Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации (С.В. Васильева, "Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.)

Право граждан и организаций на обращение:
нормативная модель и практика реализации

Доцент кафедры конституционного и административного права Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук С.В.Васильева обращает внимание на один из важных аспектов взаимоотношений государства и общества*(1).

Во взаимоотношениях личности и государства последнее всегда является более сильной стороной. Во-первых, потому что государство, действующее посредством органов, располагает властной компетенцией и специальным аппаратом принуждения для эффективного воплощения своей воли. Во-вторых, государство имеет достаточные материальные ресурсы для реализации властных предписаний. В-третьих, государство, ограничивая личность в ее правах и свободах, может руководствоваться принципом особой значимости публичного интереса, который в отличие от частного призван, с одной стороны, обеспечивать устои общества и государства как условие их существования, с другой - гарантировать удовлетворение частных интересов в их единичном и концентрированном ("усредненном") выражении.

Для установления баланса во взаимоотношениях личности и государства необходимы эффективные механизмы влияния личности на публичную власть и контроля над деятельностью этой власти. Одной из возможностей обратной связи, т.е. возможности граждан воздействовать на органы власти, является право на обращение.

Граждане могут влиять на публичную власть и осуществлять контроль над ее деятельностью посредством различных прав и свобод: свободы слова, избирательного права, права на отзыв выборного должностного лица, права на объединение. Однако право на обращение в ряду названных возможностей является наиболее часто реализуемым и повседневным во взаимоотношениях личности и государства. Граждане обращаются в органы публичной власти не только в связи с их участием в политической жизни государства, но прежде всего в связи с необходимостью получения от органов власти определенного набора публичных услуг. Каждодневные обращения личности к органам публичной власти обусловлены требованиями удовлетворения объективно существующих желаний и потребностей населения. В частности, граждане обращаются в органы власти по вопросам регистрации и ликвидации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, лицензирования отдельных видов деятельности, обязательной сертификации товаров, работ и услуг, предоставления и изъятия земельных участков, предоставления жилых помещений, регистрации прав на недвижимое имущество, регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, регистрации транспортных средств, назначения и выплаты пенсий и пособий и т.д.

Таким образом, право на обращение - это не только возможность граждан реализовать свои политические интересы, оказать воздействие на власть посредством народной правотворческой инициативы, но и возможность потребовать от органов публичной власти выдачи соответствующих документов, установления и подтверждения каких-либо фактов, предоставления определенного правового статуса, совершения иных юридически значимых действий, связанных с реализацией и защитой прав и свобод личности. Прикладное, насущное значение права на обращение требует его должного правового регулирования, эффективных процедур рассмотрения обращений.

Для органов власти обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для принятия качественных решений, своевременного реагирования на желания и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности. Через обращения граждан выявляются мнения и настроения общества, позитивные и негативные тенденции в реализации органами публичной власти их компетенции. Коллективные петиции, особенно если их отличает обеспокоенность или компетентность подписавшихся, могут служить также своего рода "системой раннего оповещения", привлекающей внимание к изменениям в обществе и призывающей государственные органы и общественность к размышлению. Поэтому государство, которое имеет эффективную систему рассмотрения обращений, их анализа и учета, может оперативно реагировать на существующие желания и потребности граждан и таким образом установить тесную связь с обществом, избежать конфликта во взаимоотношениях "гражданин - чиновник".

Содержание права на обращение

Свое позитивное начало право граждан на обращение берет в конституционном праве. Статьи 33, 52 и 53 Конституции РФ устанавливают возможность граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе жалобы на решения и действия (бездействие) названных органов. Праву граждан в данном случае корреспондирует обязанность органов публичной власти выслушать гражданина и гарантировать, что заявитель не подвергнется преследованию в связи с высказанными в обращении замечаниями и предложениями. Конституционная возможность апеллировать к власти, обжаловать действия соответствующих органов является концептуальной основой содержания рассматриваемого права и развивается применительно к специфике регулирования конкретных общественных отношений в отраслевом законодательстве. В конституционном праве содержание права на обращение помимо базовой составляющей как основы для других отраслей права - возможности апеллировать к власти - наполняется специальной политической составляющей: возможностью населения участвовать в управлении делами государства. В этом смысле граждане вправе направлять в публичные органы власти обращения по особенному предмету: проведение политических, социально-экономических реформ в государстве, изменение и дополнение действующего законодательства, отмена или введение конкретных законов.

