Место и роль законов субъектов Российской Федерации в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения (А.Н. Чертков, "Журнал российского права", N 5, май 2005 г.)

Место и роль законов субъектов Российской Федерации
в системе законодательного регулирования в сфере совместного ведения

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ федеральные законы имеют прямое действие на территории Российской Федерации и, следовательно, не нуждаются в дополнительном "подкреплении" законами субъектов Российской Федерации. Однако федеральные законы не могут заменить правовые акты субъектов Российской Федерации в силу необходимости детализации норм федерального законодательства применительно к условиям соответствующего субъекта Федерации. Вот почему ":в условиях федеративного устройства нашего государства его законодательная система имеет два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации. Но эти уровни законодательства взаимосвязаны и попытки их изолированного развития нарушают конституционное единство правовой системы и законодательства. Это единство выражается, прежде всего, в общих целях и принципах законотворчества, в строгой иерархии законодательных и иных правовых актов, в механизмах предотвращения и устранения юридических противоречий"*(1).

В российской правовой теории и практике появилось мнение, что в нашей стране существует не только два уровня государственной власти, но и два независимых друг от друга уровня законодательства. "Это представление вряд ли правильно, поскольку оно может создать превратное впечатление, что наряду с законами в полном смысле этого слова, т.е. наряду с федеральными законами, существуют законы как бы низшего уровня. К ним относятся законы субъектов Федерации, содержание которых всегда предопределяется федеральными законами и которые поэтому не столь обязательны для исполнения, как законы федерального уровня. Тем самым практически создается опасная основа для отрицания принципа обязательности исполнения каждой правовой нормы, изданной уполномоченным на то органом"*(2).

Наряду с попытками преуменьшить роль законодательства субъектов Федерации, имеет место и гипертрофированное восприятие его самостоятельности. Вряд ли можно согласиться с позицией ряда исследователей, считающих, что субъекты Федерации сформировали относительно самостоятельные отрасли права. Все отрасли российского права имеют конституционные начала, закрепленные в федеральной Конституции. Отрасли права, отнесенные ст. 72 Конституции к предметам совместного ведения, состоят как из федеральных нормативных актов, так и из нормативных актов субъектов Федерации и базируются на общем предмете и методе правового регулирования. Правовые акты субъектов Федерации можно рассматривать как структурный компонент правовой системы России. Нормы права субъектов Федерации имеют общие черты с федеральными нормами, проявляющиеся в схожести структуры, внешней формы выражения, единстве принципов, предмете и методе правового регулирования. Вместе с тем нормы субъектов Федерации имеют и ряд особенностей. Они действуют только на территории субъекта Федерации, в их содержании отражается специфика соответствующего субъекта, они определяются предметом ведения (совместным или субъекта Федерации), а также особенностями предмета и метода правового регулирования*(3).

Таким образом, следует отметить, что законы субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько важным элементом самого механизма регулирования в сфере совместного ведения, который "снимает" известную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения. В этой связи основной задачей развития законодательства в сфере совместного ведения является гармонизация законодательства субъектов Российской Федерации и законодательства Российской Федерации с учетом их системного характера и относительной самостоятельности каждого.

Гармонизация - это процесс обеспечения согласованности правовых актов, соразмерности объема полномочий принявших их субъектов, достижения целей, заданных государственными институтами. Сбалансированные между собой правовые акты как бы "гасят" одну из причин юридических коллизий и тем самым вносят свой нормативный вклад в процесс устранения коллизий и их последствий*(4). Гармонизация законодательства Российской Федерации и ее субъектов в сфере совместного ведения является одной из важных граней оптимизации системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения.

Когда говорят о системе законодательства, упор чаще всего делается на такое качество, как соподчиненность, иерархичность. Однако применительно к оптимизации системы законодательного регулирования в сфере совместного ведения следует опираться на такое интегративное качество системы, как "встроенность" в нее элементов, в данном случае "встроенность" законодательства субъектов Федерации в систему законодательного регулирования в сфере совместного ведения.

