Заключение Комитета по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 апреля 2005 г. "На проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерацию" и проект Федерального закона N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 6 апреля 2005 г.
"На проект федерального закона N 136515-4 "Лесной кодекс Российской Федерацию" и проект Федерального закона N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы (протокол от 8 февраля 2005 года N 73) Комитетом Государственной Думы по экологии рассмотрен проект федерального закона N 136515-4 Лесного кодекса Российской Федерацию) и проект Федерального закона N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации", внесенные Правительством Российской Федерации.

Предметом правового регулирования проекта Лесного кодекса являются отношения в области использования, охраны, зашиты и воспроизводства лесов, а также имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков. Объектами регулируемых отношений в проекте являются леса, произрастающие на землях различных категорий, участки земель лесного фонда, как объект недвижимости и права пользования ими. Участниками правоотношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, граждане и юридические лица, а также иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица в случаях, предусмотренных лесным законодательством. Комитет отмечает, что ряд положений законопроекта, касающиеся предметов ведения Комитета Государственной Думы по экологии - вопросов охраны, восстановления и неистощительного природопользования нуждаются в существенной доработке и корректировке.

Комитет отмечает, что приоритетом при регулировании лесных правоотношений должно являться сохранение естественных экологических систем леса, на основе которого должна осуществляться хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду.

Лесной кодекс, как основополагающий кодифицированный нормативный правовой акт федерального уровня, в первую очередь, должен определять цели и задачи, на достижение которых направлено регулирование лесных правоотношений. При этом основной задачей лесного законодательства должно являться развитие в правовых нормах Лесного кодекса основных положений Конституции Российской Федерации, гарантирующих права и свободы человека и гражданина, в том числе на благоприятную окружающую среду и равный доступ к пользованию природными богатствами. Установление статьей 9 Конституции особого статуса природным ресурсам обязывает законодателей учитывать особую ценность лесов для всего общества, как основы жизни и деятельности народов России.

Проект Лесного кодекса не содержит преамбулы и не определяет цели и задачи лесного законодательства, отсутствует также и отдельная статья, устанавливающая основные термины и определения, применяемые в законопроекте, что является его существенным недостатком и будет затруднять его дальнейшее правоприменение.

Статья 1 законопроекта определяет принцип устойчивого управления лесами, сохранение биологического разнообразия, повышение экологического и ресурсного потенциала лесов. Однако, провозглашенное требование по охране биоразнообразия в лесах, не развито в нормах законопроекта ни материально, ни процессуально, тогда как в международном законодательстве охрана биоразнообразия является одним из основных направлений совершенствования природоохранного законодательства. Поэтому обеспечение биоразнообразия должно быть не просто провозглашено в качестве принципа, а дополнено положениями, определяющими объекты биоразнообразия и меры их охраны.

Предлагаемый в законопроекте срок аренды лесных участков на срок до 99 лет ничем не обоснован и, по сути, является завуалированной формой отчуждения государственной собственности. При этом законопроектом не предусматриваются никакие ограничения, требования и меры регулярного государственного контроля за арендаторами.

Установленный действующим Лесным кодексом Российской Федерации срок аренды до 49 лет является самым продолжительным, по сравнению с действующими сроками аренды во всем мире. Однако этот продолжительный срок со времени принятия Лесного кодекса не показал положительных результатов. Опыт Канады показывает целесообразность ограничения срока аренды до 25 лет с правом государства на продление или лишение права аренды, при невыполнении поставленных условий и требований. В связи с этим рекомендуется установить предельный срок аренды лесных участков до 25 лет с 5-летней пролонгацией договора и правом внесения дополнений и изменений в договор. Этот срок более контролируем и позволит обеспечить реализацию норм о целевом назначении, рациональном использовании и охране лесов.

Неудовлетворительное качество законопроекта обусловлено множеством отсылочных норм, которые необходимо раскрыть в самом кодексе (например, основания возникновения и прекращения права собственности на лесной участок, определить основные положения, касающиеся владения, пользования и распоряжения лесными участками, установить какие сделки могут быть осуществлены собственниками с лесными участками и предусмотреть их особенности и др.)

