Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 апреля 2005 г. N вн2.2-1/1069 "По проекту федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации (1 чтение)" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11 апреля 2005 г. N вн2.2-1/1069
"По проекту федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации
(1 чтение)"

Досье на проект федерального закона

Изучив проект, Правовое управление Аппарата Государственной Думы сообщает следующее.

В соответствии с частью 2 статьи 2 проекта имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, "регулируются гражданским законодательством с учетом положений земельного и лесного законодательства". Таким образом, оборот лесных участков регулируется гражданским законодательством с учетом земельных и лесных отношений. Вместе с тем, в части 3 статьи 42 проекта устанавливается, что владение, пользование и распоряжение лесными участками осуществляется по правилам, "установленным настоящим Кодексом, земельным и гражданским законодательством". Из содержания этой нормы, по нашему мнению, следует, что оборот лесных участков будет регулироваться гражданским законодательством субсидиарно. Данную несогласованность следует устранить исходя из того, что имущественные отношения по поводу природных ресурсов (земля, лес и др.) регулируются гражданским законодательством с учетом ограничений установленных специальными федеральными законами (см. статьи 2, 129, 260 и др. ГК РФ). Нормы гражданского права, содержащиеся в других федеральных законах (специальные нормы, т.е. учитывающие особенности регулируемой сферы деятельности) должны соответствовать ГК РФ (см. пункт 2 статьи 3 ГК РФ).

Статья 3 проекта определяет состав лесного законодательства. По нашему мнению она нуждается уточнении, поскольку ее содержание не соответствует наименованию. Если предполагается, что в состав законодательства, регулирующего лесные отношения, будут входить только законы, то в статье 3 должны быть упомянуты только законы. Если в# лесное законодательство будет состоять в том числе и из подзаконных актов, то это должно быть отражено в наименовании статьи.

В соответствии со статьей 4 проекта иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица являются участниками лесных отношений "в случаях, предусмотренных лесным законодательством". Следует обратить внимание на то, что в соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности "наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором". Полагаем, что, исходя из смысла части 3 статьи 62 Конституции РФ, в проекте следовало бы прямо установить случаи, когда иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица ограничиваются в правах. Однако в части 6 статьи 42 рассматриваемого проекта и проекте Федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (статья 2) содержатся лишь отсылки к указу Президента РФ утверждающему (срок не определен) перечень лесных участков, которые не могут находиться в собственности вышеуказанных лиц. Кроме того, учитывая определенную статьей 80 Конституции РФ компетенцию Президента РФ, вряд ли обосновано указанный перечень лесных участков утверждать указом Президента РФ.

В статье 5 проекта дано определение понятия "лес", которое не имеет юридического содержания и, по существу, является естественно-научным определением леса.

В статье 8 проекта установлены правила перевода земель лесного фонда в земли иных категорий. Правовым последствием перевода земель лесного фонда является изменение их правового режима и, как правило, в этом случае лес, произрастающий на земельном участке, с юридической точки зрения перестает быть лесом, он приобретает правовой режим древесно-кустарниковой растительности. В связи с этим конституционная характеристика леса (как и других природных ресурсов) как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет конституционное требование рационального и эффективного использования, а также охраны леса как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природного ресурса (см. статью 9 Конституции РФ). Вместе с тем предлагаемая формулировка части 3 статьи 8 проекта фактически допускает возможность переводить любые земли лесного фонда без учета их значения. По нашему мнению, для принятия решения о возможности перевода земель лесного фонда в иные категории в кодексе необходимо сформулировать юридически значимые критерии, отражающие особенности лесов, земель, занятых ими, и иных природных объектов. Например, законодательно следовало бы определить категории земель, в состав которых перевод участков земель лесного фонда (с учетом деления лесов на группы и категории защитности) ограничивается или запрещается. Кроме того, эти нормы необходимо согласовать с положениями Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую (см. статью 11).