Содержание права на обращение в административном, налоговом, земельном, таможенном и ряде других отраслей права лишено политической составляющей. В данном случае специфика права на обращение проявляется в возможности граждан требовать от государства получения неких публичных услуг, а также обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти в административном порядке. Некоторые авторы рассматривают право на обращение в административном праве прежде всего в качестве права гражданина на административную жалобу. Хотя, конечно, не исключают обращений к органам власти о совершении ими неких позитивных действий по отношению к заявителю.

Практическое значение выделения конституционного и административного аспектов в содержании права на обращение заключается в необходимости выявления различных подходов к его правовому регулированию. Так, механизм рассмотрения народной правотворческой инициативы может длиться свыше одного месяца, проходить по установленной для принятия нормативных правовых актов процедуре. В то же время обращения граждан о предоставлении публичных услуг должны рассматриваться, как правило, в срок, не превышающий одного месяца, и с точки зрения процедуры удовлетворения желаний и потребностей граждан отвечать специфике совершения юридически значимых действий государства в пользу граждан в определенных сферах - таких как лицензирование, сертификация, пенсионное обеспечение и др.

Правовое регулирование реализации права на административную жалобу может содержать элементы некой квази-судебной процедуры, поскольку обжалование гражданином решений и действий (бездействия) органов власти сопряжено с необходимостью исследования обстоятельств, лежащих в основе спора, и подготовки ответа на такое обращение с учетом правовой аргументации в пользу той или иной спорящей стороны. Именно такой подход - привнесение правил судебного разрешения спора в процедуру рассмотрения административной жалобы - заложен в проекте Федерального закона "О производстве по административным делам", разработанного депутатом В.В. Похмелкиным и его командой, проекте Федерального закона "Об административных процедурах", представленного на обсуждение общественности профессором и правозащитником К. Экштайном*(2). Не во всем можно согласиться с предложениями авторов законопроектов. Однако в целом достойной поддержки представляется идея о допустимости привнесения в процедуру рассмотрения жалоб граждан в административном порядке некоторых элементов судопроизводства, например, возможности разрешение спора с непосредственным участием сторон.

Правовое регулирование процедуры рассмотрения обращений

Нормативную основу права на обращение составляют Конституция РФ и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII (в ред. от 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Указ Президиума Верховного Совета СССР устарел и не обеспечивает должного правового регулирования права граждан на обращение в современной России, не учитывает реалий развития системы "гражданин-чиновник", концепций личности и власти, отраженных в обновленном российском законодательстве. В настоящее время не принят федеральный закон, в котором единообразно регулировались бы столь важные общественные отношения, как отношения между личностью и органами публичной власти в связи с реализацией права на обращение.

Субъекты Федерации принимают собственные нормативные правовые акты о рассмотрении обращений граждан на соответствующей территории. Во многих субъектах такие нормативные правовые акты имеются. Например, законы об обращениях граждан приняты в Москве, Калужской, Липецкой, Московской, Орловской, Оренбургской, Самарской, Томской, Тульской, Тюменской, Ульяновской, Читинской областях, Краснодарском, Приморском краях, Республиках Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карелия, Тыва и других субъектах Федерации. Вместе с тем региональное нормотворчество не в состоянии восполнить пробелы и повысить качество правового регулирования рассмотрения обращений в отношениях между гражданами и территориальными структурами федеральных органов власти, действующими в том или ином субъекте Федерации. Кроме того, поскольку законодательство субъектов Федерации об обращениях не опирается на федеральный закон общего регулирования, гражданам не обеспечиваются единые стандарты рассмотрения обращений в органах публичной власти на всей территории Российской Федерации.

Следует заметить, что обращения граждан не могут рассматриваться по строго унифицированной однообразной схеме во всех сферах общественных отношений. Так, заявление лица в надлежащий орган публичной власти с просьбой предоставить определенную информацию, не относящуюся к информации с ограниченным доступом, может быть рассмотрено в достаточно короткий срок и без дополнительного участия экспертов, консультантов, согласования ответа на обращение между структурными подразделениями соответствующего органа власти. Напротив, при рассмотрении административной жалобы речь не может идти о каком-либо маленьком сроке и упрощенной процедуре рассмотрения, поскольку в данном случае необходимо выяснить все обстоятельства, лежащие в основе жалобы, исследовать дополнительные материалы, запросить мнение компетентных лиц. То же относится и, например, к процедуре рассмотрения заявления о предоставлении лицензии на осуществление определенного вида деятельности. Лицензирующий орган должен располагать достаточным временем и эффективным механизмом оценки способности заявителя осуществлять лицензируемый вид деятельности, соблюдать впоследствии лицензионные требования и условия.

Существующее многообразие процедурных особенностей рассмотрения обращений, конечно, нельзя свести к тотальной унификации и однообразию. Во-первых, своеобразие содержания некоторых обращений, исключительность решений, принимаемых по просьбе заявителя, и специфичность процедур рассмотрения обращений такого рода не позволяют подвести к одному знаменателю процесс реализации права на обращение во всех сферах общественных отношений. Во-вторых, в законодательстве и на практике выделяются обращения разных видов, рассмотрение которых, очевидно, должно основываться на различных подходах к правовому регулированию. По характеру содержания и направленности итогового ответа обращения классифицируются на заявления, предложения, жалобы, ходатайства, петиции. Практическое значение такой классификации видится в выделении особенностей рассмотрения обращений в зависимости от отнесения последних к тому или иному виду. Например, жалобы, петиции, заявления применительно к определенным сферам общественных отношений (в отличие от других видов обращений) нуждаются в более длительной и несколько усложненной процедуре рассмотрения. Именно на основе такого подхода подготовлен проект Федерального закона "Об обращениях граждан", который пока не прошел все этапы федерального законодательного процесса.

Особенности рассмотрения обращений в зависимости от специфики соответствующих общественных отношений устанавливаются федеральными отраслевыми нормативными правовыми актами. К таким актам относятся, например, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Трудовой кодекс РФ в части рассмотрения обращений работников в федеральную инспекцию труда в связи с нарушением их трудовых прав, обращений работников в комиссию по трудовым спорам (ст. 3, 356, 357, 386, 387 и др.). Особенности рассмотрения обращений в сфере изменения конституционно-правового статуса лиц содержатся в Федеральных законах от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О беженцах", от 19 февраля 1993 г. N 4530-I "О вынужденных переселенцах" (с изменениями и дополнениями), в сфере административного обжалования решений и действий (бездействия) субъектов избирательного процесса - в законах о выборах. В качестве примера можно привести также постановление Правительства РФ от 28 декабря 2004 г. N 862, которым утверждены особые Правила обращения лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненных к ним категорий граждан за представлением социальных услуг.

В сферах общественных отношений, в которых федеральными законами не установлены специальные правила рассмотрения обращений граждан, правовое регулирование осуществляется подзаконными актами конкретных органов публичной власти. Ориентиром правотворчества в этом направлении для органов власти являются уже упомянутые Конституция РФ и Указ Президиума Верховного Совета СССР. На основе подзаконных актов обращения граждан рассматриваются, например, Администрацией Президента РФ, Министерством иностранных дел РФ, Министерством финансов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ, Федеральной таможенной службой, Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой безопасности, Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, Федеральным агентством по рыболовству, Федеральным дорожным агентством, Судебным Департаментом при Верховном Суде РФ, Генеральной прокуратурой РФ. Некоторые подзаконные акты названных государственных органов содержат, кроме того, немало положений технического характера о ведении делопроизводства, учитывают приказ Федерального архивного агентства от 27 ноября 2000 г. "Об утверждении Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти".

Подзаконные акты об обращениях граждан некоторых из названных федеральных органов исполнительной власти были приняты до реформы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, проведенной на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. (в ред. от 20 мая 2004 г.). После реформы эти государственные органы получили новые наименования. В силу же принципа правопреемства подзаконные акты таких органов продолжают действовать и не теряют юридической силы. В отношении рассмотрения обращений органами власти, которые не приняли соответствующие подзаконные акты, должны действовать Конституция РФ, Указ Президиума Верховного Совета СССР и отраслевое законодательство, отражающее специфику рассмотрения обращений, если таковое имеется.

