О соответствии нормам гражданского и антимонопольного законодательства деятельности некоторых федеральных органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы (Е.И. Спектор, "Право и экономика", N 5, май 2005 г.)

О соответствии нормам гражданского и антимонопольного
законодательства деятельности некоторых федеральных органов
исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы

К полномочиям Правительства РФ, исходя из норм Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 3 ноября 2004 г.) относится, в частности, регулирование экономических процессов, включающих в том числе принятие решений о введении квот на экспорт и импорт, определение методов их распределения и, в соответствующем случае, установление порядка проведения конкурса или аукциона, о чем свидетельствуют нормы Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" (в ред. от 22 августа 2004 г.). Статья 23 указанного Закона также закрепляет положение о том, что распределение квоты основывается на равноправии участников внешнеторговой деятельности.

Согласно постановлению Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443 "Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации" уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот, является Минэкономразвития России.

В соответствии с п. 41 Положения о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством РФ количественных ограничений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. N 1299 (в ред. от 4 февраля 2005 г.) аукционная продажа квот производится российскими товарными биржами на основании соглашения о взаимодействии между этими биржами и Минэкономразвития России, которое, в свою очередь, информирует биржи об установленных Правительством РФ общих квотах, предназначенных для продажи. Порядок проведения конкурсов также предполагает в качестве конкурсной документации, в том числе, наличие типового соглашения между Минэкономразвития с победителем конкурса об условиях и порядке реализации квоты. Не позднее 5 дней с даты определения победителя конкурса Минэкономразвития направляет в его адрес уведомление, которое является официальным приглашением к подписанию соглашения о взаимодействии (п. 15, 36).

Тем не менее необходимо отметить, что в соответствии с ч. 5 ст. 448 ГК РФ основным документом, подтверждающим выигрыш конкурса (аукциона), является протокол о результатах торгов, подписанный в день проведения конкурса (аукциона) лицом, выигравшим торги, и организатором торгов. Данное положение продублировано п. 49 Положения о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством РФ количественных ограничений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. N 1299. Никаких иных документов, обязательных для подписания победителем конкурса, кроме законодательно закрепленного, а именно подписания протокола, ГК РФ не предусматривает.

Таким образом, следует заключить, что в данном случае официальное приглашение к подписанию соглашения о взаимодействии является лишь официальным уведомлением о признании лица (товарной биржи) победителем конкурса (аукциона) и не более того.

Вместе с тем подп. "б" п. 4 постановлений Правительства РФ от 30 декабря 2004 г. N 879 "О регулировании импорта свинины в 2005 году"; от 30 декабря 2004 г. N 877 "О регулировании импорта свежей и охлажденной говядины в 2005 году"; от 30 декабря 2004 г. N 878 "О регулировании импорта говядины мороженой в 2005 году " обязывают Минэкономразвития подписывать соглашения о взаимодействии с одной из рекомендованных Федеральной службой по финансовым рынкам российских товарных бирж.

Возникает вопрос: насколько данные нормы соответствуют не только нормам ГК РФ, но и нормам антимонопольного законодательства?

В соответствии с Положением "О Федеральной службе по финансовым рынкам (ФСФР)", утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, Федеральная служба по финансовым рынкам, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). О деятельности в сфере товарных рынков данное Положение умалчивает, за исключением п. 5.3.10, косвенно устанавливающего, что ФСФР рассматривает факты нарушения законодательства РФ о товарных биржах (в лице Комиссии по товарным биржам), тогда как Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 20 мая 2004 г.) предусматривалось, что образованной ФСФР передаются, в частности, функции по контролю деятельности бирж упраздняемого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которое осуществляло управление в области развития предпринимательства и конкуренции на товарных рынках.