На сегодняшний день количество законов всех 89 субъектов Федерации, принятых в сфере совместного ведения, во много раз превышает количество федеральных законов в данной сфере. По подсчетам специалистов, более четырех пятых от общего числа законов субъектов Федерации принимались по предметам совместного ведения*(5). В настоящее время количество законов субъектов Федерации по предметам их ведения несколько увеличилось, но все же большинство из них регулирует вопросы, отнесенные к совместному ведению. Таким образом, законы субъектов Федерации вместе с федеральным законодательством составляют систему правового регулирования в сфере совместного ведения в Российской Федерации.

Весь правовой массив законодательства субъектов Федерации в сфере совместного ведения можно классифицировать по таким основаниям, как предмет и способ правового регулирования, а также наличие или отсутствие федерального аналога*(6). По данному основанию первую группу законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения составляют так называемые общие законы, предмет регулирования которых схож с предметом регулирования соответствующего федерального закона, определяющего основы (общие принципы) правового регулирования по предмету совместного ведения. Например, в социально-культурной сфере действуют Основы законодательства Российской Федерации о культуре и законы субъектов Федерации "о культуре", в сфере здравоохранения действуют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и законы субъектов Федерации "об охране здоровья" или "о здравоохранении". Отсюда вытекает и структура законов субъектов Федерации (наличие развернутых общих положений, глав, охватывающих основные институты соответствующей отрасли или комплексной сферы регулирования). Такого рода акты принимаются наибольшим числом субъектов Российской Федерации. Они призваны способствовать созданию механизма реализации федеральных норм и определять направление их законодательного регулирования органом субъекта Федерации по соответствующему предмету совместного ведения.

Ко второй группе законов субъектов Федерации в сфере совместного ведения относятся специальные законы, дополняющие федеральное законодательство и имеющие федеральный аналог. Такие законы конкретизируют соответствующий федеральный закон в сфере совместного ведения. При этом их принятие может быть прямо предусмотрено в федеральном законе либо им не запрещено, а вопрос о принятии оставлен на усмотрение самих законодательных органов субъектов. Прямое установление обязанности субъекта Федерации принять собственный специальный закон содержится, например, в Федеральном законе "Об основах муниципальной службы". На его основе в настоящий момент приняты законы практически во всех субъектах Федерации, в частности, Закон Республики Башкортостан от 23 июня 2000 г. N 77-з (в ред. от 4 февраля 2003 г.) "О муниципальной службе в Республике Башкортостан"*(7); Закон Тульской области от 22 января 1998 г. N 76-ЗТО (в ред. от 17 января 2001 г.) "О муниципальной службе в Тульской области"*(8).

Примером принятия законов субъектами Федерации в дополнение к соответствующему федеральному закону без прямого закрепления в нем такой обязанности может служить регулирование вопросов, связанных с предотвращением распространения ВИЧ-инфекции. По данному вопросу принят Федеральный закон от 30 марта 1995 г. N 38-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"*(9). Положения Закона дополняются и конкретизируются соответствующими законами более одной трети субъектов Федерации, например, Законом Краснодарского края от 2 августа 1999 г. N 200-КЗ "О предупреждении распространения в Краснодарском крае заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"*(10); Законом Республики Башкортостан от 21 декабря 1998 г. N 209-з (в ред. от 1 марта 2002 г.) "О предупреждении распространения на территории Республики Башкортостан заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)"*(11).

Особую группу образуют законы субъектов Федерации, которые имеют аналоги в федеральном законодательстве, но не направлены на дополнение и конкретизацию соответствующих федеральных законов. Принятие субъектами Федерации законов данной группы является реализацией органами государственной власти субъектов Федерации собственных полномочий в сфере совместного ведения. Скажем, целый ряд институтов избирательного законодательства относится к сфере совместного ведения. Следовательно, федеральный законодатель, установив основы правового регулирования, может исчерпывающим образом регулировать выборы в федеральные органы государственной власти. В свою очередь, законодатели субъектов Федерации вправе регулировать выборы на своем уровне, то есть в органы государственной власти субъектов Федерации.