Регулирование реализации права на обращение подзаконными актами в отсутствие надлежащей правовой основы на уровне федерального закона лишено системности и не обеспечивает гражданам единых стандартов в удовлетворении их желаний и потребностей, оказании публичных услуг. Трудно представить себе, что каждый государственный орган в России, которых только на федеральном уровне исполнительной власти около ста, будет иметь собственный нормативный правовой акт о порядке работы с обращениями граждан. В таком огромном правовом массиве население едва ли сможет ориентироваться. Кроме того, система органов власти в Российской Федерации весьма неустойчива. В процессе реформ органы образуются, ликвидируются и реорганизуются. Должно пройти какое-то время, пока образованный вновь орган примет подзаконный акт о рассмотрении обращений граждан. Немало времени может занять и решение вопроса о действии подзаконных актов об обращениях граждан двух федеральных органов исполнительной власти после их слияния. На это время граждане, очевидно, останутся без нормативного обеспечения права на обращение в соответствующий орган власти, кроме уже упомянутого устаревшего Указа Президиума Верховного Совета СССР.

Остается актуальной проблема определения инстанций рассмотрения административной жалобы. Гражданин может обжаловать решение или действие (бездействие) должностного лица вышестоящему руководителю в том же органе власти или направить жалобу в вышестоящий орган? Сколько инстанций административного обжалования может считаться оптимальным рациональным? В частности, в упомянутом Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что федеральное министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и агентств. В этих целях федеральный министр может отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены не предусмотрен федеральным законом (п. 3 Указа).

Названное положение устанавливает иерархичность в системе федеральных органов исполнительной власти и тем самым создает предпосылки для определения федерального министерства в качестве одной из инстанций (а может быть, единственной инстанцией) административного обжалования решений и действий (бездействия) федеральных служб и агентств. Но не более чем только предпосылки, поскольку прямо такая административная процедура в анализируемом Указе не содержится. Решения подведомственного федеральному министерству органа власти в редких случаях принимаются в связи с обращениями граждан. Ответы заявителям, как правило, рассматриваются и направляются структурными подразделениями соответствующих органов и подписываются не руководителями федеральных агентств и служб. Следовательно, принимаемые по обращениям граждан решения федеральных агентств и служб могут не соответствовать смысловому значению, которое вложено в понятие "решение федерального агентства, федеральной службы" названным Указом Президента РФ.

Таким образом, правовая база о рассмотрении обращений граждан должна отвечать принципам системности и устойчивости, гарантировать гражданам равный объем возможностей апеллировать к органам публичной власти, одинаковые стандарты рассмотрения обращений. Нормативная основа права на обращение не должна зависеть от структурных изменений власти, стихийных непродуманных реформ. Думается, что затягивание принятия федерального закона об обращениях связано со сложностью унификации всех возможных процедур рассмотрения обращений, выработки единой модели принятия решений по обращениям, определения единообразного подхода к оказанию публичных услуг. Непросто ученым и практикам прийти к соглашению относительно существа процедуры рассмотрения административной жалобы. Привнесение в такую процедуру элементов судопроизводства повысило бы качество разрешения спора, однако потребовало бы колоссальных финансовых затрат. Нерешенными остаются и многие другие вопросы правового регулирования реализации возможности граждан обращаться в органы публичной власти.

Тем не менее решать проблемы взаимоотношений граждан и органов публичной власти нужно уже сейчас. Нормативная модель рассмотрения обращений граждан должна быть установлена в федеральном законе общего регулирования, который явился бы своего рода "кодексом" реализации права граждан на обращение. В этом законе необходимо определить общие подходы относительно сроков и процедуры рассмотрения обращений, обозначить виды обращений и особенности рассмотрения каждого из них. Должен быть определен максимальный срок рассмотрения обращений и основания, которые позволили бы продлевать на такой срок подготовку ответа на обращение. В законе должно быть определено, что такое рассмотрение обращения по существу. Какие требования предъявляются к форме и содержанию ответа и (или) решения любого органа публичной власти, принимаемых в связи с обращением?