До настоящего времени действует норма, предусматривающая, что до внесения изменений в законодательство РФ, предусматривающих передачу функций Комиссии по товарным биржам Федеральной службе по финансовым рынкам, ФСФР осуществляет функции и полномочия по руководству и обеспечению работы Комиссии по товарным биржам (п. 6 постановления Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам"; п. 3 постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317 "Об утверждении Положения о федеральной службе по финансовым рынкам"). Таким образом, ФСФР имеет право только руководить данной Комиссией и председательствовать в ней, иными словами, осуществлять организационные меры. Вместе с тем, совместным приказом четырех ведомств (приказ Федеральной службы по финансовым рынкам, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства сельского хозяйства РФ, Федеральной антимонопольной службы от 2 ноября 2004 г. N 04-601/пз-н/293/507/149) была утверждена Комиссия по товарным биржам при Федеральной службе по товарным рынкам, которая является экспертным органом в установленной сфере действия, руководствующаяся, в частности, приказами ФСФР (п. 6.7 Положения о ФСФР).

Исходя из анализа норм Положения о ФСФР, данная служба не имеет права давать рекомендации Минэкономразвития о подписывании соглашения о взаимодействии с конкретной товарной биржей, потому как за ней не закреплены соответствующие полномочия, несмотря на то, что Комиссия по товарным биржам является экспертным органом при ФСФР, осуществляющей функции по контролю и надзору за деятельностью товарных бирж (Закон РФ от 20 февраля 1992 г. N 2383-1 "О товарных биржах и биржевой торговле" (в ред. от 29 июня 2004 г.). Аналогичные рекомендации не может представлять и Комиссия по товарным биржам, поскольку это будет выходить за рамки установленных законодательством полномочий.

Следует отметить, что представление федеральным органом исполнительной власти рекомендаций в целом противоречит антимонопольному законодательству, а именно, ч. 1 ст. 7 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (в ред. от 7 марта 2005 г.), устанавливающей запреты на принятие федеральными органами исполнительной власти актов и/или совершение действий, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Так, вышеуказанная "рекомендация" создает препятствия для осуществления конкурентоспособной предпринимательской деятельности и является эксклюзивным правом на указание соответствующей, конкретной, нужной федеральному органу исполнительной власти товарной биржи, нарушая тем самым права других бирж. "Рекомендация" вводит дополнительные основания помимо проведения конкурсов (аукционов) и их выигрыша для возникновения соответствующих гражданских правоотношений - организации торгов при продаже квот, тогда как согласно абз. 2 ч. 2 ст. 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Вышеуказанная "рекомендация" позволит выбирать "нужные биржи", минуя и не соблюдая процедуры проведения конкурсов (аукционов). Более того, согласно ст. 3 ГК РФ нормативные правовые акты, содержащие нормы гражданского права, должны соответствовать действующему ГК РФ.

Также необходимо указать на тот факт, что ст. 23 Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" закрепляет положение о том, что распределение квот основывается на равноправии участников внешнеторговой деятельности. Одной из основополагающих целей Положения о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством РФ количественных ограничений является обеспечение равенства участников внешнеторговой деятельности, защита их прав и законных интересов при проведении конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот. При организации и проведении аукционов ни одному из участников аукциона, в частности, не могут быть созданы преимущественные условия (п. 43), которые в данном случае выражаются в представлении ФСФР рекомендаций.

Несмотря на то, что Толковый словарь под. ред. С.Ю. Ожегова, Н.В. Шведовой и Энциклопедический словарь рассматривают термин "рекомендация" как благоприятный отзыв о ком-либо или о чем-либо, совет, пожелание или указание, правоприменительная практика может злоупотребить толкованием данного термина.

Исходя из вышесказанного, целесообразно заключить, что конструкция подп. "б" п. 4 названных постановлений Правительства РФ N 879; N 877; N 878 не соответствует нормам гражданского законодательства, Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" т.к. умаляет и ограничивает в правах и законных интересах участников гражданских правоотношений - российские товарные биржи и влечет как появление недобросовестной конкуренции, направленной на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности отдельными лицами, так и создание дискриминационных условий.

Е.И. Спектор,

старший научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП),

кандидат юридических наук, специалист в области

административного права

"Право и экономика", N 5, май 2005 г.