Другой пример - принятие субъектами Федерации законов о различных программах субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Конституцией к предметам совместного ведения. В частности, Закон Тульской области от 15 июня 2000 г. N 190-ЗТО "Об областной программе по предупреждению распространения в Тульской области заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции) на 2000-2001 годы "АНТИ-ВИЧ/СПИД"*(12). Принятие таких законов также является реализацией полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения на своем уровне. Целью их принятия является создание в дополнение к федеральным гарантиям механизма обеспечения условий для реализации жителями соответствующего субъекта своих прав и законных интересов на уровне не ниже гарантированного Федерацией.

Следующей группой законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы, отнесенные к совместному ведению, являются законы, не имеющие аналогов в федеральном законодательстве и, таким образом, дополняющие не определенные федеральные законы, а правовое регулирование по соответствующему предмету совместного ведения в целом. При этом отсутствие федерального закона по тому или иному вопросу из сферы совместного ведения может быть как объективно обоснованно, так и являться пробелом федерального законодательного регулирования.

Отсутствие федеральных законов по ряду вопросов сферы совместного ведения объективно обоснованно, если данные вопросы целесообразно регулировать в законах субъектов Федерации. Так, отсутствует федеральный закон, определяющий порядок создания должностей мировых судей, их замещение и упразднение, а также деятельность мировых судей. Они приняты в субъектах Федерации, в частности, Закон Московской области от 29 декабря 2000 г. N 111/2000-ОЗ (в ред. от 14 января 2004 г.) "О порядке назначения на должность и деятельности мировых судей в Московской области"*(13) и Закон от 5 декабря 2000 г. N 87/2000-ОЗ (в ред. от 26 мая 2003 г.) "О создании и порядке упразднения судебных участков и должностей мировых судей в Московской области"*(14). На уровне Федерации принят лишь Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"*(15), в котором определены основы статуса мировых судей. Регулирование различных аспектов функционирования института мировых судей является прерогативой субъектов Федерации. В статье 6 названного федерального закона прямо указано, что порядок назначения либо избрания мировых судей определяется в законах субъектов Федерации.

Другим примером объективного дополнения регулирования по предмету совместного ведения законами субъектов Федерации является вопрос наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями органов власти субъектов Федерации. Согласно п. 6 ст. 5 ранее действовавшего Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации входили "наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией". Это было совершенно справедливое требование федерального закона, так как наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями органа власти субъекта Федерации можно только на уровне субъекта Федерации посредством принятия соответствующего закона субъектом. Обоснованно и то, что передача необходимых средств для осуществления переданных государственных полномочий и контроль за их реализацией осуществлялись субъектом Федерации.

В настоящее время данный институт получил более детальное закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. (в ред. от 12 августа 2004 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(16). К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации отнесено регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации. В отношении порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, порядка осуществления ими соответствующих полномочий, а также государственного контроля со стороны органов государственной власти субъектов Федерации действует глава IV указанного федерального закона, в которой подчеркивается, что передача должна производиться только законом субъекта Федерации (п. 2 ст. 19). В соответствии с этими положениями в субъектах Федерации принимаются законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (например, в Республике Алтай приняты: Закон Республики Алтай от 31 мая 2004 г. N 29-РЗ "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере использования лесов", Закон Республики Алтай от 16 апреля 2004 г. N 17-РЗ "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния", Закон Республики Алтай от 25 июня 2003 г. N 12-З2 "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции").

Можно выделить две группы законов субъектов Федерации, не имеющих аналогов на федеральном уровне по причине отнесения регулирования соответствующего вопроса к полномочиям субъектов Федерации.

Первая группа законов субъектов Федерации регулирует вопросы совместного ведения, от которых зависит самостоятельное функционирование системы органов государственной власти субъектов Федерации в рамках ее компетенции. Это прежде всего ряд вопросов организации и функционирования государственной власти субъектов Федерации, их взаимодействия с местным самоуправлением, материального обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, эта группа законов субъектов Федерации является важным инструментом обеспечения федеративного устройства России.

