Заключение на проект федерального закона N 146680-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" (о переходе к новой системе регулирования аудиторской деятельности) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам
от 13 мая 2005 г.
на проект федерального закона N 146680-4 "О внесении изменений в
Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" (о переходе к новой системе регулирования аудиторской деятельности), внесенный Правительством Российской Федерации, первое чтение

Рассмотрев проект федерального закона N 146680-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности", Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам отмечает следующее.

Указанный законопроект направлен на изменение действующей системы регулирования аудиторской деятельности за счет отмены ее лицензирования и введения обязательного членства аудиторов и аудиторский организаций в саморегулируемых аудиторских объединениях, а также передачи саморегулиремым аудиторским объединениям части функций уполномоченного федерального органа исполнительной власти, в частности:

по регулированию аудиторской деятельности;

осуществлению контроля качества работы аудиторов и аудиторских организаций;

повышению квалификации аудиторов;

ведению Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций.

Принятие законопроекта, как следует из пояснительной записки, должно обеспечить существенное снижение административного давления на лиц, занимающихся аудиторской деятельностью, освободить государственные органы от избыточных надзорных функций, способствовать развитию аудиторской профессии и улучшению качества аудита и сопутствующих ему услуг, а также приблизить нормы законодательства Российской Федерации в области аудиторской деятельности к международным нормам.

Отмечая важность целей, на реализацию которых направлен законопроект, Комитет считает необходимым обратить внимание на ряд вопросов, требующих дополнительного рассмотрения при дальнейшей доработке законопроекта.

Комитет отмечает, что законопроект (помимо изменений положений Федерального закона "Об аудиторской деятельности", касающихся правовой регламентации института саморегулируемых аудиторских объединений) фактически предлагает новую редакцию данного Федерального закона (изменения не затрагивают лишь две статьи - статью 8 "Аудиторская тайна" и статью 12 "Независимость аудиторов, аудиторских организаций и индивидуальных аудиторов").

Законопроектом предусматривается ряд существенных изменений, не связанных с предлагаемым изменением системы регулирования аудиторской деятельности, в частности: понятийного аппарата Федерального закона; перечня услуг, признаваемых сопутствующими аудиту; требований, предъявляемых к аудиторам и аудиторским организациям, их прав и обязанностей, а также прав и обязанностей аудируемых лиц; положений, касающихся обязательного аудита, аудиторского заключения, аттестации на право осуществления аудиторской деятельности. Комитет считает, что каждое из указанных предложений требует дополнительного обоснования и должно быть внимательно рассмотрено при доработке законопроекта.

Поддерживая в целом развитие института саморегулируемых аудиторских объединений, Комитет, тем не менее, считает необоснованно завышенным предлагаемое законопроектом требование по минимальному количеству входящих в саморегулируемое аудиторское объединение аудиторов или аудиторских организаций. Так, по сравнению с действующими требованиями, предъявляемыми к аккредитованным профессиональным аудиторским объединениям, предлагается увеличить минимальное количество членов саморегулируемых аудиторских объединений - аудиторов в 3 раза (с 1000 до 3000), а аудиторских организаций в 15 раз (со 100 до 1500). Реализация этих предложений, очевидно, приведет к тому, что указанному требованию смогут соответствовать лишь несколько саморегулируемых аудиторских объединений, что может негативно сказаться на создании саморегулируемых аудиторских объединений и, следовательно, на развитии рынка аудиторских услуг.

Причем предусмотренный в переходных положениях законопроекта срок (до 1 июля 2006 года), в течение которого аккредитованные аудиторские объединения будут обязаны привести свои учредительные документы в соответствие с указанным требованием, явно недостаточен, учитывая сроки принятия Государственной Думой законопроекта и вступления его в силу.

Поэтому при дальнейшей доработке законопроекта необходимо снизить требование к минимальному количеству входящих в саморегулируемое аудиторское объединение аудиторов или аудиторских организаций, а также предусмотреть более длительный срок, в течение которого аккредитованным аудиторским объединениям необходимо будет привести свои учредительные документы в соответствие с указанным требованием.

Законопроектом предусматривается изменить нормы, регулирующие правовой статус Совета по аудиторской деятельности при уполномоченном федеральном органе (далее - Совет). Если в настоящее время Совет создан и функционирует в целях учета мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности, то законопроектом предлагается создание Совета по аудиторской деятельности в целях обеспечения общественных интересов. Кроме того, в настоящее время представительство аккредитованных профессиональных аудиторских объединений в Совете должно составлять не менее 51 процента общего состава Совета. Законопроектом же предлагается в обязательном порядке включать в него по представлению саморегулируемых аудиторских объединений не более двух представителей аудиторской профессии. Комитет поддерживает такое изменение правого статуса Совета, но считает необходимым раскрыть используемое в законопроекте понятие "общественные интересы", которое носит общий характер и никак не конкретизировано для целей законодательства об аудиторской деятельности.

В качестве одной из мер по усовершенствованию государственного регулирования аудиторской деятельности законопроектом предлагается создание Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций. Комитет поддерживает данное предложение. Однако вызывает сомнение сама возможность реализации норм, предусматривающих ведение Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций несколькими саморегулируемыми аудиторскими объединениями. Из положений законопроекта неясен также правовой статус контрольного экземпляра Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций, который должен будет вести уполномоченный федеральный орган (будет ли это юридически независимая и самостоятельная информационная система, либо это будет некий информационный ресурс, носящий вспомогательный характер и являющийся простой совокупностью сведений, представляемых саморегулируемыми аудиторскими объединениями). Кроме того, возникает вопрос о юридических последствиях несоответствия сведений, содержащихся в Едином реестре аудиторов и аудиторских организаций, и сведений, включенных в контрольный экземпляр Единого реестра аудиторов и аудиторских организаций.

По мнению Комитета весьма спорными (особенно в свете заявленной цели о необходимости снижения административного давления на аудиторскую профессию) являются положения законопроекта об аннулировании с 1 января 2009 года квалификационных аттестатов аудитора, выданных в установленном порядке до вступления в силу содержащихся в законопроекте изменений, и по сути установления обязанности для действующих аудиторов заново пройти аттестацию на право осуществления аудиторской деятельности. Комитет считает, что ко второму чтению необходимо доработать данные положения и дополнить законопроект нормами, позволяющими действующим аудиторам в случае необходимости производить обмен квалификационного аттестате аудитора.

Учитывая, что законопроект вносит существенные изменения в действующее законодательство об аудиторской деятельности, Комитет отмечает необходимость более тщательной проработки переходных положений, которые должны обеспечить для всех субъектов соответствующих правоотношений безболезненный переход к новой системе регулирования аудиторской деятельности.

По результатам рассмотрения проекта федерального закона N 146680-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении и доработать с учетом замечаний, содержащихся в настоящем заключении.

Первый заместитель председателя Комитета

Г.Я. Хор