Заключение Комитета по делам федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 7 апреля 2005 г. "На проект N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция) и проект федерального закона N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета по делам федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 7 апреля 2005 г.
"На проект N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция) и проект федерального закона N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Комитетом Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике (назначен комитетом-соисполнителем по указанным законопроектам решением Совета Государственной Думы от 8 февраля 2005 года, протокол N 73) рассмотрены проект N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерации (новая редакция) и проект федерального закона N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации.

Законопроекты направлены на реализацию положении# статьи 9 Конституции Российской Федерации, устанавливающей возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, а также статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В то же время, к тексту проекта новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации у Комитета имеется ряд замечаний и предложений.

1. Согласно статье 3 проекта исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, регулирующие лесные отношения. При этом в проекте отсутствует статья, устанавливающая полномочия субъектов Федерации в сфере лесных отношений.

Таким образом, норма о возможности принятия субъектами Федерации законодательных актов по регулированию лесных отношений носит декларативный характер и не позволяет реализовать ее на практике, что противоречит части 2 статьи 76 Конституции и не соответствует целям, указанным в пояснительной записке.

Более того, основной объем регулятивных и контрольных полномочий в отношении управления лесным фондом концентрируется на федеральном уровне.

2. В соответствии со статьей 8 проекта перевод лесных земель в нелесные осуществляется в порядке, устанавливаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Вместе с тем, в настоящее время перевод лесных земель в нелесные осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации в Постановлении от 03.09.2004 года N 455. В связи с этим, предлагаемая в проекте норма не согласуется с уже действующими нормативными правовыми актами, что приведет к отмене вступившего в силу 1 ноября 2004 года Постановления Правительства Российской Федерации. В прилагаемом к проекту перечне актов федерального законодательства, подлежащих отмене в связи с принятием рассматриваемого Лесного кодекса, указанное выше Постановление Правительства отсутствует.

Нет ясности и в том, какой федеральный орган будет устанавливать данный порядок, поскольку по тексту проекта речь идет о нескольких федеральных органах (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правовое регулирование в области использования, охраны и воспроизводства лесов; федеральный орган исполнительной власти по управлению лесным фондом; федеральный орган исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства).

Такая неопределенность существует и в отношении государственного органа, по представлению которого федеральное Правительство будет осуществлять перевод земель лесного фонда в земли других категорий.

3. В рассматриваемом проекте, в отличие от действующего Лесного кодекса, городские леса отнесены к защитным лесам и, соответственно, к лесам первой группы лесов, не входящих в лесной фонд. В то же время, в проекте не предусмотрены особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд.

До настоящего времени вопросы использования, охраны и воспроизводства лесов, не входящих в лесной фонд, в законодательстве не урегулированы. Таким образом, возникает правовой пробел в отношении регулирования лесов на землях иных категорий.

4. В проекте содержится понятие "лесопарковые части зеленых зон поселений". Однако этот термин требует уточнения. Если имеются в виду леса, произрастающие на пригородных зеленых зонах, то указанное понятие необходимо привести в соответствие с нормами Земельного кодекса (статьи 86, 94, 98), поскольку действующее законодательство содержит понятие "пригородные зеленые зоны".

5. В соответствии со статьей 78 проекта государственный мониторинг лесов является составной частью государственного мониторинга окружающей среды. При этом государственный мониторинг лесов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным фондом (пункт 2 статьи 78). Однако в соответствии со статьей 1, а также статьей 63 Федерального закона от 10.01.2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции федеральных законов от 22.08.2004 года N 122-ФЗ и от 29.12.2004 года N 199-ФЗ) государственный экологический мониторинг может осуществляться не только федеральными органами государственной власти, но и органами государственной власти субъектов Федерации. В данной части нормы проекта не согласуются с действующим законодательством, что приводит к значительному ограничению прав регионов.

6. Федеральные законы от 22.08.2004 года N 122-ФЗ и от 29.12.2004 года N 199-ФЗ расширили возможности органов местного самоуправления по осуществлению муниципального экологического контроля, при этом не ограничивая его по перечню объектов контроля (к ним относится и растительный мир). Однако представленный проект не содержит указания на возможность осуществления муниципального контроля за использованием, охраной и воспроизводством лесного фонда, что также не согласуется с нормами действующего законодательства и ограничивает органы местного самоуправления в предоставленных им полномочиях.

7. В соответствии со статьей 93 проекта размер причиненного вреда исчисляется на основании такс или методик, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Вместе с тем согласно статье 78 Федерального закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", таксы и методики исчисления размера вреда утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, которыми наряду с федеральными органами являются органы власти субъектов Федерации.

Нормы указанной статьи проекта также не согласуются с положениями действующего законодательства.

Кроме того Комитет считает обязательно необходимым при подготовке проекта Лесного кодекса ко второму чтению внесение в него следующих изменений:

1. Включить в главу 12 "Ограничения лесопользования и ведения лесного хозяйства в защитных лесах" специальную статью, которая устанавливала бы общие требования к ведению лесного хозяйства в этих лесах. При этом, необходимо, чтобы для защитных лесов устанавливались следующие общие ограничения:

- запрет на индивидуальное жилищное строительство, возведение зданий и сооружений, прокладку дорог без перевода лесных земель в нелесные в установленном порядке (как для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства);

- запрет на ведение сплошных рубок в тех случаях, когда состояние насаждений позволяет проводить постепенные и выборочные рубки.

2. Включить в проект кодекса статью, устанавливающую, перечень документов, которые будут свидетельствовать о законности проведения конкретных рубок. С ликвидацией лесорубочных билетов исчезает основной документ, на основании которого законность рубки могла бы быть проверена непосредственно на месте (в лесу), и который служил главным подтверждением происхождения древесины.

3. Исключить из статьи 26 проекта Лесного кодекса формулировку, которая позволяет запрещать доступ граждан в леса в неограниченном перечне случаев ("в иных случаях, когда пребывание граждан в лесах несовместимо с целями лесопользования в соответствии с настоящим Кодексом"). Доступ граждан в леса может быть ограничен исключительно в тех случаях, когда это диктуется требованиями пожарной безопасности и безопасности при проведении лесных работ - и ни в каких иных целях. Наличие неограниченного перечня оснований для запрета доступа граждан в леса неизбежно приведет к ущемлению законных прав граждан.

Комитет также считает необходимым внести принципиальное изменение в статью 7 проекта федерального закона "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", изложив ее в следующей редакции: "В период до 1 января 2007 года произвести регистрацию лесных участков земель лесного фонда ранее находившихся в ведении сельскохозяйственных организаций в собственность субъектов Российской Федерации. Передача лесных участков из состава земель лесного фонда в собственность муниципальных образований, граждан, юридических лиц, осуществляется на основании федерального закона".

С учетом указанных замечаний и предложений, при условии, что они будут реализованы в дальнейшей работе над законопроектами, Комитет по делам Федерации и региональной политике считает возможным поддержать представленные законопроекты и рекомендовать Государственной Думе принять их в первом чтении.

Комитет считает целесообразным в период подготовки проекта Лесного кодекса Российской Федерации ко второму чтению провести парламентские слушания с приглашением представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, заинтересованных министерств и ведомств.

Заключение утверждено на заседании Комитета 7 апреля 2005 года.

Председатель Комитета

В.И. Гришин