Вторая группа законов регулирует такие отношения, отнесенные к сфере совместного ведения, которые имеют существенную специфику в различных субъектах Федерации. Вследствие этого федеральное законодательное регулирование ограничивается более общими вопросами, так как детализация на федеральном уровне нецелесообразна и недемократична. Например, сферу брачно-семейных отношений регулирует Семейный кодекс РФ. Несмотря на то, что данный нормативный акт является кодексом, в основном он регулирует лишь наиболее значимый круг вопросов семейного законодательства. При этом согласно п. 2 ст. 3 Семейного кодекса законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, определенные в ст. 2 этого Кодекса, по вопросам, как отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации данным Кодексом, так и по вопросам, непосредственно настоящим Кодексом не урегулированным. Это вопросы семейного законодательства, регулируемые на уровне субъектов Федерации, в частности, вопросы вступления в брак лиц, не достигших шестнадцати лет (п. 2 ст. 13). На основании указанных норм в субъектах Федерации, с учетом культурных традиций и реальной демографической ситуации, приняты соответствующие законы. Например, Закон Московской области от 29 мая 1996 г. N 17/96-ОЗ "О порядке и условиях вступления в брак на территории Московской области лиц, не достигших возраста шестнадцати лет"*(17), Закон Республики Адыгея от 30 ноября 1998 г. N 101 "О порядке и условиях вступления в брак на территории Республики Адыгея лиц, не достигших возраста шестнадцати лет"*(18).

В Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(19) содержится норма, предусматривающая квотирование рабочих мест для трудоустройства лиц моложе 18 лет (п. 2 ст. 11). На основе данной нормы в субъектах Федерации принимаются законы по соответствующим вопросам. В Московской области принят Закон Московской области от 20 сентября 1999 г. N 63/99-ОЗ "О квотировании рабочих мест для инвалидов и молодежи в Московской области"*(20), в котором, исходя из учета ситуации, сложившейся в области на рынке труда, и потребностей соответствующих категорий населения, установлены размеры и условия установления квот и иные значимые обстоятельства.

Однако неурегулированность вопроса, относящегося к сфере совместного ведения, на уровне федерального закона может являться и пробелом федерального законодательного регулирования в сфере совместного ведения. Примером успешно заполненного пробела федерального законодательного регулирования законом субъекта Федерации является Закон Омской области от 1 июля 1999 г. N 202-ОЗ "О профилактике наркомании и токсикомании на территории Омской области"*(21), где в ст. 2 не только продублировано понятие "наркомания" в соответствии с федеральным законом, но и дается определение понятию "токсикомания", которое в Федеральном законе от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах"*(22) не раскрыто. Примечательно, что законодательство субъекта Федерации напрямую, без опосредования на федеральном уровне воспринимает нормы международного права, определив понятие "токсикомания" как болезненное состояние, характеризующееся влечением и привыканием к приему лекарственных средств и других веществ, не относимых к наркотическим согласно Единой конвенции о наркотических средствах (1961), Конвенции о психотропных веществах (1971), сопровождающееся хронической интоксикацией, наличием синдромов психической и физической зависимости.

Тем не менее в целом понятия, используемые в законодательном регулировании, должны определяться федеральным законодательством и единообразно использоваться в законотворчестве и Федерации, и ее субъектов. В настоящее время нормативные понятия определяются в различных федеральных законах не всегда удачно и согласованно. В этой связи не раз ставился вопрос о принятии единого федерального закона о таких нормативных понятиях. Данная идея трудно реализуема, но при успешном воплощении имеет несомненные преимущества, так как расхождение понятий, используемых в разных законах даже только на уровне федерального законодательства, представляет существенную проблему.

В целях дальнейшего совершенствования законодательства субъектов Федерации в сфере совместного ведения законодательным органам субъектов Федерации следует исходить из назначения закона, принятого в сфере совместного ведения. Законодательство субъектов Федерации, имеющее аналоги в федеральном законодательстве, должно дополнять и конкретизировать, а не дублировать федеральное законодательство. Основы, установленные в федеральном законе (например, нормативные понятия), не обязательно переносить в текст закона субъекта Федерации. Достаточно просто дать ссылку на соответствующий федеральный закон.