В федеральном законе важно установить принципы отношений между гражданами и органами в процессе рассмотрения обращений граждан. Представляется ошибочной недооценка значимости регламентации таких принципов в позитивном праве. Стремление к полному и четкому установлению процедурных моментов похвально. Однако в силу невозможности урегулировать абсолютно все общественные отношения органы публичной власти всегда смогут найти ниши для собственного усмотрения. Принципы же представляют собой общие положения, нерушимые идеи, на которых и должна зиждиться вся установленная процедура.

По своему содержанию принципы предполагают широкое понимание, включают в себя целый набор правил, охватывающих большой объем общественных отношений. Среди таких принципов можно назвать принцип доступности, который заключается в открытости работы органов публичной власти обществу, невозможности отказать в принятии обращений по формальным обстоятельствам; принцип предсказуемости, заключающийся в логичной и последовательной деятельности правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти, соответствии этой деятельности концепции правового государства; принцип пропорциональности (соразмерности), который заключается в возможности ограничения прав и свобод личности в строго исключительных случаях при условии, что такие ограничения не являются чрезмерными, и другие принципы*(3).

Особенности рассмотрения обращений граждан в определенных сферах общественных отношений в текущем законодательстве и детализация положений федерального законодательства в ведомственных актах должны основываться на нормативной модели, определенной в законе общего регулирования.

Субъекты права на обращение и субъекты рассмотрения обращений.
Предмет обращений

Субъектами права на обращения являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. В ст. 33 Конституции РФ речь идет о возможности граждан России направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Это не означает, что иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права на обращение в России. Названные категории лиц не обладают правом на обращение в его конституционном аспекте, т.е. когда в содержании права заключена политическая составляющая. В частности, иностранные граждане и лица без гражданства не смогут реализовать право на обращение, предметом которого являются, например, предложения реформирования государственной власти или принятие того или иного закона.

Иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами Российской Федерации обладают правом на обращение в органы публичной власти, когда в содержании этого права выделяется административный аспект. Правовой основой для такого вывода служат ст. 52 и 53 Конституции РФ о возможности каждого обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти. Текущее законодательство также позволяет иностранным гражданам и лицам без гражданства направлять обращения в российские органы власти и получать ответы по установленной процедуре. Речь идет, например, о Законе "О гражданстве Российской Федерации" в части обращений о приобретении гражданства, о Законе "О беженцах" в части обращений о приобретении статуса беженца, о миграционном законодательстве в части обращений о получении разрешительных документов на проживание, пребывание, работу на территории России, регистрации по месту жительства и месту пребывания.

Субъектами права на обращение являются организации. Под ними понимаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в том числе некоммерческие организации, а также общественные объединения, не зарегистрированные в качестве юридического лица, включая религиозные группы.

Субъектами рассмотрения обращений граждан и организаций являются органы публичной власти. Это государственные органы на федеральном и региональном уровнях и органы местного самоуправления. Субъектами рассмотрения обращений граждан должны быть признаны также структурные единицы, осуществляющие определенные государственные функции. К ним могут быть отнесены, в частности, саморегулируемые организации - профессиональные (отраслевые) сообщества, на которые предполагается возложить многие контрольные функции государства, а также функции регулирования того или иного рынка, возможно, лицензирование. Любые организации, осуществляющие определенные властные полномочия, обязаны рассматривать обращения граждан на основе той же нормативной модели, что и органы публичной власти.

Немало обращений граждане направляют в коммерческие организации, индивидуальным предпринимателям, общественным объединениям, которых нельзя обязать рассматривать эти обращения в соответствии с процедурой, установленной для реализации права на обращение в органы публичной власти. Думается, что в этом случае было бы разумным рекомендовать коммерческим организациям, индивидуальным предпринимателям и общественным объединениям учитывать в своей деятельности типовую инструкцию о рассмотрении обращений граждан и ведении делопроизводства, которая могла бы быть разработана Федеральной архивной службой. Есть один пример добровольного регулирования процедуры рассмотрения обращений локальным актом коммерческой организации со стопроцентным участием государства в уставном капитале. Это - Распоряжение ОАО "Российские железные дороги" от 6 апреля 2004 г. "Об утверждении Порядка рассмотрения Открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" обращений грузоотправителей о перевозке грузов в особых условиях".