Статья 42 (см. часть 2) проекта допускает передачу в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан и юридических лиц лесных участков из состава земель лесного фонда в порядке установленном федеральными законами. Этот вопрос требует детальной проработки. Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 9 января 1998 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации" "допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция РФ вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности. ... лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим".

В соответствии со статьей 262 ГК РФ за собственником (т.е. государством или муниципальным образованием) закреплено право контролировать доступ на свой земельный участок. При этом исходя из положения пункта 1 статьи 6 ГК РФ (аналогия закона), по нашему мнению такое право имеет и частный собственник. Основным средством реализации этого права является огораживание участка путем возведения забора по его границам. В таком случае, как мы полагаем, возможны ограничения пребывания граждан в лесах без согласия органа местного самоуправления, что затрагивает устанавливаемое статьей 26 проекта право общедоступного лесопользования.

По нашему мнению части 1 и 2 статьи 42 не согласуются. Так, в части 1 императивно установлено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. При этом пункт 2 допускает нахождение лесных участков в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан, юридических лиц. В соответствии со статьей 7 проекта лесной участок - это земельный участок земель лесного фонда. Таким образом, при буквальном толковании рассматриваемых норм можно сделать вывод, что лесной участок будет находиться "одновременно" в федеральной собственности и в собственности иного субъекта. Имеющуюся несогласованность следует устранить.

Статья 44 проекта допускает возможность принудительного прекращения права частной собственности на лесной участок в случае выкупа лесного участка для государственных или муниципальных нужд, а также в других случаях, предусмотренных земельным и гражданским законодательством. Однако действующее законодательство не содержит правила изъятия лесного участка у собственника в том случае, если собственник не выполняет свои обязанности, например, по лесовосстановлению.

В соответствии с частью 2 статьи 66 проекта арендатор "в пределах срока договора аренды без согласия арендодателя, но при условии его уведомления, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и договором аренды лесного участка, вправе: 1) сдавать арендованные им лесные участки в субаренду; 2) передавать свои права и обязанности по договору аренды лесного участка третьему лицу (перенаем); ... и т.д.". По нашему мнению, целесообразность предоставления арендатору права совершать указанные сделки без согласия арендодателя сомнительна. Полагаем, что это правило откроет широкие возможности для различных злоупотреблений (обход итогов аукциона, участие в обороте лесных участков подставных лиц и т.п.). В связи с этим нуждается в дополнительном обсуждении и целесообразность установления в части 1 статьи 64 проекта верхнего предела срока договора аренды лесного участка - 99 лет (например, в течение этого срока может появиться большое количество новых арендаторов без надлежащего контроля со стороны арендодателя).

Вызывает сомнение целесообразность использования модели доверительного управления лесным участком, предложенной в статьях 69 и 70 проекта. Так, в соответствии с частью 3 статьи 51 и частью 2 статьи 69 проекта договор доверительного управления лесным участком может быть заключен в случае если аукцион на право заключения договора аренды лесного участка не состоялся (по причинам экономического характера). Согласно части 3 статьи 69 проекта выигравшим аукцион на право заключения договора доверительного управления признается лицо, предложившее минимальный размер вознаграждения доверительного управляющего. Не понятно, почему условием выигрыша является только минимальный размер вознаграждения и ничего не сказано о лучшем плане управления. Сомнительно, что предлагаемый правовой механизм позволит эффективно осуществлять лесопользование.

Кроме того, обращаем внимание на следующее. В соответствии с частью 1 стать# 69 проекта доверительным управляющим может быть "гражданин" (т.е. подразумеваются как граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя, так и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность в соответствии со статьей 23 ГК РФ). Деятельность доверительного управляющего по своему характеру, как правило, является предпринимательской. На основании пункта 1 (абзац первый) статьи 1015 ГК РФ доверительным управляющим может быть индивидуальный предприниматель или коммерческая организация, за исключением унитарного предприятия. В соответствии с нормой абзаца второго пункта 1 статьи 1015 ГК РФ в случаях, когда доверительное управление осуществляется по основаниям, предусмотренным законом, доверительным управляющим может быть гражданин, не являющийся предпринимателем. Полагаем, что речь идет об исключительных случаях не связанных с предпринимательской деятельностью. Так, в соответствии со статьей 1026 ГК РФ доверительное управление учреждается вследствие необходимости управления имуществом подопечного, на основании завещания, по иным основаниям (аналогичным по своему характеру), предусмотренным законом.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения относится организация использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения (статья 14) и городского округа (статья 16).

