Экологическая информация: правовое регулирование доступа и предоставления (А.А. Попов, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.)

Экологическая информация: правовое регулирование
доступа и предоставления

В отделе аграрного и экологического законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ состоялся "круглый стол", посвященный проблемам правового регулирования информационного обеспечения экологических правоотношений. Представляем вашему вниманию обзор выступлений его участников, подготовленный аспирантом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, экспертом Программы ЮНЕСКО "Информация для всех " А.А. Поповым.

Целью обсуждения, в котором приняли участие известные ученые-экологи, было выявление правовой неопределенности и пробелов в правовом регулировании по вопросам доступа к информации экологического характера. Кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП Е.А. Галиновская отметила некоторые сложности при определении субъектного состава правоотношений по доступу к экологической информации и ее предоставлению.

Правом на экологическую информацию должны обладать не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане, лица без гражданства и юридические лица (общественные объединения). Однако в теории права нет единого мнения по поводу трактовки термина "гражданин" в российском законодательстве.

С одной стороны, употребляемый в законодательстве термин "граждане" в соответствии с Конституцией РФ может вбирать в себя также и иностранных граждан и лиц без гражданства. Исключение составляют специальные нормы, в которых оговаривается обратное (например, п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ), либо употребление в тексте нормативного акта термина "граждане Российской Федерации", что означает ограничение субъектного состава правоотношений по критерию "особой связи между государством и его гражданами"*(1).

С другой стороны, употребляемый в законодательстве термин "граждане" в каждом конкретном случае вовсе автоматически не подразумевает иностранных граждан и лиц без гражданства.

Пункт 3 ст. 62 Конституции РФ содержит норму, согласно которой "иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации".

При этом следует отметить, что ограничений в отношении права на доступ к информации на территории России применительно к субъектам такого права российское законодательство не содержит, используя лишь формулировки "каждый гражданин", "гражданин". Так, в соответствии с абз. 3 ст. 2 Закона РФ 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" "каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если нет установленных федеральным законом ограничений на информацию, содержащуюся в этих документах и материалах".

Таким образом, в отношении субъектного состава правоотношений по доступу к экологической информации следует говорить все же о праве каждого заинтересованного физического лица, независимо от страны гражданства. При этом ограничения, связанные с государственной тайной и конфиденциальной информацией, должны распространяться в равной степени на всех субъектов права на экологическую информацию.

Между тем норма ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закрепляет право граждан направлять обращения в соответствующие органы и должностным лицам по поводу получения своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания и мерах по ее охране. Неясно, что понимается под "местами своего проживания". Ведь это может быть как место фактического проживания, так и место официально зарегистрированное (прописка, временная регистрация по месту жительства). Указанное обстоятельство препятствует осуществлению соответствующих прав иностранными гражданами, лицами без гражданства и противоречит Конституции РФ в части реализации ими своих прав на доступ к экологической информации.

Кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ Н.В. Кичигин, в свою очередь, обратил внимание на сложность определения источников экологической информации, поскольку они должны отвечать одновременно двум критериям и пониматься: во-первых, как деятельность, в ходе которой осуществляется поиск, сбор, обработка, накопление и хранение информации и формирование информационных ресурсов; во-вторых, как результат указанной деятельности, т.е. сами информационные ресурсы и системы.

Кандидат юридических наук, научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП Д.О. Сиваков посвятил свое выступление неоднозначности и недостаточной обоснованности утверждений, что экологическая информация является по определению только открытой. Напротив, имеющиеся практические примеры говорят об обратном. В связи с этим однозначно неясно, почему экологическая информация должна быть только открытой. Особенно остро этот вопрос встает применительно к подвиду конфиденциальной информации - ведомственной (служебной) тайне.

Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП Д.Б. Горохов, полемизируя с предыдущим выступающим, заметил, что российское законодательство содержит в своих нормах прямые указания на обязательную открытость экологических сведений.

