Проблемы государственного регулирования на розничном (потребительском) рынке энергетики (А.А. Лукьянец, В.И. Назарова, М.А. Крынин, "Право и экономика", N 5, май 2005 г.)

Проблемы государственного регулирования на розничном
(потребительском) рынке энергетики

В период образования в Российской Федерации энергетического рынка формирование представления об энергетических рынках, механизмах их функционирования, товарах и услугах, предлагаемых на данных рынках, а также о роли государственных регулирующих органов происходит чрезвычайно медленно. Причин для этого видится несколько.

Во-первых, это отсутствие четкой программы преобразований энергетики вообще и создание розничного рынка в частности. Во-вторых, хочется отметить недостаточную освещенность данного вопроса в СМИ, являющуюся следствием отсутствия разъяснительной работы со стороны государственных органов. Большинство публикуемых материалов о потребительском рынке энергетики, нацеленных на аудиторию потребителей, носит характер "жареных фактов", излагаемых на бытовом уровне, либо содержит элементы так называемой информационной войны, что также имеет мало общего с действительностью и реальными трудностями становления рыночных отношений, складывающихся при реализации столь специфического товара и услуг. В-третьих, нормативная неурегулированность данного предмета вызывает много вопросов у правоприменителей. Многие из существующих нормативных актов содержат различную терминологию или используют одно и то же понятие в различных значениях. Четвертая причина заключается в сложности экономико-правовых связей хозяйствующих субъектов, осуществляющих свою деятельность на потребительском рынке энергетики. При этом модели взаимоотношений в процессе производства, передачи, сбыта, доведения энергии до конечного потребителя сформировались по большей части не только в "дореформенный" период, когда в качестве конечной цели был намечен переход к рыночным отношениям в энергетике, но еще в советские времена.

Инертность мышления многим не позволяет воспринимать продукты деятельности энергетической отрасли отдельно от их предназначения. В результате смешение различных понятий и их объединение в неком синтезированном образе, называемом "энергетика" или в некоторых случаях "жилищно-коммунальная сфера", исключает возможность понимания механизмов функционирования энергетических рынков и роли регулирующих органов в процессе ценообразования, следовательно, исключает осознание имеющихся проблем. В данной ситуации, использовав метод анализа, просто необходимо рассмотреть продукты деятельности энергетической отрасли отдельно от их предназначения. Иными словами, надо максимально абстрагироваться и рассмотреть данные явления как обычные объекты гражданских прав. Это позволит осознать их правовую природу, выделить характерные особенности, что, в свою очередь, позволит упростить осознание проблем ценообразования на энергетических рынках и понимание предмета государственного регулирования.

Говоря об объектах гражданских прав, необходимо обратиться к Гражданскому кодексу РФ. Регулирование объектов гражданских прав, одного из основных институтов гражданского права, содержится в подразделе 3 ГК РФ "Объекты гражданских прав". Статья 128 Кодекса гласит, что к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

При анализе проблемы ценообразования на энергетических рынках в первую очередь необходимо обратить внимание на такие объекты гражданских прав, как вещи и услуги.

Под вещами понимаются предметы, имеющие материально-телесную субстанцию: тела в твердом, жидком и газообразном состоянии. Это объекты живой и неживой природы. При этом имеется в виду, что такие вещи освоены и доступны человеку и обществу и потому могут быть объектами гражданских прав физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. По мере развития науки и техники число таких объектов гражданских прав постоянно возрастает.

Основное назначение вещей состоит в удовлетворении конкретных потребностей людей и общества. Особую категорию вещей в гражданском праве составляют деньги и ценные бумаги как инструменты закрепленных в них прав. Они выполняют своего рода посреднические функции, обеспечивая доступ к конкретным материальным ценностям, непосредственно служащим удовлетворению потребностей людей и общества в питании, жилье, одежде, транспорте, в организации и ведении производства и т.д.

С этой точки зрения электрическая и тепловая энергия рассматриваются ГК РФ в качестве вещей: в соответствии с § 6 гл. 30 ГК РФ "Энергоснабжение" энергия выступает в качестве предмета договора купли-продажи. В силу своих физических особенностей энергия как вещь может быть реализована только через присоединенную сеть, что и является детерминирующим признаком, который позволяет выделить договор энергоснабжения в самостоятельный вид договора купли продажи.

