Заключение Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 1 апреля 2005 г. N вн. 3.8.-16/312 "На проекты федеральных законов N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция) и N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 1 апреля 2005 г. N вн. 3.8.-16/312
"На проекты федеральных законов N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция) и N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проекты федеральных законов N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" и N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму отмечает следующее.

1. Проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерации" (новая редакция).

В настоящее время отношения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов регулируются Лесным кодексом Российской Федерации 1997 года и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

Действующий Лесной кодекс Российской Федерации устарел и не соответствует сложившимся в настоящее время условиям рыночной экономики, прежде всего в силу наличия в нем норм избыточного административного регулирования лесопользования. Так, существующая процедура передачи лесных участков в пользование является непрозрачной. В действующем Лесном кодексе отсутствуют реальные механизмы привлечения частных инвестиций в создание лесной инфраструктуры, освоение новых сырьевых баз, а также защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

1. Проект новой редакции Лесного кодекса направлен на совершенствование лесного законодательства посредством реализации положений статьи 9 Конституции Российской Федерации, устанавливающей возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности. В пункте 2 статьи 42 законопроекта лесные участки могут находиться в государственной собственности (федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации), собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц.

В законопроекте устанавливается, что основной объем регулятивных и контрольных полномочий в отношении управления лесным фондом концентрируется на федеральном уровне. Так, пунктом 1 статьи 42 установлено, что на момент введения в действие новой редакции Лесного кодекса все леса находятся в федеральной собственности. Тем самым создается возможность передавать функции по распоряжению земельными участками лесного фонда органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по основаниям, установленным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно законопроекту, передача участков лесного фонда в собственность должна регламентироваться новым законом - "Об обороте лесного фонда", в котором должны быть заложены основополагающие принципы лесопользования. Комитет по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует начать его разработку в целях синхронного рассмотрения с новой редакцией Лесного кодекса Российской Федерации.

2. Проект новой редакции Лесного кодекса исключает возможность дублирования функций федеральных органов исполнительной власти, а также исходит из недопустимости совмещения функций органов государственной власти по принятию нормативных правовых актов с функциями управления лесами и функциями по контролю и надзору за соблюдением лесного законодательства (пункт 10 статьи 1 законопроекта). Тем не менее, остаются неясными вопросы, связанные с распределением полномочий в области лесных отношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с законопроектом субъекты Российской Федерации исключены из субъектов лесных отношений. Так, в финансово-экономическом обосновании проекта Лесного кодекса Российской Федерации предлагается предусмотреть зачисление платы за аренду лесных участков полностью в федеральный бюджет с момента введения в действие Лесного кодекса (с внесением соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации), что лишает регионы полномочий в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Более того, статья 8 законопроекта исключает участие субъекта Российской Федерации в вопросах изменения статуса земель лесного фонда, что нарушает гарантированные статьей 72 Конституции Российской Федерации право субъекта Российской Федерации на участие в совместном с Российской Федерацией решении вопросов владения, пользования и распоряжения землей.

3. Проект Лесного кодекса предусматривает изъятие из сферы ведения органов государственного управления функции ведения лесного хозяйства с отнесением обязанности по ведению лесного хозяйства на арендаторов, доверительных управляющих лесных участков и их собственников (статья 86 законопроекта). Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти организует ведение лесного хозяйства лишь на лесных участках, находящихся в федеральной собственности и не переданных в аренду и доверительное управление гражданам и юридическим лицам.

Комитет считает, что в законопроекте должны быть прописаны механизмы, стимулирующие заинтересованность арендаторов к качественному управлению лесным хозяйством и не допускающие возможность неэффективного осуществления лесохозяйственных мероприятий.

4. В целях повышения эффективности лесопользования в новой редакции Лесного кодекса предусматривается прозрачная процедура предоставления прав пользования лесными участками. Основным элементом указанной системы является договор аренды лесных участков на осуществление всех видов лесопользования (кроме запрещенных), заключаемый на срок до 99 лет в основном по результатам аукциона (статья 64 законопроекта). При этом все условия пользования лесным участком определяются до выставления его на аукцион (статьи 51 и 52 законопроекта).

Согласно проекту новой редакции Лесного кодекса, основной формой предоставления лесных ресурсов в аренду являются аукционы, единственным критерием выбора арендатора на которых будет предложенная им величина арендной платы (пункт 6 статьи 53 законопроекта). Следовательно, при проведении аукционов не будут учитываться опыт работы претендентов, их программы по развитию местной переработки и инфраструктуры, воспроизводству лесного фонда. При этом отсутствуют механизмы, затрудняющие деятельность финансовых спекулянтов, которые смогут получать в пользование и контролировать значительные лесные участки исключительно с целью их дальнейшей перепродажи.

В связи с этим, Комитет считает целесообразным дополнить законопроект положениями, обеспечивающими при передаче лесного фонда в долгосрочное пользование приоритет компаниям, имеющим мощности по глубокой переработке древесины. Целесообразно предусмотреть возможность передачи лесных участков на конкурсной основе, что во многих случаях будет способствовать решению проблемы освоения труднодоступных участков лесного фонда.

5. Статьей 17 законопроекта предусмотрен переход на заявительный порядок осуществления лесопользования - лесная декларация, исключены положения о лицензировании деятельности по использованию лесного фонда, а также об обязательной сертификации лесных ресурсов (за исключением лесов, подвергшихся радиоактивному загрязнению). Комитет считает, что данный вопрос следует проработать более тщательно, поскольку предусмотренная пунктом 2 статьи 5 законопроекта "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" ликвидация лесорубочных билетов, ордеров и сопутствующей им документации ликвидирует документальную основу, на которой строится существующая в Российской Федерации система отслеживания законности происхождения древесины. Это может привести к потере государственного контроля за состоянием лесного фонда, нанесет существенный имущественный ущерб государству и вред окружающей среде.

6. Пунктом 1 статьи 4 законопроекта предусмотрено участие иностранных граждан и юридических лиц в лесных отношениях. При этом пунктом 6 статьи 42 устанавливается, что в собственности этих лиц не могут находиться лесные участки, предусмотренные перечнем, утвержденным указом Президента Российской Федерации. Соответственно, статьей 2 законопроекта "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" установлено, что до принятия указа лесные участки не передаются в собственность иностранным гражданам и юридическим лицам.

Тем не менее, Комитет считает целесообразным ввести в законопроект норму, запрещающую иностранным гражданам и организациям заключать договора аренды лесного участка на срок свыше 1 года на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

2. Проект федерального закона N 136524-4 "О "ведении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".

Замечаний к законопроекту "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" Комитет не имеет.

С учетом вышеизложенного, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму рекомендует Государственной Думе принять проекты федеральных законов "Лесной кодекс Российской Федерации" и "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" в первом чтении.

Комитет считает необходимым доработать проект федерального закона "Лесной кодекс Российской Федерации" ко второму чтению с учетом изложенных в заключении замечаний в целях исключения неоднозначности толкования положений нового Лесного кодекса Российской Федерации, установления более прозрачных норм государственного регулирования лесных правоотношений и создания эффективной системы управления и функционирования лесного комплекса в целом.

Председатель Комитета

В.Г. Драганов