В законопроекте не закреплен принцип обязанности лесопользователей полного восстановления лесов после вырубки, который является основным принципом в современном лесном законодательстве ведущих лесных держав и механизмом обеспечения устойчивости лесных экосистем. Учитывая цель лесного законодательства, предлагается закрепить обязанность арендаторов, ведущих заготовку древесины, обеспечить полное восстановление лесов и предусмотреть правовые требования по выполнению такой обязанности. В частности, ее надлежащее исполнение может быть обеспечено через обязанность арендаторов готовить планы лесовосстановления, а нарушение планов должно служить основанием для прекращения договора аренды.

В проекте существенное место занимают нормы, определяющие обязанности соответствующих субъектов-собственников вести лесное хозяйство. Однако, то, что понимается под ведением лесного хозяйства, включает только меры охраны лесов и их воспроизводства. Предлагается заменить по тексту "ведение лесного хозяйства" на "мероприятия по охране и воспроизводству лесов", чтобы не возникало путаницы и различного толкования. Это также важно для того, чтобы эти действия не подпадали под законодательство о предпринимательской деятельности.

В проекте Лесного кодекса отсутствуют нормы, которые бы стимулировали экологически благоприятное лесопользование. Глава 9 законопроекта регулирует только вопросы платы за пользование лесом, которая является исключительно бюджетным механизмом. Опыт других государств показывает, что отсутствие таких экономических механизмов будет заставлять собственника избегать всеми способами выполнение экономически невыгодных мероприятий по охране лесов и лесной экосистемы в целом. Предлагается включить в текст проекта Лесного кодекса механизмы экономического стимулирования, которые могут включать освобождение от налогов, меры поощрения, кооперирования лесопользователей и иное сотрудничества и т.д. В одном пакете с проектом Лесного кодекса должны быть предложены поправки в бюджетное и налоговое законодательство.

Существенным современным правовым элементом принятия государственных решений является обеспечение публичности. Как в России, так и других странах известны и применяются различные механизмы - оценка воздействия на окружающую среду, сочетаемая с общественными слушаниями, доступ граждан к информации о заключенных государством сделках, право граждан заявлять о своем интересе, участвовать в принятии решений, проведение публичных конкурсов и аукционов и другие. В проекте Лесного кодекса таких процедур как проведение конкурсов и аукционов, предоставление в аренду, учет мнения и интересов местного населения и экологической общественности не предусмотрено. В связи с этим предлагается предусмотреть соответствующие процедуры учета общественного мнения при решении вопросов о предоставлении лесных участков в аренду, в том числе доступ к материалам договоров аренды.

Порядок предоставления лесных участков в аренду выводит эти отношения из-под действия федерального закона "Об экологической экспертизе". Так, в соответствии с нормами этого закона экспертизе подлежат материалы обоснования лицензий и другие проектные документы о хозяйственной деятельности, но не материалы обоснования договоров, либо иных сделок, приводящих к отчуждению государственной собственности. В связи с этим следует включить в один пакет с проектом Лесного кодекса проекты изменений и дополнений в закон "Об экологической экспертизе", которые будут предусматривать проведение ОВОС и экологической экспертизы материалов обоснования заключения договоров аренды и иных сделок.

В законопроекте необходимо установить правовые механизмы, обеспечивающие системный подход к организации лесопользования на основе постоянства лесовосстановления, введя нормы обязательного лесовосстановления на вырубленных площадях. При этом следует оставить традиционно используемые группы лесов и категории защитности, в основу деления которых положить принцип регионального природоустройства и эколого-хозяйственной оценки лесов с учетом специфики природно-хозяйственного комплекса и сложившийся# экологической обстановки.