К примеру, ст. 42 Конституции РФ гласит, что "каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды". Федеральный закон "Об охране окружающей среды" несколько конкретизирует эту нормы, говоря о соблюдении права каждого на получение "достоверной информации о состоянии окружающей среды" (ст. 5, 6 и 11). При этом данный Федеральный закон закрепляет право граждан направлять обращения в соответствующие органы и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания и мерах по ее охране (ст. 11). Пункт 3 ст. 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" запрещает относить сведения, содержащие экологическую информацию, к информации с ограниченным доступом. Статья 7 Закона РФ "О государственной тайне" содержит норму, в силу которой "сведения о состоянии экологии не подлежат засекречиванию и отнесению к государственной тайне".

Исходя из приведенных норм, выступающий пришел к выводу: наряду с критериями полноты, достоверности и своевременности экологическая информация во всех своих проявлениях должна быть полностью открытой для доступа. Это является необходимым условием для реализации конституционного права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением. Однако на практике это происходит не всегда.

Ссылаясь на практические примеры и разделяя позицию о неоднозначности открытости экологических сведений, заместитель заведующего отделом аграрного и экологического законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Е.Л. Минина поставила проблему коллизий между сведениями, имеющими отношение к безопасности государства, и сведениями, затрагивающими экологические права граждан.

Член-корреспондент РАН, профессор, президент Центра экологической политики России А.В. Яблоков посвятил свое выступление определению экологической информации и ее соотношению с государственной тайной.

На первый взгляд кажется, что экологическая информация - академическое теоретическое понятие. Но оказывается, не все так просто. Когда семь лет назад в Санкт-Петербурге был арестован капитан 2-го ранга Никитин, основная проблема заключалась в доказывании, занимался ли он сбором и распространением экологической информации. Федеральные органы считали, что это не экологическая, а секретная государственная информация.

Между тем согласно Конституции РФ каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, информацию, касающуюся здоровья населения. Данная информация ни при каких условиях не может быть засекречена. Указанные положения ст. 41 и 42 Конституции РФ развернуты по крайней мере в восьми федеральных законах, в соответствии с которыми экологическая информация (или то, что мы понимаем под экологической информацией) не может быть секретом.

Никитин был оправдан. Однако за арестом Никитина через год последовал арест Григория Пасько, который был военным экологическим журналистом и писал о загрязнении окружающей среды. В основе конфликта лежала экологическая информация, поскольку он говорил и писал о загрязнении окружающей среды, что было подано как разглашение государственной тайны. Вновь возник конфликт между экологической информацией и государственной тайной. Все российское законодательство закрепляет, что экологическая информация не может быть секретной. Однако в отличие от Никитина Григорий Пасько был осужден.

Оказалось, что ни в одном российском законе не определено, что такое экологическая информация. Косвенно в Конституции РФ определено - достоверная информация о состоянии окружающей среды (ст. 22). В Законе о государственной тайне - состояние экологии, здравоохранения, катастрофы, чрезвычайные происшествия, угрожающие безопасности, здоровью граждан. В Законе об информации и информатизации - запрещено относить к информации с ограниченным доступом документацию, содержащую информацию о чрезвычайных ситуациях, метеорологическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасности граждан и населения в целом. В свою очередь, КоАП РФ закрепляет ответственность за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы и т.п.

Приведенные и еще ряд других примеров отчетливо свидетельствуют о том, что российские правоприменители оказались в правовом вакууме. Выход из создавшейся ситуации состоит в следующем: экологи должны пойти на компромисс и выработать понятие экологической информации и ее соотношение с понятием государственной тайны. Вместе с тем на компромисс должны пойти и секретные службы, однако представители Федеральной службы безопасности препятствуют нормативному определению понятия экологической информации.

Аспирант ИЗиСП, эксперт Программы ЮНЕСКО "Информация для всех" А.А. Попов отнес к числу правовых проблем доступа к экологической информации отсутствие ответственности за ее непредоставление. Ни административным, ни уголовным законодательством ответственность за непредоставление информации о состоянии окружающей среды не предусмотрена. Наличие правового пробела создает возможности для уклонения от ответственности за бездействие уполномоченных должностных лиц и органов, в результате чего граждане не могут воспользоваться правом на экологическую информацию.

