраняемых территориях, сельскохозяйственного назначения, землях поселений.

Статьей 49 предусмотрено, что гражданин или юридическое лицо указывает в заявлении вид испрашиваемого права аренды (с ведение или без ведения лесного хозяйства). По сути это означает, что добровольно никто не захочет вести лесное хозяйства, т.е. осуществлять мероприятия по охране и воспроизводству лесов. По мнению Комитета, законопроект должен определять случаи, когда ведение лесного хозяйства обязательно для лесопользователя.

Вызывает сомнение предложение о передаче лесных участков в аренду государственным и муниципальным учреждениям. В соответствии с Земельным кодексом земельные участки таким юридическим лицам предоставляются в постоянное бессрочное пользование.

В отношении арендной платы отмечаем, что ежегодная индексация размера арендной платы с учетом уровня инфляции, устанавливаемого федеральным законом о федеральной бюджете на очередной финансовый год может производится только по договору аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности. Кроме того, корректнее говорить об установлении в федеральном законе о федеральной бюджете на очередной финансовый год коэффициента индексации по аналогии с земельным налогом.

Законопроект содержит внутреннюю коллизию в части порядка предоставления лесных участков в аренду. Так предусматривается, что передача в аренду осуществляется либо по результатам аукциона, либо по решению Правительства Российской Федерации, либо без проведения аукциона для проведения работ по геологическому изучению недр. Вместе с тем статьей 67 установлено преимущественное право арендатора по истечении срока договора аренды лесного участка на заключение договора аренды на новый срок.

Новая редакция Лесного кодекса предусматривает передачу лесного участка в доверительное управление на срок от одного года до 10 лет для ведения лесного хозяйства. При этом доверительный управляющий вправе осуществлять все виды лесопользования в интересах собственника и получать при этом вознаграждение в размере арендной платы. Возникает вопрос, если собственником является публичное образование, то какие интересы у него могут быть в части лесопользования?

В части договора на выполнение лесохозяйственных работ непонятно, как можно передать лесную продукцию уполномоченному федеральному органу по управлению лесным хозяйством и что этот орган с ней будет делать?

Комитет считаем необходимым переработать нормы законопроекта, регулирующие вопросы предоставления гражданам и юридическим лицам лесных участков. На срок до одного года лесные участки должны предоставляться в аренду по результатам аукциона без ведения лесного хозяйства. На срок от одного года до десяти лет лесные участки должны предоставляться по результатам аукциона или конкурса с возложением на арендатора обязанности ведения лесного хозяйства. Пользование лесными участками на срок от десяти до сорока девяти лет должно осуществляться в соответствии с концессионным соглашением. Государственным и муниципальным учреждениям для рекреационных целей, а также исправительно-трудовым учреждениям лесные участки должны предоставляться на праве постоянного бессрочного пользования. Кроме того считаем целесообразным предусмотреть право пользования (по аналогии с установленным Земельным кодексом Российской Федерации правом пользования собственников зданий, строений, сооружений, расположенных на чужом земельном участке) лесным участком коренным малочисленным народам. Следует предусмотреть в Лесном кодексе порядок возмещения затрат на улучшение лесного участка арендатору после окончания срока его аренды.

Лесной кодекс нуждается также в доработке в части расходов по охране и воспроизводству лесов. Так непонятно, куда включаются расходы на осуществление авиационной лесной охраны, семеноводства, мониторинга и государственного учета лесов, если леса переданы в аренду с ведением лесного хозяйства или доверительное управление.

В главе 9, Управление в области использования, охраны и воспроизводства лесов, наряду с районированием лесного фонда следует предусмотреть разработку схемы территориального планирования Российской Федерации в области использования и охраны лесного фонда, что предусмотрено вступившим в действие Градостроительным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственной регистрации объектов недвижимости предшествует процедура государственного учета. В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации леса являются недвижимым имуществом. Вместе с тем законопроектом не предусмотрено, что государственный учет лесов ведется в целях регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Организация ведения лесного хозяйства установлена только применительно к лесным участкам, находящимся в федеральной собственности (статья 86).

Не понятен смысл муниципального контроля за использованием, охраной и воспроизводством лесов на территории муниципального образования и правовые последствия его ведения, если леса находятся в государственной собственности.

В связи с изложенным, Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает возможным рекомендовать проект 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации Государственной Думе принять в первом чтении с учетом необходимости доработки проекта ко второму чтению в соответствии с предложениями и замечаниями, высказанными в настоящем заключении.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум