Заключение на проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция) (не действует)

Заключение Комитета по собственности Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 7 апреля 2005 г. N 3.9-34/2.1
"По проекту N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция)"
(внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по собственности рассмотрел проект N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации и отмечает следующее.

Как следует из пояснительной записки основной целью принятия новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации является приведение правовых норм законодательства в области лесопользования в соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации.

Объектами правового регулирования Лесного кодекса являются леса, определенные как природный объект, неотделимо связанный с землей, и участки земель лесного фонда, являющиеся объектами недвижимого имущества, а также права распоряжения и пользования указанными участками.

В качестве основных правовых элементов новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации определены объекты правового регулирования, права пользования лесными участками, формы собственности на лесные участки, а также регулирование лесопользования и лесоводства, система государственного управления лесами.

Комитет по собственности констатирует, что концепция проекта Лесного кодекса Российской Федерации соответствует определенной сфере правового регулирования, правовые положения проекта согласуются с нормами Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, текст в аспекте юридической техники достаточно проработан. В целом законопроект представляется завершенным правовым актом и удовлетворяет требованиям Регламента Государственной Думы для принятия его в первом чтении.

Вместе с тем, Комитет по собственности имеет по законопроекту следующие принципиальные замечания.

Комитет по собственности не может согласиться с устанавливаемым проектом правовым паритетом норм гражданского, земельного и лесного законодательства при регулировании вопросов владения, пользования и распоряжения земельными участками лесного фонда как объектами недвижимого имущества.

В настоящее время нет достаточных экономических и правовых оснований для законодательного закрепления в федеральном законодательстве понятия "лесной участок" в качестве единого объекта гражданских прав и, тем более, в качестве неделимого объекта гражданского оборота. Лес как природный объект и ограниченный природный ресурс сам по себе не является самостоятельным объектом недвижимости. Таковым он становиться только лишь после его физической привязки (посредством указания на факт его биологического произрастания на земле, а потому неотделимо с ней связанным) к конкретному земельному участку, который является полноценным объектом гражданских правоотношений, независимо растет ли на нем лес или нет. Более того, как правило, границы произрастания леса на участке не совпадают с его границами, описанными и удостоверенными в установленном порядке, которые и определяют земельный участок в качестве объекта гражданско-правовых отношений. Поэтому, по мнению Комитета по собственности, лес равно как и почвенный слой, следует рассматривать в качестве составной части земельного участка как объекта недвижимости.

Только в случае такого подхода к кодификации федерального законодательства снимаются проблемы согласования правовых норм гражданского, земельного и лесного законодательства: Гражданский кодекс РФ устанавливает общие принципы и основания возникновения, осуществления права собственности и других вещных прав и имущественных отношений в части всех объектов недвижимости, Земельный кодекс РФ - отношения, связанные с оборотом земельных участков, Лесной кодекс РФ - особенности пользования, охраны, защиты и воспроизводства лесов как природных объектов.

В этой связи Комитет по собственности настаивает на исключении из проекта новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации всех положений, касающихся владения, пользования и распоряжения лесными участками, а также вопросов, регламентирующих имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков. Последние подлежат включению в Земельный кодекс Российской Федерации, в котором лесные участки будут дефинированы в качестве отдельного объекта недвижимости - земельных участков земель лесного фонда, границы которых описаны и удостоверены в установленном порядке и оборот которых регулируется земельным законодательством.

По мнению Комитета по собственности, предметом правового регулирования Лесного кодекса Российской Федерации должны являться исключительно вопросы использования, защиты и воспроизводства лесов, регулирования рационального лесопользования и лесоводства, неналоговых платежей за пользование лесными ресурсами, а также системы государственного управления лесным фондом. Основного# объектом регулируемых проектом отношений должен стать непосредственно лес как природный объект и объект лесопользования, который в зависимости от своих характеристик может подразделяться на несколько категорий.

В указанном аспекте требует уточнения предлагаемая в проекте система вовлечения в гражданский оборот лесных участков. Комитет по собственности считает, что в качестве основного элемента указанной системы должны стать не договоры долгосрочной аренды лесных участков, как предлагается проектом Лесного кодекса РФ, а договоры концессий на использование таких участков, также заключаемые по результатам аукциона или конкурса. Вторым основным элементом лесопользования должно стать приобретение лесных участков в собственность. И лишь только после этого возможна передача непосредственно собственником лесных участков, в том числе и государством, в аренду или доверительное управление.

В соответствии с концепцией законопроекта участки земель лесного фонда могут находится в государственной, муниципальной или частной собственности, а их оборот должен регулироваться специальным федеральным законом. Очевидно, что в качестве прототипа данной модели построения лесного законодательства было использовано земельного законодательство, при принятии которого в угоду политическим соображениям из Земельного кодекса РФ были выведены в отдельные нормативные правовые акты положения, регулирующие вопросы оборота и перевода земель из одной категории в другую. По мнению Комитета по собственности, подобная модель не является идеальной и в целях унификации лесного законодательства представляется целесообразным положения об особенностях гражданского оборота участков земель лесного фонда включить в качестве отдельной главы в Земельный кодекс Российской Федерации.

Согласно законопроекту договор аренды лесного участка заключается на срок либо до одного года, либо на срок от 10 до 49 лет. Предусматривается, что право на заключение договора аренды получает победитель аукциона, которым становится лицо, предложившее наибольшую величину арендной платы. Комитет по собственности считает указанный порядок экономически не эффективным, так как он не учитывает необходимость привлечения инвестиций в лесное хозяйство, стимулирования глубокой переработки древесины, строительства соответствующей инфраструктуры и, что не менее важно, проведения лесовосстановительных работ. Предоставление лесных участков в аренду исключительно по результатам аукциона создает по части доступа к лесным ресурсам явное преимущество для фирм-однодневок, которые смогут заплатить более высокую цену в расчете на освоение в краткосрочной перспективе легкодоступных и наиболее привлекательных частей взятого в аренду лесного участка, после чего прекратить существование. В этой связи Комитет по собственности полагает необходимым при проведении аукционов учитывать не только текущие финансовые возможности претендентов, но и их опыт работы в области лесного хозяйства, намерения по развитию местной переработки и развитию инфраструктуры и предлагает следующий порядок аренды лесных участков.

Арендодателем должен быть уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления в зависимости от того - в какой собственности находится лесной участок (федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, муниципальной собственности).

Договора аренды на срок до одного года заключаются с победителем аукциона, критерием которого является величина стоимости древесины на корню, выплачиваемая в государственный бюджет.

Договора аренды на срок от 1 до 10 лет, заключаются по результатам конкурса. Лесопользователи, участвующие в конкурсе, должны иметь план рубки и ведения лесного хозяйства, согласованные с арендодателем. Критерием определения победителя конкурса является объем инвестиций, планируемых согласно бизнес-плану освоения участка.

Концессионные договоры, заключаются на срок от 10 до 49 лет. Порядок заключения таких договоров, права и обязанности государства и концессионера должны быть установлены в федеральном законе "О концессиях". Критерием отбора концессионеров должен стать бизнес-план хозяйственного освоения лесных ресурсов, в котором цена древесины на корню (размер выплат в бюджетную систему) увязывается с объемом инвестиций.

Лесные участки на праве постоянного бессрочного пользования предоставляются государственным учреждениям для рекреационных целей, а также исправительно-трудовым учреждениям.

По мнению Комитета по собственности, правовая норма законопроекта о том, что перевод лесных земель в нелесные осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, может повлечь за собой негативные последствия, связанные с невозможностью для органов власти субъектов Российской Федерации осуществлять рациональное использование, уход за лесами, особенно в черте поселений (например, организовать лесопарк). В проект Лесного кодекса необходимо включить положение о том, что перевод лесных земель, находящихся на территории поселения, в нелесные земли осуществляются решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, принимаемого на основании соответствующего обращения органа местного самоуправления. Аналогичная правовая конструкция должна действовать также при изменении черты поселений, что в связи с проводимой реформой органов местного самоуправления в настоящее время широко распространено на практике.

В целях эффективного контроля за деятельностью арендатора-лесопользователя, недопущения доступа к использованию лесных ресурсов фирм-"однодневок" Комитет по собственности полагает целесообразным введение правой нормы об обязательном получении согласия арендодателя на передачу лесного участка в субаренду, а также запрета на залог права аренды лесного участка.

В связи необходимостью антимонопольного регулирования в проекте Лесного кодекса РФ должны быть установлены ограничения максимального размера лесных участков, находящихся в собственности или на праве аренды у одного и того же лица, либо группы аффилированных лиц.

Представляется целесообразным включить в Лесной кодекс РФ порядок возмещения - после окончания срока аренды - неотделимых затрат арендатора на улучшение лесного участка.

В законопроекте отсутствуют положения о рентных - неналоговых платежах за пользование лесным фондом. К таким платежам должны относится:

лесные подати или попенная оплата при отпуске древесины на корню (плата за единицу ресурса), устанавливаемые при заключении договоров аренды на срок менее одного года;

арендная или концессионная плата при долгосрочных договорах.

Используемый в проекте Лесного кодекса РФ подход к определению платежей за использование лесных ресурсов на основе допустимого годового объема изъятия ресурсов может привести к существенным злоупотреблениям и потерям бюджетной системы, так как этот объем указывается только в лесоустроительном проекте лесного участка и не может являться базой для расчета выплат.

По мнению Комитета по собственности, с учетом опыта развитых стран, необходимо использовать механизм начисления арендной или концессионной платы на фактический объем изъятия ресурса, так как он может быть объективно контролироваться соответствующими государственными органами.

Также проект Лесного кодекса РФ не содержит однозначного запрета на осуществление индивидуального жилищного строительства в пределах арендуемых участков, что дает возможность для фактической приватизации лесных земель и их использования под коттеджную или иную застройку под видом "охотничьих домиков" и может нанести невосполнимый ущерб лесному фонду, особенно вблизи крупных населенных пунктах#. В этой связи Комитет по собственности предлагает для защитных лесов установить запрет на индивидуальное жилищное строительство, возведение зданий и сооружений, прокладку дорог. Указанная деятельность должна быть возможна только при условии перевода в установленном Лесным кодексом РФ порядке указанных лесных земель в нелесные для их использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Представляется целесообразным также запретить в защитных лесах проведение сплошных рубок в случаях, когда состояние насаждений позволяет проводить постепенные и выборочные рубки.

Проект Лесного кодекса РФ содержит неоправданные ограничения на пребывание граждан в лесах, так как согласно статье 26 последнее может быть ограничено в интересах пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а также в иных случаях, когда пребывание граждан в лесах несовместимо с целями лесопользования. В связи с тем, что арендатор при долгосрочной аренде имеет право на все виды пользования, указание на "иные случаи" дает возможности арендатору заявить, например, что пребывание посторонних граждан в лесу противоречит целям рекреационного использования лесного участка самим арендатором. В этой связи необходимо в установить в Лесном кодексе РФ исчерпывающий перечень ограничений на пребывание граждан, в лесу, включив в него только необходимость обеспечения пожарной безопасности и безопасности при проведении лесных работ, а также обязав арендаторов при их введении получить согласие соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В статье 25 проекта Лесного кодекса РФ не определен орган, который вправе принять решение о предоставлении лесных участков для рекреационных целей. Представляется целесообразным, что в отношении указанных участков, находящихся на территории поселений, соответствующие решения вправе принимать органы местного самоуправления.

Ликвидация лесорубочных билетов и ордеров, являющихся документационной основой, на которой строятся существующие в Российской Федерации системы отслеживания законности происхождения древесины, может привести к значительному увеличению доли незаконного оборота древесины. В этой связи в целях сохранения системы отслеживания происхождения древесины необходимо определить - в каком документе будут указываться такие сведения. Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о сохранении обязанности лесопользователей получить лесорубочные билеты по крайней мере на период до введения на практике иных эффективных мер государственного контроля за оборотом древесины.

В соответствии с законопроектом при долгосрочной аренде арендаторы обязаны за свой счет вести лесное хозяйство, в том числе осуществлять лесовосстановление, уход за лесом, охрану и защиту лесов. Однако не определяется - в каких объемах арендаторы должны вести лесное хозяйство, что может повлечь за собой возможность ведения лесохозяйственных мероприятий с несопоставимо малой интенсивностью по сравнению с интенсивностью изъятия лесных ресурсов. Проектом Лесного кодекса РФ не предусматривается принятие технического регламента, определяющего требования к уходу за лесом, что также приведет к тому, что лесохозяйственные мероприятия могут вестись некачественно и в недостаточных объемах. Кроме того, решение о том правильно или нет ведется лесное хозяйство будут принимать чиновники соответствующего надзорного федерального органа исполнительной власти, что при отсутствии законодательно установленных критериев, может являться стимулом для коррупции. В этой связи Комитет по собственности считает необходимым установить в Лесном кодексе РФ случаи, когда ведение лесного хозяйства осуществляется в обязательном порядке, а также предусмотреть однозначные правила ведения такого хозяйства, в том числе требования к объему лесовосстановительных работ.

Исходя из вышеизложенного, Комитет по собственности поддерживает концепцию проекта N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации и считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять его в первом чтении с учетом необходимости доработки проекта ко второму чтению в аспекте замечаний и предложений, высказанных в настоящем заключении.

Председатель Комитета

В.С. Плескачевский