Особенности осуществления правомочий собственника в отношении государственного посредника в области военно-технического сотрудничества (А.В. Алешин, "Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2005 г.)

Особенности осуществления правомочий собственника в отношении
государственного посредника в области военно-технического
сотрудничества

Длительное время после принятия первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 113 которого предусматривалось специальное законодательное регулирование правового положения государственных унитарных предприятий, в силу различных причин соответствующий закон не принимался. Отчасти это было связано с тем, что исследователями и законодателями эта организационно-правовая форма воспринималась как временная*(1).

Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" N 161-ФЗ был принят 22 ноября 2002 г. (далее - Закон о ГУП). Анализ данного закона показывает, что в нем отражена специфика предмета деятельности и правового положения специализированных федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), осуществляющих деятельность в сферах экономических отношений, в которых государство, исходя из необходимости обеспечения национальной безопасности, законодательно установило государственную монополию. В указанных сферах решение о создании ФГУП принимается Президентом Российской Федерации, а не Правительством Российской Федерации, как это определено Законом о ГУП.

Конкретным примером является область экспорта продукции военного назначения, на которую ст. 4 Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ (далее - Закон о ВТС) установлена государственная монополия и в которой Президент Российской Федерации имеет исключительные полномочия по определению правового положения ФГУП, осуществляющих специфические функции государственных посредников.

Отсутствие в Законе о ГУП отсылки к специальному нормативно-правовому акту, регулирующему вопросы правового положения государственных предприятий в сферах действия государственной монополии, включая военно-техническое сотрудничество, отчасти привело к попыткам отдельных федеральных органов исполнительной власти распространить на государственных посредников, создаваемых Президентом Российской Федерации, только общие нормы законодательства о государственных предприятиях и исключить распространение на них норм специального законодательства, отражающих специфику их правового положения. Такие попытки неоднократно предпринимались МВЭС России, Минторгом России, Минимуществом России, КВТС России.

Вместе с тем в силу специфики характера и условий внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения особенности правового положения участников этой деятельности из числа государственных унитарных предприятий определяются нормами специального законодательства, в основе которого лежит Закон о ВТС. В целом существует специальное законодательное регулирование правового положения федеральных государственных унитарных предприятий в сферах отношений, напрямую затрагивающих национальную безопасность Российской Федерации. Исключительными полномочиями по определению правового положения ФГУП в этих сферах обладает Президент Российской Федерации.

Указанное законодательство создает режим подконтрольности государству всех наиболее значимых сделок и действий ФГУП, являющегося государственным посредником в области военно-технического сотрудничества. Его эффективность подтверждена практикой: объем экспорта продукции военного назначения за последние четыре года увеличился в два раза*(2).

Вместе с тем отдельные нормы Закона о ГУП (пп. 2 и 5 ст. 8)*(3) противоречат ст. 9 Закона о ВТС, определяющей компетенцию Президента Российской Федерации в отношении государственного посредника в части создания государственного посредника и утверждения его устава. Это создает правовую неоднозначность в применении конкретных норм и в определенной мере может явиться основанием для изменения правового положения государственного посредника, а также может привести к необходимости изменения концептуальных подходов к системе военно-технического сотрудничества.

Объективной необходимостью является определение в Законе о ГУП компетенции Президента Российской Федерации в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, которые, исходя из национальных интересов, в случаях, предусмотренных законами, учреждаются на основании решения Президента Российской Федерации.

Актуальным является четкое определение правовой диспозиции государственного посредника по отношению к ФСВТС России. Указом Президента Российской Федерации "О федеральном государственном унитарном предприятии "Рособоронэкспорт"" от 17 ноября 2003 г. N 1357 данный орган наделен полномочием собственника по отношению к государственному посреднику. Что изменилось в правовом положении предприятия? Стал о ли оно после издания названного Указа организацией, подведомственной ФСВТС России?

Действующее законодательство не раскрывает содержание понятия "предприятие, находящееся в ведении федерального органа исполнительной власти". В основном оно используется в отдельных постановлениях Правительства Российской Федерации, например, утвердивших положения о российских агентствах оборонных отраслей промышленности (от 31 января 2000 г. N 83, от 23 декабря 1999 г. N 1430).

Федеральный закон "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" указанного понятия не содержит. В Законе о ГУП используется понятие "собственник имущества унитарного предприятия", который имеет определенные права в отношении этого имущества.