Статьей 91 проекта на органы местного самоуправления возлагается осуществление муниципального контроля за использованием, охраной и воспроизводством лесов на территории муниципального образования. При этом проектом федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (рассматриваемого в пакете с проектом Лесного кодекса) не предусматривается внесение соответствующих изменений в указанный Федеральный закон.

В статье 89 проекта содержится отсылочная норма к нормативным правовым актам, то есть подзаконным актам, определяющим полномочия должностных лиц федерального органа исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства.

Однако такие полномочия должностных лиц как посещение объектов (территорий и помещений), проведение каких-либо необходимых мероприятий на этих объектах, истребование документов, получение информации у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, проведение отбора образцов или проб, запрещение или приостановка, например, производства или реализации продукции, изъятие продукции и иное подобное расценивается, по сути, как ограничение прав проверяемых. Закрепленные на уровне подзаконных актов, в частности, в положениях, утверждаемых Правительством Российской Федерации, такие полномочия органов и их должностных лиц зачастую нереализуемы именно по причине подзаконного статуса закрепляющих их нормативных правовых актов. По указанной причине полагаем необходимым дополнить проект перечнем полномочий должностных лиц, реализация которых связана с осуществлением ими государственного надзора за деятельностью юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан.

В отношении упоминаемых в статье 90 проекта федеральных органов исполнительной власти, обращаем внимание, что согласно предпоследней части статьи 6 Федерального закона "О пожарной безопасности" государственный пожарный надзор в лесном фонде Российской Федерации и в лесах, не входящих в лесной фонд Российской Федерации, осуществляется должностными лицами федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства.

Обозначение федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правовое регулирование в области использования, охраны и воспроизводства лесов (например, часть 4 статьи 9 проекта), и федерального органа исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов (часть 1 статьи 60 проекта) предлагается привести в соответствие с используемым в законодательных актах на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 обозначением "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование ...".

В статье 29 (часть 4) проекта предусмотрено право федерального органа исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства в определенных случаях приостанавливать лесопользование. Обращаем внимание, что Государственной Думой в I чтении принят проект федерального закона N 71562-4 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации", которым вносятся изменения в действующей# Лесной кодекс Российской Федерации. В соответствии с этими изменениями право пользования участками лесного фонда и право пользования участками лесов, не входящими в лесной фонд, может быть приостановлено только по решению суда.

В главе 6 проекта регулируются вопросы аренды лесного участка. При этом, на основании статьи 46 проекта при аренде лесного участка с ведением лесного хозяйства арендатор вправе осуществлять на арендуемом лесном участке все виды лесопользования, если иное не предусмотрено Кодексом, иным федеральным законом или договором. На основании статьи 47 проекта при аренде лесного участка без ведения лесного хозяйства арендатор вправе осуществлять на арендуемом лесном участке виды лесопользования, указанные в договоре. Статьями 62 и 63 проекта регулируются вопросы исчисления и внесения арендной платы. Таким образом, при аренде лесного участка за соответствующую арендную плату арендатор получает право осуществлять на указанном участке лесопользование.