Предмет обращения - это просьбы, желания, потребности граждан, изложенные в обращениях. Предмет обращения в зависимости от содержания просьб, желаний и потребностей может быть различным. В результате исследования общего количества дел в сфере взаимоотношений предприятий и федеральных органов власти, рассмотренных в департаменте правового обеспечения Министерства экономического развития и торговли РФ с января по июль 2004 г., было установлено следующее. За указанный период приблизительно из 210 дел 46 начаты в связи с прямыми обращениями граждан и организаций в различные федеральные органы государственной власти, в том числе непосредственно в Минэкономиразвития России.

На основе анализа просьб, желаний, потребностей заявителей можно условно классифицировать массив исследованных обращений по предмету следующим образом:

предложения по изменению и дополнению действующего законодательства, по принятию соответствующих нормативных правовых актов и индивидуальных актов в сфере деятельности министерства в интересах граждан и организации;

просьба разъяснить действующее законодательство в сфере деятельности министерства;

просьба предоставить информацию по вопросам, находящимся в сфере деятельности министерства и не связанным с разъяснениями законодательства;

предложение заключить государственный контракт, лицензионный договор, инвестиционное соглашение, в случае если министерство выступает в качестве заказчика, предложение к сотрудничеству в совещательных консультативных целях;

обжалование действий (бездействия) подведомственных структур, просьба оказать содействие в решении проблем в предпринимательской деятельности конкретной организации или индивидуального предпринимателя.

Эффективно ли рассматриваются обращения граждан и организаций федеральными органами власти?

В настоящее время политологи и юристы констатируют наличие конфликта в отношениях между гражданами и органами публичной власти. В прессе отмечается, что обществом и властью окончательно осознан политический кризис, который официальные лица предпочитают называть кризисом управляемости. В основе этого кризиса - отчуждение граждан от власти, фиктивность демократии. Кризис проявляется в фактическом несоответствии между результатами политической деятельности субъектов государственной власти и объективными интересами личности, т.е. несоответствии между общим и частным интересами, а также в негативном отношении личности к государственной власти, к способам и формам, в которых обеспечивается удовлетворение ее интересов, к собственной политической деятельности, в отрицательных чувствах, ощущениях, возникающих из осознания невозможности, неспособности преодолеть препятствия на пути проявления собственных выбора или воли.

Конфликтность наблюдается не только в системе отношений "гражданин и власть", но и в системе отношений "бизнес и власть". На заседании клуба "Открытый форум" на тему "Государство и бизнес: перспективы взаимоотношений" представители бизнес-сообщества отметили, что государство стремится максимально доминировать во взаимоотношениях с бизнесом, контролировать инвестиции и процесс принятия решений в крупнейших российских компаниях. Заботу о малом и среднем бизнесе власти отдали на откуп регионам. На основе материалов, подготовленных по итогам заседания VIII Ассамблеи по развитию делового сотрудничества и законодательной инициативы, состоявшегося 21-22 октября 2004 г. в "Президент-отеле" по теме "Направления и пути правового регулирования взаимоотношений власти и бизнеса", можно сделать следующий вывод. Участники заседания - представители коммерческих структур были единодушны в том, что в настоящий момент в системе отношений "бизнес и власть" чрезмерно доминирует государство, не прекращается опасное слияние крупного бизнеса и власти, а также разгул коррупции чиновников.

Конфликт между обществом и властью пронизывает и сферу рассмотрения обращений граждан, поскольку общественные отношения, возникающие в связи с реализацией права на обращения, являются неотъемлемой составной частью огромного массива взаимоотношений между личностью и органами.

Политическое отчуждение граждан от власти, конфликтность в системе взаимоотношений коммерческих организаций и государственных органов сказывается и на качестве позитивной и практической моделей рассмотрения обращений граждан. Назревшие и развивающиеся противоречия в обществе и государстве, дисбаланс публичных и частных интересов, по всей видимости, являются одной из причин неэффективности законодательства об обратной связи, в том числе о возможности личности воздействовать на власть путем права на обращение. Запутанность, усложненность и пробельность правового массива усугубляется слабой реализацией норм, что неизбежно приводит к неоправданному чрезмерному административному усмотрению и усилению неформальных явлений в государственном управлении.