Основная деятельность ФГУП "Рособоронэкспорт" регулируется законодательством в области ВТС, имеющим, в силу его специального характера, приоритет перед нормами общего законодательства, в том числе по отношению к государственным унитарным предприятиям. В соответствии с ним все вопросы деятельности государственного посредника как по основной деятельности (выполнение функций государственного посредника), так и по поводу управления и оперативно-хозяйственной деятельности предприятия находятся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, что является практической реализацией его исключительных полномочий в этой сфере и элементом "президентской вертикали" в системе военно-технического сотрудничества.

Прежде всего, целесообразно различать несколько блоков прав собственника по отношению к государственному посреднику в силу того, что в отношении осуществления части этих прав в настоящее время определены конкретные государственные органы. К основным указанным блокам относятся:

1-й блок - принятие решения о создании государственного посредника, назначение генерального директора, утверждение устава, ликвидацию и реорганизацию государственного посредника осуществляет Президент Российской Федерации;

2-й блок - права собственника в отношении осуществления государственным посредником сделок по основной деятельности предприятия, т. е. в отношении продукции военного назначения, осуществляют Правительство Российской Федерации и ФСВТС России;

3-й блок - права собственника в отношении осуществления государственным посредником сделок по обеспечению основной деятельности государственного посредника (кредиты, займы, поручительства, гарантии и т. д.).

Права собственника имущества, указанные во втором и третьем блоках, по отношению к государственному посреднику являются одной из наиболее существенных проблем при практической реализации Закона о ГУП.

В рамках действующего законодательства создана эффективная система государственного контроля за деятельностью ФГУП "Рособоронэкспорт".

Необходимо различать государственный контроль за осуществлением ФГУП "Рособоронэкспорт" внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения (далее - ПВН) и контроль за внутрихозяйственной деятельностью предприятия.

В соответствии с п. 7 Положения о Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1083, обеспечение контроля внешнеторговой деятельности ФГУП "Рособоронэкспорт" возложено на ФСВТС России. Указанный контроль осуществляется в рамках Инструкции по формированию сводного объема экспорта продукции военного назначения и представлению отчетности о внешнеторговой деятельности в отношении ПВН (приказ от 19 июля 2001 г. N 54), включающую 21 форму отчетности. Представляемая в КВТС России информация позволяет исчерпывающим образом осуществлять контроль со стороны Комитета за всеми аспектами деятельности Предприятия.

Кроме того, государственный посредник может осуществлять внешнеторговую деятельность только в строгом соответствии с разрешительной системой, которая также выполняет функции государственного контроля. К наиболее значимым элементам государственного контроля относятся:

1) контракты с иностранными заказчиками и договоры с предприятиями промышленности государственный посредник может подписывать после принятия соответствующих решений ФСВТС России (Правительством Российской Федерации) либо до принятия соответствующих решений при условии включения в контракты оговорок об их вступлении в силу после принятия решений и в строгом соответствии со списками N 1 и N 2;

2) вывоз ПВН в иностранные государства осуществляется только на основании лицензии КВТС России, выдача которой сопровождается контролем за соблюдением госпосредником требований законодательства о военно-техническом сотрудничестве и соответствием поставки решению ФСВТС России (Правительства Российской Федерации);

3) контроль за пересечением таможенной границы ПВН, являющейся предметом внешнеторговой деятельности государственного посредника, осуществляется ГТК России, который проверяет соответствие вывозимой продукции военного назначения лицензии, выдаваемой КВТС России.

Таким образом, существует действенный механизм экспортного контроля за осуществлением государственным посредником внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

Что касается контроля внутрихозяйственной деятельности ФГУП "Рособоронэкспорт", то, как ранее было отмечено, в целом он осуществляется на общих основаниях, применимых по отношению к любому государственному унитарному предприятию.

А.В. Алешин,

заместитель генерального директора ФГУП "Рособоронэкспорт"

"Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например, Жанайдаров И.У. Осуществление права государственной собственности юридическим лицом: Автореф. дисс.: докт. юрид. наук. Алматы, 1994. С. 10.

*(2) Объем экспорта в 2004 г. составил 6 млрд долл. США (см.: Крон С. Оборонка набирает обороты // Труд. 2005. 22 января).

*(3) В соответствии с названными статьями указанные полномочия отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации, а не Президента Российской Федерации.