Именно стоимость вещи (электрической, тепловой энергии и т.д.) является предметом государственного регулирования в отношениях, складывающихся по поводу заключения договора энергоснабжения.

Наряду с вещами ГК РФ относит к объектам гражданских прав выполнение работ и оказание услуг. Работа и услуга - однопорядковые понятия. Они являются результатом действий, совершаемых субъектами в процессе существования гражданского правоотношения. Под работами понимаются действия, направленные на достижение материального результата, который может состоять в создании вещи, ее переработке, обработке или ином качественном изменении, причем результат работы заранее известен и определяется лицом, заказавшим ее выполнение, а способ, по общему правилу, определяется исполнителем. Услуга же, в отличие от работы, представляет собой действия или деятельность, осуществляемые по заказу, которые не имеют материального результата. Таким образом, главное отличие состоит в характере получаемого результата. При выполнении работ результат имеет овеществленную форму, при совершении услуг - неовеществленную форму. Следует иметь в виду, что некоторые услуги могут иметь материальный результат, но этот результат неотделим от самого действия или деятельности.

Правовое регулирование услуг как объекта гражданских прав осуществляется на основе гл. 39 ГК РФ "Возмездное оказание услуг". Согласно ст. 779 ГК РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.

Государственное регулирование наряду с вещами (электрическая, тепловая энергия и т.д.) осуществляется и в отношении возмездного оказания ряда определенных нормативными актами услуг, оказываемых на энергетических рынках, однако от этого они не становятся предметом договора энергоснабжения.

Товары и услуги на энергетических рынках взаимосвязаны. Синтез вещи и услуги в энергетике происходит в процессе реализации, т.е. доставки энергии до конечного потребителя. Именно поэтому происходит смешение понятий товара и услуги на энергетических рынках. Для потребителя не имеет значения раздельное ценообразование на энергию (товар) и услугу (доставку), важность имеет только стоимость конечного результата, который был получен посредством одновременного потребления и энергии, и услуги. Примером такого конечного результата может служить теплоснабжение (отопление).

Однако государственное регулирование ценообразования не может осуществляться с позиций обывателя. Отсутствие полного и всестороннего понимания различий между товаром и услугой влечет за собой неверное понимание государственного регулирования и процесса ценообразования на энергетическом рынке.

Указанные выше различия товаров и услуг, закрепленные ГК РФ и обусловленные их экономической и правовой природой, до настоящего момента так и не нашли должного отражения в действующих нормативных актах, регулирующих отношения по их реализации (продаже) на потребительском энергетическом рынке. При этом в первую очередь необходимо отметить отсутствие системности определения предмета правового регулирования и использования единообразной терминологии. Особые затруднения вызывают случаи употребления в нормативных актах таких терминов, как "жилищно-коммунальные услуги", "тарифы на коммунальные услуги" и т.д. в отношении купли-продажи через присоединенную сеть (энергоснабжения), которые в этих случаях фактически не несут смысловой нагрузки, но при этом вызывают определенные затруднения в осознании сущности предмета правового регулирования.

Однако было бы неверным полностью отрицать осознание общих правовых различий между товарами и услугами на энергетических рынках субъектами нормотворческой деятельности, а также существующих различий в ценообразовании на них. Так, например, Правительством РФ утверждены Основы ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства (постановление Правительства РФ от 17 февраля 2004 г. N 89) и Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии (постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109).

В то же время следует отметить несовершенство указанных документов, в связи допущенными неточностями в используемой терминологии, вводящими в определенное заблуждение правоприменителей, не имеющих специальной юридической подготовки. Например, в соответствии с текстом Основ ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства среди прочего регулированию подлежат "тарифы на коммунальные услуги (в отношении тарифов, которые не регулируются в соответствии с Федеральными законами "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", "Об электроэнергетике", "О газоснабжении в Российской Федерации" и "О естественных монополиях")". При этом, относя указанные законодательные акты к области регулирования общественных отношений по оказанию коммунальных услуг, не учитывается то, что не все данные документы регулируют тарифы на коммунальные услуги, что видно из их содержания. Так, Закон о государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации регулирует ценообразование в отношении определенного товара, реализуемого через присоединенную сеть, а также оказания услуг, не являющихся коммунальными по определению. В соответствии с Государственным стандартом ГОСТ Р 51617-2000 "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия" жилищно-коммунальной услугой являются действия или деятельность исполнителя по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозу бытовых отходов и подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды. При более детальном изучении проблемы терминологии и попытке отделить коммунальные услуги от жилищных можно установить, что согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности ОК 029-2001 (ОКВЭД) (КДЕС Ред.1) коммунальными услугами являются только удаление и обработка сточных вод, удаление и обработка твердых отходов, а также уборка территории и аналогичная деятельность. Таким образом, употребление термина "коммунальный" в большинстве случаев является необоснованным, не несущим какой бы то ни было смысловой нагрузки в контексте документа, однако не лучшим образом влияющим на правильность выбора тех или иных правовых норм в процессе ценообразования.