В целом в проекте Лесного кодекса лесные отношения, по сути, регулируются через земельные. Сам лесной участок в статье 7 законопроекта определяется как "земельный участок земель лесного фонда...". Таким образом, приоритетное значение приобретают не сами леса как древесно-кустарниковая растительность, а земли, на которых они произрастают. Это относится и к понятию "лесной фонд", основным признаком которого также является принадлежность к землям лесного фонда. Теперь в соответствии с основными определениями законопроекта главным образующим элементом лесов становится земля. Однако любая древесная растительность, возникшая естественным или искусственным путем, которая образует сомкнутый древостой, является лесом, независимо от того, на землях каких категорий он располагается, включая и земли сельскохозяйственного назначения. То есть, определяющим признаком леса, прежде всего, является преобладание деревьев и образование сомкнутого древостоя, который формируется, как правило, на сравнительно значительной площади. Традиционно лесное законодательство России исходило из формулы, что правовой режим лесопокрытых земель определялся, исходя из интересов государства по отношению к лесу. Этот принцип должен быть сохранен и в проекте Лесного кодекса.

При этом пункты 1 и 2 ст. 7 противоречат друг другу, так как в п. 1 устанавливается, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, а в п. 2 - что лесные участки могут быть в иных формах собственности, в том числе, в частной. Однако по определению, данному лесному участку в ст. 7, лесной участок - это земельный участок земель лесного фонда. Данное противоречие следует исправить в законопроекте.

Понятие "лесные ресурсы" следует привести в соответствие с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" и рассматривать как изымаемую и/или возможную к изъятию часть древесной и не древесной# растительности или часть иных компонентов леса, которые используются или могут быть использованы в качестве продуктов производства, предметов потребления, источников энергии при осуществлении хозяйственной и иной деятельности и имеют потребительскую ценность. Извлеченные из леса и вовлеченные в хозяйственный оборот лесные ресурсы (а не лес) в виде древесины, живицы, собранных плодов, ягод и др. приобретают имущественный ценз и должны регулироваться, в том числе и гражданским законодательством. При использовании лесных ресурсов обязательным является соблюдение природоохранных требований, предусматривающее сохранение условий их естественного возобновления и функций леса как естественной экологической системы.

Необходимо ввести разделение понятий использования леса с изъятием и без изъятия лесных ресурсов, так как это упорядочит этот вид деятельности, определит характер, цели и специфику использования леса. В связи с отсутствием в законопроекте норм, устанавливающих осуществление права пользования лесом с изъятием и без изъятия лесных ресурсов, при внесении изменений и дополнений в законопроект, следует предусмотреть их введение с учетом особенностей охраны различных групп и видов лесов, ведения лесного хозяйства и условий заготовки древесины.

Необходимо также внести изменения и в определение понятия "лесопользователь" и рассматривать лесопользователя как гражданина или юридическое лицо, которым предоставлены права пользования лесом и лесными ресурсами.

Проект закрепляет понятия "лесные земли" и "нелесные земли", при этом не устанавливает порядок перевода лесных земель в нелесные земли, который в настоящее время регулируется нормами лесного законодательства.

В связи с тем, что проект Лесного кодекса устанавливает одной из основных целей лесного законодательства сохранение биоразнообразия, повышение экологического и ресурсного потенциала лесов, сохранение и усиление их средообразующих функций и иных полезных свойств лесов, которые невозможно осуществить без сохранения лесной экосистемы необходимо более точно определить понятие "лесная экосистема", как один из видов наземных экосистем, представляющих собой совокупность объектов растительного мира с преобладанием древесно-кустарниковой растительности, а также объектов животного мира, других живых и неживых компонентов лесной среды, находящихся во взаимосвязи между собой и внешней средой, и имеющей пространственно-территориальные границы. Данное понятие необходимо применить в норах#, регулирующих отношения в области охраны и сохранения лесов (главы 3, 4).

Законопроект в ст. 77 определяет, что порядок учета лесов в Российской Федерации и условия предоставления сведений государственного учета лесов устанавливаются Правительством Российской Федерации без указания на обязательность ведения Лесного кадастра. Однако, например, Земельный кодекс Российской Федерации, предусматривает прямую норму об обязательности ведения Земельного кадастра (ст. 70 ЗК РФ). В связи с этим необходимо дополнить ст. 77 положением об обязательности учета лесов в Лесном кадастре, определив, что Лесной кадастр является систематизированным сводом документированных сведений о местоположении, целевом назначении, правовом режиме лесов на территории Российской Федерации, об экологических, экономических и иных количественных и качественных характеристиках лесных ресурсов, которые используются или могут быть использованы при осуществлении государственного управления лесами и ведении лесного хозяйства.

В законопроекте не раскрыто понятие "незаконные порубки", которые в настоящее время являются одной из причин варварского уничтожения и беспрепятственного вывоза леса за пределы России, за которые предусмотрена статьей 260 УК Российской Федерации уголовная ответственность. Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 05.11.1998 г. N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" "под незаконной рубкой" понимается "рубка деревьев, кустарников и лиан без лесорубочного билета, ордера или рубка по лесорубочному билету, ордеру, выданному с нарушением действующих правил рубок, а также рубка, осуществляемая не на том участке или за его границами, сверх установленного количества, не тех пород или не подлежащих рубке деревьев, кустарников и лиан, как указано в лесорубочном билете, ордере, до или после установленных в лесорубочном билете, ордере сроков рубки, рубку деревьев, кустарников и лиан, запрещенных к рубке Правилами отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации или после вынесения решения о приостановлении, ограничении или прекращении деятельности лесопользователя или права пользования участком лесного фонда". Причем в связи с тем, что новым проектом Лесного кодекса устанавливается иной порядок оформления разрешительных документов, следует это определение доработать в зависимости от того, на каком варианте (договор, лесорубочный билет, условия аренды и т.д.), остановится рабочая группа.

Законопроект не урегулировал отношения по использованию, охране и воспроизводству городских лесов (или лесов поселений), а также лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения и землях обороны. В связи с этим в законопроекте следует ввести отдельную главу по регулированию этих правоотношений или отсылочную норму на иное законодательство.

Следует предусмотреть механизм установления и подтверждения незаконности происхождения древесины и механизм, обеспечивающий, противодействие незаконного оборота древесины.

Особенная часть законопроекта, предусматривает только ограничения лесопользования и ведение лесного хозяйства в защитных лесах. В то же время именно в этой части следует также установить положения об охране, включая ограничения хозяйственной деятельности на нелесных землях лесного фонда.

Существенными недостатками проекта является отсутствие понятия объектов и субъектов лесных отношений, что противоречит теории государства и права, а также отсутствие четких формулировок, определяющих требования к ведению лесного хозяйства в лесах первой группы. Отсутствуют также ограничения на строительство капитальных сооружений на территориях лесов, где подобное строительство может противоречить их целевому назначению, несоответствие ограничений на лесопользование, установленных Особенной частью законопроекта, режимам, установленных для лесов Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях". Законопроектом игнорируются требования по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения живых организмов и лесных экосистем, не подвергшихся антропогенному воздействию.

Предложенная структура законопроекта не в полном объеме соответствует требованиям, предъявляемым к кодифицированным нормативным правовым актам.

В связи с вышеизложенным законопроект требует существенной доработки в части охраны, сохранения и восстановления лесов и приведения его в соответствие с природоохранным законодательством.

Соответствующие поправки, разработанные рабочей группой Комитета Государственной Думы по экологии, подписанные сопредседателем рабочей группы, заместителем Председателя Комитета Государственной Думы по экологии М.Я. Лебедевой, были направлены в Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию.

При условии доработки текста законопроекта с учетом замечаний, высказанных в настоящем Заключении, а также поправок, направленных рабочей группой Комитета в проект Лесного кодекса Российской Федерации, Комитет Государственной Думы по экологии считает возможным принять законопроект в первом чтении.

Замечаний и предложений по проекту Федерального закона N 136524-4 "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" Комитет не имеет и поддерживает его принятие в первом чтении.

Председатель Комитета

В.А. Грачев