В то же время, глава 8 проекта регулирует вопросы платы за пользование лесными участками. Так, на основании статьи 73 проекта лесопользование является платным, за исключением случаев, предусмотренных предлагаемым кодексом. Поскольку проект не раскрывает правовое содержание указанной платы (например, не понятно является ли данная плата видом обязательного платежа в бюджет; отсутствуют порядок определения размеров, условия, порядок внесения указанной платы и др.) остается неурегулированным вопрос о соотношении данной платы и арендной платы. В частности, из текста проекта нельзя сделать однозначного вывода о том, является ли арендная плата платой за пользование лесными участками, либо речь идет о двух самостоятельных видах платы.

Кроме этого, ввиду недостаточной конкретизации в проекте вопросов, касающихся платы за пользование лесами (лесными участками), возможно различное толкование статьи 75 проекта, согласно которой плата за пользование лесами (лесными участками) распределяется в соответствии с бюджетным законодательством. В частности, из данной редакции остается неясным, идет ли речь о распределении поступающих средств между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В этой связи следует урегулировать в главе 8 проекта вопросы в отношении платы за пользование лесными участками, в том числе определив правовое содержание указанной платы, виды, плательщиков, порядок определения размеров платы, условия и порядок внесения платы.

В проекте встречаются следующие словосочетания "Кодексом и другими федеральными законами (часть 1 статьи 13, часть 2 статьи 28), "Кодексом и иными законодательными актами" (часть 4 статьи 22, часть 4 статьи 23), "иным законодательством Российской Федерации" (часть 1 статьи 80). Полагаем, что подобные отсылки следует уточнить или унифицировать.

Замечания юридико-технического характера.

1. Обозначение главы печатается с прописной буквы и абзацного отступа. Наименование главы печатается с прописной буквы полужирным шрифтом в одну строку с обозначением номера главы, после которого ставится точка. Например,

Глава 8. Плата за пользование лесными участками и расходы по охране и воспроизводству лесов

В данном проекте требуется скорректировать наименование глав 7 и 8.

2. По структуре статей проекта.

Абзацы, начинающиеся с прописной буквы, следует либо нумеровать арабскими цифрами с точкой и считать частями статьи, либо "подтягивать" к первому абзацу (чтобы часть статьи имела только один абзац, начинающийся с прописной буквы). Иными словами, часть статьи должна строиться таким образом, чтобы она состояла из одного абзаца, начинающегося с прописной буквы. Это требование вытекает из необходимости не употреблять такие структурные единицы статьи законодательного акта, как абзацы. Абзацы не имеют обозначений, поэтому дополнение новыми абзацами или признание каких-то из них утратившими силу связано со значительными затруднениями юридико-технического характера, а также с затруднениями при составлении текущих редакций законодательного акта и при его применении.

Абзацы, начинающиеся со строчной буквы после двоеточия, следует нумеровать арабскими цифрами со скобкой и считать пунктами. Деление статей одного закона на пункты и на абзацы недопустимо.

Корректировке по структуре требуют следующие статьи представленного проекта: 6, 8, 9, 10, 14, 17, 19, 26, 30, 35, 37, 38, 40, 42, 45, 49, 50, 53, 54, 56, 59, 62 - 66, 69, 71, 72, 77, 78, 94 - 97, 101, 102, 104 - 106, 109. Правки по тексту передаются в Комитет в рабочем порядке.

3. По тексту проекта:

1) в части 5 статьи 11 слово "подпунктами" необходимо заменить словом "пунктами";

2) часть 5 статьи 28 необходимо дополнить словами "(далее - Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним")";

3) часть 3 статьи 40 считать частью 4 и в ней слова "в части 1" необходимо заменить словами "в части 2";

4) часть 5 статьи 42 считать частью 6 и в ней слова "от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ" исключить;

5) в части 2 статьи 60 слова "от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ" исключить;

6) абзац второй части 2 статьи 63 считать частью 3 и в ней слова "с настоящей частью" необходимо заменить словами "с частями 4 - 6 настоящей статьи";

7) в части 3 статьи 87 слова "законом о техническом регулировании" необходимо заменить словами "Федеральным законом от 27 декабря 2002 года N 184-ФЗ "О техническом регулировании".

Начальник управления

Г.П. Ивлиев