Законодательство субъектов Федерации, имеющее федеральные аналоги, но регулирующее сферу собственных полномочий субъекта Федерации, должно содержать максимум оригинальных норм, отражающих специфику каждого субъекта. Такая специфика не должна восприниматься как противоречие федеральному законодательству, так как значительная унификация регулирования в сфере полномочий органов государственной власти субъектов Федерации нарушает сам принцип разграничения полномочий по предметам совместного ведения, ставит под сомнение федеративное устройство государства. В то же время, если регулирование того или иного вопроса отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти и по данному вопросу принят единый для всех субъектов федеральный закон, не следует принимать полностью идентичный закон субъекта Федерации. Это ведет только к дополнительному расходованию времени и средств законодательных органов субъектов Федерации. Тем более что принятие закона субъекта Федерации, противоречащего федеральному закону, недопустимо.

В случаях, если закон субъекта Федерации не имеет федерального аналога и объективно не должен его иметь, он обязан соответствовать Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта Федерации и основам, установленным в общем для данной отрасли. Если же отсутствие федерального аналога вызвано пробелом федерального законодательства, то федеральному законодателю следует восполнить такой пробел. После принятия федерального закона, согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(23), закон субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным законом либо отменен.

Таким образом, законодательство субъектов Федерации в сфере совместного ведения является важным элементом системы регулирования в данной сфере. Основное его назначение состоит в обеспечении условий максимально полной реализации прав и законных интересов жителями соответствующего субъекта Федерации, в повышении уровня социально-правовых гарантий их прав и свобод с учетом специфики субъекта Федерации и возникающих у его населения потребностей.

Анализ показывает, что различные законы имеют неодинаковые способы и механизмы достижения этих целей, что обусловлено различием предметов и характера регулирования в законах субъектов Федерации по разным направлениям законодательного регулирования. Так, одни законы субъектов Федерации призваны конкретизировать федеральные нормы, другие - наполнить их спецификой регионального правоприменения, третьи - самостоятельно урегулировать общественные отношения в рамках полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Вследствие этого проблемы законодательного регулирования в сфере совместного ведения на уровне субъектов Федерации и сама оценка такого регулирования будут дифференцироваться.

А.Н. Чертков,

старший научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 19.

*(2) Крылов Б.С. Концепция развития законодательства в сфере федеративных, региональных и национальных отношений // Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 45.

*(3) См. подробнее: Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъектов Федерации // Журнал российского права. 2001. N 12. С. 60.

*(4) См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С. 238.

*(5) См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пиголкин. М., 1998. С. 3; Студеникина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1997. N 1. С. 62.

*(6) Успешные попытки классификации законодательства субъектов Федерации уже предпринимались в отечественной науке. См., например: Путило Н.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о здравоохранении // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 75-83.

*(7) См.: Советская Башкирия - известия Башкортостана. 2000. 24 авг.; 2001. 3 июня; 2003. 27 февр.

*(8) См.: Вестник Тульской областной Думы. 1998. N 1(26) - N 2(27); N 9(34) - 10(35); Тульские известия. 2001. 26 дек.

*(9) См.: СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212; 1996. N 34. Ст. 4027; 1997. N 3. Ст. 352; 2000. N 33. Ст. 3348; 2004. N 35. Ст. 3607.

*(10) См.: Информационный бюллетень ЗС Краснодарского края. 1999. N 8.

*(11) См.: Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1999. N 7(91). Ст. 409; 2002. N 5 (143). Ст. 277.

*(12) См.: Вестник Тульской областной Думы. 2000. N 6(53) - 7(54).

*(13) См.: Вестник Московской областной Думы. 2001. N 1.

*(14) См.: Вестник Московской областной Думы. 2000. N 12.

*(15) См.: СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6270.

*(16) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822; 2004. N 25. Ст. 2484.

*(17) См.: Вестник Московской областной Думы. 1996. N 7.

*(18) См.: СЗ Республики Адыгея. 1998. N 11.

*(19) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802.

*(20) См.: Вестник Московской областной Думы. 1999. N 11.

*(21) См.: Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 1999. Ноябрь.

*(22) См.: СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219.

*(23) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.