Критериями количественной и качественной оценки экологической информации являются своевременность, полнота и достоверность. И все же главная проблема не столько в достоверности экологической информации, сколько в ее отсутствии. В связи с этим было бы справедливым отказаться от существующей трактовки диспозиции ст. 5.39 КоАП РФ, так как при такой формулировке нормы ответственности за непредоставление экологической информации не наступает. Речь идет только об "иной информации" с отсылкой на "случаи, предусмотренные законом", которых пока нет. Поэтому возможность субъектов нарушенного права обжаловать бездействие компетентных органов и лиц (абз. 2 ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан") необходимо подкрепить соответствующими санкциями. В статье 5.39 КоАП РФ следует четко отразить состав правонарушения за непредоставление информации непосредственно затрагивающей права и свободы гражданина путем изъятия из текста нормы слова "иной".

Доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий отделом аграрного и экологического законодательства С.А. Боголюбов особое внимание уделил вопросам стабильности и эффективности экологического законодательства и необходимости осторожной, обоснованной интеграции его с международными нормами.

В последнее время наметилась устойчивая тенденция - увеличение количества принимаемых законов в ущерб их качеству. Все готовы создавать новые и новые нормы вместо того, чтобы применять уже существующие - совершенствовать механизмы правоприменения, изучать причины отсутствия правоприменительной практики. В связи с этим С.А. Боголюбов подчеркнул значение вступившей в силу 30 октября 2001 г. Конвенции "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды" (Орхусская конвенция).

В ней закреплены такие значимые понятия, как "экологическая информация", "доступ к экологической информации", урегулированы условия доступа к экологической информации и правосудию в вопросах, касающихся состояния окружающей среды. Процедуры, описанные в Орхусской конвенции, нашли отражение, например, в Законе Украины "Об информации," законах Республики Беларусь "О государственных секретах" и "Об охране окружающей среды", в Законе Германии "Об экологической информации". Однако Российская Федерация, несмотря на участие в разработке, эту Конвенцию не подписала, поэтому содержащиеся в ней определения могут иметь лишь теоретическое и ориентировочное значение.

Было отмечено, что Орхусская конвенция не подписана и не ратифицирована российской стороной прежде всего по причинам потенциальной невыполнимости. На уровне реализации ее в России еще остались непроработанными процедура участия общественности в процессе принятия экологически значимых решений, критерии разграничения экологической информации и информации с ограниченным доступом; отсутствует единая унифицированная система законодательных и иных нормативных актов в сфере экологической информации. Поэтому не имело смысла брать на себя обязательства, которые по объективным причинам не могли быть исполнены.

Обращает на себя внимание и проблема соотношения понятий "отказ" и "непредоставление" применительно к требованию получения экологической информации. Существенную ясность в этом вопросе вносит Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Этот Закон является первым актом российского законодательства, провозгласившим гласные начала обращения с жалобой в суд. Анализ его положений позволяет говорить о том, что между понятиями "отказ" в предоставлении информации и "непредоставление" информации следует поставить знак равенства. Таким образом, с правоприменительной точки зрения юридический состав деяния, выразившегося в непредоставлении информации, идентичен составу, при котором происходит отказ от ее предоставления.

Научный сотрудник отдела аграрного и экологического законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ, старший преподаватель Государственного университета по землеустройству М.В. Пономарев обратил внимание на проблему компетенции федеральных органов исполнительной власти как субъектов представления экологической информации.

Компетенция федеральных органов исполнительной власти по вопросам предоставления экологической информации в связи с последней реформой упорядочена лишь частично. Большое количество в разной степени уполномоченных органов по вопросам экологической информации может привести к их бесконтрольности и безответственности из-за отсутствия единого порядка предоставления сведений. Учитывая, что не вполне понятно, в чьей именно компетенции находится данное полномочие, необходимо принятие ряда подзаконных актов, регламентирующих деятельность новых органов и конкретизирующих компетенцию "старых".

А.А. Попов,

аспирант Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ, эксперт Программы

ЮНЕСКО "Информация для всех"

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. N 6-П "По делу о проверке конституционности положения части второй статьи 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" в связи с жалобой Яхья Дашти Гафура" // СЗ РФ. - 1998. - N 9. - Ст. 1142.