Речь идет о прямом лоббировании в пользу бизнеса со стороны государственных служащих. В таких случаях обращения привилегированных коммерческих структур, тесно связанных с коррумпированными чиновниками, рассматриваются в кратчайшие сроки с нарушением установленной процедуры. Примером может служить конкурс по разработке нефтяного месторождения "Вал Гамбурцева" в Ненецком автономном округе, после которого целый ряд крупных нефтяных компаний обвинили Министерство природных ресурсов РФ в лоббировании интересов одного из участников конкурса. Продолжается лоббистская деятельность коммерческой элиты в Государственной Думе. Помимо внешних лоббистов и различного рода экспертов бизнес-сообщества обладают в парламенте своими представителями из числа депутатов. Лоббизм, подчас грубый, разрастается, и его надо вводить в легальное русло. Надо принять закон о лоббизме, создавать с участием бизнеса экспертные советы и проводить анализ возможных последствий применения законов в хозяйственной практике.

Неформальные явления в реализации права на обращения могут сосуществовать с правовыми механизмами. Речь идет, например, о возможности крупных бизнесменов, вошедших в бюро Российского союза промышленников и предпринимателей, периодически встречаться с Президентом РФ, направлять ему свои предложения по ключевым вопросам экономической жизни страны в рамках работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Совет по конкурентоспособности и предпринимательству согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. N 263, может готовить соответствующие предложения в адрес Правительства. Существует практика публичных обращений предпринимателей к Президенту РФ путем направления открытого письма. Например, таким образом представители инвестиционных компаний просили главу российского государства не подписывать принятый палатами Федерального Собрания закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (с изменениями и дополнениями). По мнению предпринимателей, поправки предусматривали фактически принудительный выкуп долей миноритарных акционеров крупнейших российских компаний. Можно полагать, что Президент РФ удовлетворил просьбу представителей бизнес-сообщества, поскольку главой государства было подписано и помещено в сети Интернет отрицательное заключение на этот законопроект.

Органы публичной власти пытаются рационализировать процедуру рассмотрения обращений в определенных сферах экономической деятельности. В этих целях модель реализации права на обращение конструируется на основе принципа "одного окна". Смысл этого принципа заключается в том, что органы, ответственные за принятие решения по обращению, обязаны самостоятельно запрашивать и получать необходимые документы и материалы у всех субъектов рассмотрения обращения, участвующих в данной административной процедуре. Принцип "одного окна", например, положен в основу механизма рассмотрения заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о государственной регистрации. Федеральная налоговая служба и ее подразделения помимо выдачи свидетельства о государственной регистрации и постановке на налоговый учет обязаны самостоятельно поставить вновь образуемую организацию на учет в соответствующих фондах и Федеральной службе государственной статистики. При этом процедура регистрации должна быть осуществлена в пятидневный срок. Раньше эта процедура занимала, как правило, от одного до двух месяцев.

Введение принципа "одного окна" в такие механизмы, как регистрация, лицензирование, сертификация способствовало бы снятию административных барьеров в экономике и явилось бы дополнительной гарантией предпринимательской деятельности. Однако реализовать принцип "одного окна" непросто, поскольку принятие решений по обращениям в названных сферах экономической деятельности требует немало времени для проведения согласований между различными органами публичной власти или их структурными подразделениями, исследования дополнительных материалов. При этом органы публичной власти должны работать четко и слаженно, использовать эффективные механизмы взаимодействия, быстро обмениваться информацией, в том числе в электронном виде.

Чтобы принцип "одного окна" не оставался пустой декларацией, а право на обращение могло реализовываться на должном уровне, необходимо предусмотреть качественные административные процедуры. Органы публичной власти, стремясь к совершенствованию механизмов обратной связи, должны взять на себя повышенные обязательства - достичь собственной самоорганизации, укрепить дисциплину, ликвидировать волокиту и бюрократию. Административные процедуры можно определить как нормативно установленный порядок последовательного совершения уполномоченными субъектами юридических действий для осуществления своей компетенции (правоспособности). С их помощью достигается открытость и предсказуемость действий как властных, так и экономических структур. Многие процедурные моменты работы органов публичной власти остаются за рамками правового регулирования их организации и деятельности и поэтому нуждаются в нормативной регламентации.

Эффективность реализации права на обращение связана с установлением надлежащих гарантий права на доступ к информации, следовательно, и с необходимостью обеспечения открытости и прозрачности деятельности органов публичной власти. Немало обращений, адресованных органам публичной власти, содержат просьбы о предоставлении той или иной информации. В имеющейся правовой базе, регламентирующей принцип информационной открытости власти обществу, имеются пробелы и противоречия. Например, право граждан на доступ к информации не соотносится с правами других субъектов и с установленными исключениями применительно к конфиденциальной и иной информации, отнесенной законом к информации с ограниченным доступом. На практике существует коллизия в определении приоритета действия правового режима государственной тайны, с одной стороны, и норм, определяющих информацию, к которой не может быть установлен ограниченный доступ, - с другой. В результате право граждан на доступ к информации о состоянии окружающей среды, реализуемое путем обращения к органам власти с просьбой раскрыть соответствующие сведения, может быть неправомерно ограничено со ссылкой на необходимость охраны государственной тайны.

В настоящее время разрабатывается Федеральный закон "Об обеспечении доступа граждан и организаций к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". В него предлагается заложить принцип платности предоставления информации гражданам и организациям. Предусматривается, что в оплату информационных услуг, предоставляемых органами публичной власти, входят расходы на тиражирование и доставку информации, а также затраты на поиск и создание информации по запросу потребителя. Методика определения стоимости информационных услуг, оказываемых за плату, утверждается Правительством РФ.

Предоставление информации за плату может явиться ограничением права на доступ к информации и осложнит реализацию права на обращение. Принцип платности предоставления информации вступает в противоречие с принципом открытости и прозрачности деятельности органов власти. Взимание с населения денег за предоставление информации идет вразрез с постулатами административной реформы, направленной и на то, чтобы лишить властные структуры возможности заниматься бизнесом, в том числе связанным с платностью предоставления информационных услуг. Что касается расходов государства, которые могут возникать в связи с обеспечением граждан необходимой информацией, то покрываться эти расходы должны за счет средств государственного или муниципального бюджетов. Объем налоговой нагрузки на население вполне позволит обеспечить бесплатное представление гражданам информационных услуг.

Эффективность реализации права на обращение зависит и от правовой определенности в отношении статуса электронного сообщения. Электронные технологии позволяют направлять обращения в органы публичной власти по каналам сети Интернет, в перспективе появится возможность общаться с чиновниками в режиме реального времени. На официальных сайтах лишь немногих органов исполнительной власти предусматривается возможность интернет-аудитории направлять электронные сообщения, а также происходит регулярное обновление информации. В качестве примера можно назвать официальные сайты Президента РФ, Правительства РФ, Минэкономразвития России. Для поддержания работоспособности таких сайтов нужны немалые материальные затраты.

Совершенствование правового регулирования и практики реализации положений о рассмотрении обращений граждан необходимо дополнять мерами правового просвещения студентов, обучающихся на факультетах права и управления, чиновников, проходящих курсы повышения квалификации. Исследовать систему отношений "личности и власти", ее правовую основу и реалии развития слушатели могли бы в рамках специального курса "Правовые основы взаимоотношений между гражданами и органами публичной власти". Правовая культура взаимоотношений личности и власти, исходящая от самих государственных служащих, позволит улучшить качество общения граждан и органов публичной власти, а значит, будет способствовать скорейшему установлению баланса интересов в обществе

С.В. Васильева,

доцент кафедры конституционного и административного

права Государственного университета - Высшей школы экономики,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Настоящая статья подготовлена в рамках двух исследований: 1) "Публичная власть и экономические субъекты: нормативная модель и реальные механизмы взаимодействия"; 2) "Конфликты между гражданами и органами публичной власти: правовые механизмы преодоления". Эти исследования проводятся под эгидой Московского общественного научного фонда и Государственного университета - Высшей школы экономики.

*(2) См.: Федеральный закон "Об административных процедурах": Инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой // Фонд Конституция". - М.: Комплекс-Прогресс, 2001.

*(3) Тихомиров Ю.А., Васильева С.В., Виноградов В.А., Егорова Е.Ю., Экштайн К. О проекте Федерального закона об обращениях граждан в органы государственной власти и местного самоуправления // Законодательство и экономика. - 2002. - N 9.