Указанная проблема терминологии не является исключительно теоретической, а довольно часто имеет существенное практическое значение. Так, например, в соответствии с п. 27 Основ ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, регулирующие органы определяют размер фонда оплаты труда в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями. При этом энергоснабжающие организации ошибочно присоединяются к Отраслевым тарифным соглашениям по организациям жилищно-коммунального хозяйства, полагая, что они являются поставщиками коммунальных услуг, а не продавцами товара (энергии) по договору энергоснабжения (купли-продажи через присоединенную сеть), на которых действие указанного соглашения формально не распространяется.

Кроме того, из-за неточности правовых определений органам, осуществляющим государственное регулирование, регулярно приходится принимать участие в судебных разбирательствах по вопросам проверки легитимности принимаемых ими решений. При этом довольно большая доля подобных судебных разбирательств вызвана исключительно неточностью понятий используемых в нормативных правовых актах. Например, в ст. 15 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" говорится, что пересмотр или изменение тарифов на коммунальные услуги в жилых помещениях может осуществляться, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием решения об утверждении местного бюджета, бюджетов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга на очередной финансовый год и только на основании результатов независимой экспертизы. Из-за ошибочного отнесения установленных исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию к тарифам на коммунальные услуги, решения указанных органов оспариваются как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах по основанию "нарушения процедуры установления тарифов". В силу уже упомянутого терминологического несовершенства нормативной базы установление в судебном заседании того, что электрическая и тепловая энергия являются товаром, реализуемым по договору энергоснабжения, а не возмездной услугой, а, следовательно, подлежат государственному регулированию по специально установленным правилам*(1), происходит нелегко. Бремя доказывания при этом лежит на органе, принявшем оспариваемый акт.

Решение проблем терминологии, конечно же, связано с изданием новых нормативных правовых актов, дающих четкое разграничение понятий. Однако, как показывает практика нормотворчества, эта задача не из легких. Издаваемые в последнее время законодательные акты не оправдывают надежд правоприменителей, хотя они и призваны внести ясность и определенность, закрепить основные принципы регулирования общественных отношений в данной сфере. Например, в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" организация коммунального комплекса- это юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию системы (систем) коммунальной инфраструктуры, используемой (используемых) для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. При этом остается неясным, как соотносится понятие "организация коммунального комплекса" с понятием "субъекты электроэнергетики", содержащимся в Федеральном законе от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", и "энергоснабжающая организация", содержащимся в Федеральном законе "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Также в связи указанным определением организации коммунального комплекса возник вопрос о регулировании тарифов для индивидуальных предпринимателей, осуществляющих аналогичную деятельность.

В сложившейся ситуации наиболее простым и эффективным решением проблем терминологии в области государственного регулирования видится нормативное определение понятия каждого регулируемого вида деятельности в отдельности, с указанием на конкретные правила ценообразования, применяемые в отношении данного вида (видов) деятельности. Эта мера позволит разрешить указанную проблему в рамках уже существующей системы нормативных актов, без ее разрушения и существенных изменений.

А.А. Лукьянец,

председатель региональной энергетической комиссии

Томской обл., кандидат технических наук, специалист в области

экономики, финансов и бухгалтерского учета

В.И. Назарова,

начальник юридического отдела региональной энергетической

комиссии Томской обл., специалист в области гражданского права

М.А. Крынин,

главный специалист юридического отдела РЭК Томской области

(с 2003 г.), специалист в области гражданского и административного

права

"Право и экономика", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации".