Комментарий к комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков (Материал 2) (А. Певзнер, А. Лазаревский, "эж-ЮРИСТ", N 24, июнь 2005 г.)

Комментарий к комментарию:
Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков (Материал 2)

Выкуп участков

Появившееся в правовых системах разъяснения ВАС по земельному законодательству (Постановление Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11), призваны упростить работу судов. Но в новом документе высшей судебной инстанции обнаружились и такие новеллы, которые как минимум вызывают удивление.

К первой категории следует отнести разъяснение о том, что органы власти и местного самоуправления обязаны в двухнедельный срок рассмотреть заявление о выкупе участка и направить заявителю проект договора. Если этого не сделано, заявитель может обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным ненормативного правового акта, действий (бездействия) этих органов (п. 4 Постановления). Подтверждено право всех юридических лиц на выкуп участков под строениями, включая и тех, где доля государственной или муниципальной собственности превышает 25% (п. 5). В отношении цены выкупа указано, что при ее определении ФЗ "Об оценочной деятельности" не применяется. Если субъект РФ не установил допускаемую законом кратность, то должна применяться соответствующая минимальная ставка земельного налога. Организации, которые ранее были вынуждены переплатить, могут смело требовать возвращения излишка (п. 9). Это порадует те предприятия, что выкупили участки в Москве: цену им определили по 30-кратной вместо 5-кратной ставке земельного налога, т.е. в шесть раз выше, чем положено по Закону.

Есть хорошие новости для покупателей строений, расположенных на арендованных участках: одновременно с правом на сооружение они автоматически получают на участок те же права аренды, что и прежний собственник здания - независимо от того, оформлен ли договор аренды собственником земельного участка (п. 14). Расторжение же договора аренды земельного участка допускается только при доказанных существенных нарушениях договора, и если нарушение или его последствия не устранены в разумный срок (п. 23).

Новеллу о равноценном возмещении при изъятии земельного участка уже нельзя оценить однозначно. Ясно указание, что под выкупной ценой понимается рыночная стоимость участка вместе с находящейся на нем недвижимостью, и в нее включаются все причиненные изъятием убытки (п. 28). Но совершенно необъяснимо - ни с юридической, ни с экономической точки зрения - указание Пленума о том, что стоимость объекта определяется на момент рассмотрения спора. Ведь рыночная стоимость недвижимости сразу после объявления о будущем изъятии недвижимости падает вплоть до нуля. Именно эту экономику отражает норма Земельного кодекса о том, что убытки определяются на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков или ином ограничении прав землепользователей (ч. 4 ст. 57 ЗК РФ). Таким образом, разъяснение Пленума противоречит норме Закона и создает угрозу нарушения прав граждан и организаций в будущем.

К сожалению, ряд позиций Постановления N 11 создает серьезные проблемы для правоприменения уже сегодня. Самая большая - фактический запрет на выкуп земельных участков собственниками недвижимости. По мнению Пленума ВАС РФ, если после введения в действие ЗК РФ собственник недвижимости реализовал свое право на переоформление участка, заключив договор аренды, он утрачивает право выкупа этого земельного участка. Сказано об этом так: "Если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК РФ, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ" (абз. 3 п. 7). Напомним, что согласно п. 1 ст. 36 Земельного кодекса РФ "исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами".

Указанный выше п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ трактует понятие "исключительное право приватизации или аренды" как право однократное. Такая трактовка понятия "исключительное право" не основана на законе. В тексте ст. 36 ЗК РФ "исключительное право" указывает на "исключительных" субъектов этого права, т.е. на то, что правом приватизации соответствующего участка обладают только собственники зданий и строений, но никакие иные лица. Отметим, что в тех случаях, когда в ЗК РФ речь идет об однократном действии, это четко определено термином "однократно" (см. п. 5 ст. 20; п. 3 ст. 21 ЗК РФ).

Утверждение об утрате права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ прямо противоречит ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества": "...договор аренды земельного участка не является препятствием для выкупа земельного участка" (ч. 3 ст. 28). Ни названный Закон, ни иные федеральные законы не содержат норм, которые позволяют относить эту норму только к старым договорам. Тот факт, что Закон о приватизации распространяется на приватизацию земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы, подтверждается целым рядом его норм (п. 2.1 ст. 3; п. 1 и 7 ст. 28).

Существует мнение, что рассматриваемая норма Постановления Пленума ВАС РФ вводит запрет приватизации только в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК РФ, но не запрещает приватизацию в каком-то ином порядке и по иной, "нельготной" цене. Это мнение основано на трактовке части приведенного выше разъяснения: "утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ". Это предположение не основано на законе. Федеральное законодательство устанавливает лишь один метод исчисления цены выкупа застроенного участка. Причем этот метод даже продублирован в двух законах - в Законе о введении Земельного кодекса (ст. 2) и Законом о приватизации (п. 7 ст. 28). В ином, т.е. не установленном Федеральным законом порядке, застроенные участки приватизироваться не могут в силу ст. 2 ФЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Ущемление прав

Итак, указание Пленума о том, что арендатор утрачивает право выкупа земельного участка, очевидным образом противоречит Федеральному закону. Легко увидеть, что это указание не соответствует и ряду конституционных норм. При приватизации покупатель получил право собственности на здание, имущественный комплекс. Это его право охраняется Конституций РФ (ст. 2, 18). Собственность есть вещное право, не ограниченное во времени. Собственник вправе использовать свое имущество любым разрешенным способом. Здание расположено на земельном участке, который выступает как физическая основа недвижимости. При приватизации покупатель получил право бессрочного пользования участком, причем независимо от того, было это указано в плане приватизации или нет.

Если собственник здания или имущественного комплекса оказывается арендатором участка, не имеющим возможности его выкупить, его права на участок становятся ограниченными во времени и обусловленными возможными требованиями арендодателя. В той же мере ограничиваются и его права в отношении здания или имущественного комплекса - по причине неразрывности участка и здания. В силу этого декларированный "собственник" здания на арендованном у государства участке реальным собственником уже не является: его права могут быть ограничены или прекращены иным участником гражданского оборота.

"Лишение" арендатора застроенного участка права на его выкуп обесценивает право собственности, ущемляет права и законные интересы граждан и организаций. А это уже явное нарушение многих норм Основного закона, в том числе о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).

Обратившись к практике правоприменения, следует отметить, что администрация предпочитает заключать договоры аренды на застроенные участки не более чем на пять лет. После этого собственник недвижимости, не желающий ее потерять, будет вынужден согласиться и на новый договор. Потеряв при этом, если следовать указаниям ВАС РФ, право выкупа. Запрет на выкуп арендованных участков ставит крест на декларациях о юридически едином объекте недвижимости, ущемляет интересы сотен тысяч частных собственников. Среди них многие тысячи предприятий: по сведениям Минэкономразвития РФ, в ходе кампании переоформления прав постоянного (бессрочного) пользования на участки на аренду перешли 35% от общего числа предприятий, тогда как выкупили участки не более 7%. Число пострадавших будет неуклонно возрастать, поскольку административное противодействие выкупу и жесткие сроки для переоформления (до 01.01.2006), буквально понуждают землепользователей на заключение арендных договоров.

Конституционное решение

Возвращаясь к исходной позиции - защите прав собственников приватизированной недвижимости, следует указать, что путь решения этой проблемы законодателем уже намечен. Недавно принят Федеральный закон предусматривающих бесплатную передачу земельных участков религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения (N 123-ФЗ от 03.10.2004). 27 мая этого года Госдума РФ приняла в третьем чтении аналогичный закон о передаче застроенных участков общероссийским общественным организациям инвалидов. Таким образом, некоторые категории частных собственников зданий в стране уже получили полноценное право собственности на свою недвижимость.

Правда, указанные законы содержат один, но важный изъян. Наделение правами на землю лишь отдельных категорий собственников недвижимости ущемляет законные интересы остальных граждан и организаций, нарушает конституционные нормы о равенстве прав, о запрете дискриминации, в том числе по признакам религиозной принадлежности (п. 2 ст. 6; п. 2 ст. 8; п. 2 ст. 19; п. 2 ст. 14). Представляется очевидным, что норма о бесплатном дооформлении прав на застроенные земельные участки в ближайшее время должна быть распространена на всех собственников недвижимости.

А продавец кто?

Другая вызывающая недоумение новация Пленума ВАС РФ - о продавце застроенного участка: "...по искам собственников недвижимости о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка ответчиком... является собственник земельного участка (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование) в лице его уполномоченного органа" (п. 4). Напомним, что до разграничения государственных земель это Российская Федерация. Из этого следует, что ответчиком по искам, а значит, и продавцом является, якобы, федеральный орган власти. Значит, согласно решению ВАС РФ участки под бывшей "своей" недвижимостью органы субъектов РФ и МСУ продавать не должны, а то, что они это делают сегодня на основании ФЗ приватизации, вроде бы незаконно? Между тем в этом Законе продавец застроенных участков определен предельно ясно: это орган, принявший решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости (ч. 3 ст. 28).

Странно и то, что Пленум ВАС РФ, призванный обобщать судебную практику, не заметил решений московских судов по целому ряду дел "о продавце". Администрация г. Москвы пыталась опротестовать решения Минимущества РФ о продаже участков под бывшими федеральными предприятиями, например компаниям "Солид-Кама", "Типография ПЭМ". Но столичные чиновники проиграли во всех инстанциях, поскольку опирались не на Закон, а на норму Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 07.08.2002 N 576, где "продавцом" назван субъект РФ, предоставивший участок (п. 7 Правил распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю). Очевидно, что эта норма правительственного Постановления незаконна. Но она до сих пор не отменена, и вынуждает организации тратить многие месяцы на рассмотрение в суде дел по каждому участку. Искусственно созданная коллизия "о продавце" станет еще большим препятствием для выкупа участков.

Запрет на запрете

Барьеры для выкупа участков этим не ограничиваются. К числу правомерных оснований для отказа в продаже земельного участка в Постановлении N 11 отнесено использование местной администрацией застроенного частного участка "для других целей (государственных или публичных нужд) " (п. 4). Но федеральные законы не содержат ни такого основания для отказа, ни самого понятия "публичные нужды". Пункт 4 Постановления ВАС РФ рисует такую картину. Администрация вместо того, чтобы изъять участок для государственных и муниципальных нужд на основании Закона (ст. 49 ЗК РФ), т. е. с предварительным и равноценным возмещением (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ), просто "аннексирует" застроенный участок или его часть для неопределенных "публичных нужд".

В том же п. 4 Постановления объявлены правомерными запреты на выкуп на основании ограничений, установленных утвержденным генеральным планом развития населенного пункта. Между тем, согласно новому Градостроительному кодексу РФ генеральный план не является правовым актом, а потому не может быть основанием для запрета на выкуп. Ссылка на него как на основание для отказа в приватизации земельного участка фактически лишает граждан и юридических лиц права на оспаривание решения об изъятии участка. Генеральный план это только рамочный документ (ст. 23 Градкодекса РФ), на основании которого должны приниматься правила землепользования и застройки (ст. 26, 30), а затем проекты планировки (ст. 42), проекты межевания (ст. 43). И лишь затем может появиться решение о резервировании, а значит, и запрет на выкуп участка.

Если для переоформления застроенных участков в собственность Постановление создает препятствия, то для перехода на аренду возможности расширяет. Правда, как представляется, выходя при этом за рамки Закона. ВАС РФ допускает возможность заключения договора аренды в отношении застроенного земельного участка с одним или несколькими собственниками помещений в здании (п. 19 Постановления), а не со всеми, как это установлено Земельным кодексом РФ (ч. 5 ст. 36 ЗК РФ). Получается, что по заявлению собственника одного помещения вместо существующего на участок права постоянного (бессрочного) пользования появится договор аренды. Все прочие собственники помещений - хоть бы их будут и сотни - лишаются своего бессрочного права на участок безо всякого суда и даже без уведомления. А получат они лишь право временное - аренды, да и то если присоединятся к договору.

Самое же интересное, что при этом все собственники здания лишаются и права на выкуп участка, как это устанавливает п. 4 Постановления. Известно, что администрации поселений не желают отдавать земельные участки в собственность частных лиц. В многоквартирных домах, как правило, часть помещений остается в собственности администрации или подконтрольных ей структур. Используя описанные нормы "быстрого" переоформления, местная администрация может лишить частных собственников квартир их права на выкуп земельного участка. И, похоже, никого не интересует, что только один из множества собственников помещений окажется в ответе за весь земельный участок, что возникнет неопределенность по оплате прав пользования участком, по финансированию его содержания.

Трудности передачи

Земельный кодекс дает возможность арендатору земельного участка передать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия собственника, но при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное (п. 5 ст. 22 ЗК РФ). Известно также, что согласно ФЗ о введении Земельного кодекса РФ "распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления если законодательством не предусмотрено иное" (п. 10 ст. 3).

Поскольку юридическим собственником неразграниченных земель остается Российская Федерация, возникает коллизия. Кого должен был уведомить арендатор? Если представителя федерального собственника, то в неведении останется сторона договора - арендодатель, т.е. орган МСУ или субъекта РФ. В реальной жизни частные арендаторы участков, следуя требованию арендодателя, уведомляют не формального московского собственника (он о договоре и не знает), а именно арендодателя - как представителя госсобственника.

Тем не менее, ВАС РФ игнорирует эти обстоятельства и требует уведомлять именно и только собственника, т.е. федеральных чиновников (п. 16). Таким образом, сотни ранее совершенных сделок с передачей арендных прав могут по формальному признаку быть признаны недействительными. Для частного лица это создает дополнительную неопределенность и опасность произвола.

Согласно п. 13 Постановления в случае, когда покупатель здания требует переоформить на него права на арендованный земельный участок, занятый недвижимостью, предельные размеры площади части земельного участка, занятой строением и необходимой для их использования, определяются в порядке норм отвода земель. Иначе говоря, передача прав на застроенный земельный участок при смене собственника строения документ ВАС РФ объявляет "отводом" земли, т.е. первичным предоставлением участка. На практике это может означать, что при каждой сделке со строением чиновник получает право пересмотреть и размер, и границы земельного участка, который может уподобиться шагреневой коже. Между тем, в известном Постановлении КС РФ от 13.12.2001 N 16-П сказано: "Не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы... распространение понятия "предоставление земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками". Иначе говоря, в данном случае решение ВАС РФ также противоречит Конституции РФ.

Оглушительное умолчание

В заключение следует сказать о "горящих" проблемах земельного законодательства, которые не нашли отражения в Постановлении. В организациях, которые пытаются выкупить свои участки, хорошо известно, что самым большим барьером выступают требования администрации о представлении документов, подтверждающих госрегистрацию прав собственности на каждое строение, а также попытки понудить заявителя к выкупу участков только под "подошвами" зданий. По закону же необходимым и достаточным для предприятий, приватизированных до 1998 г. является документ о праве на имущественный комплекс - план приватизации. Но чиновники ссылаются на норму уже упоминавшегося Постановления Правительства РФ N 576 (п. 2 Правил...), где требование о госрегистрации каждого объекта установлено - в нарушение федеральных законов (ч. 1 ст. 16 Закона о приватизации, п. 1 ст. 6 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Практика показывает, что именно эта незаконная норма порождает системную коррупцию. Те же организации, которые взяток не дают, должны тратить до года в судебных инстанциях. Количество выигранных заявителями дел исчисляется многими десятками. Но Пленум ВАС РФ об этом не говорит. Иначе как оглушительным такое умолчание не назовешь.

Из всего сказанного напрашиваются весьма неприятные вопросы. Многочисленные нарушения федеральных законов в рекомендациях высшей судебной инстанции делают актуальным вопрос об уважении к суду и к закону, о профессионализме судов.

Очевидная "однонаправленность" этих нарушений на защиту "земельных интересов" администрации и на ущемление прав частных лиц заставляет задуматься о независимости суда. Реальный ущерб, который нанесет интересам граждан и организаций применение в судебной практике этих рекомендаций, трудно оценить. Поэтому должны быть приняты срочные меры по решению поставленных вопросов высшей государственной властью.

Введен фактический запрет на выкуп земельных участков собственниками недвижимости. По мнению Пленума ВАС РФ, если после введения в действие Земельного кодекса РФ собственник недвижимости реализовал свое право на переоформление участка, заключив договор аренды, он утрачивает право выкупа этого земельного участка.

Самым большим барьером при выкупе участков выступают требования администрации о представлении документов, подтверждающих госрегистрацию прав собственности на каждое строение, а также попытки понудить заявителя к выкупу участков только под "подошвами" зданий. Между тем по закону необходимым и достаточным является документ о праве на имущественный комплекс - план приватизации.

А. Певзнер,

директор исследовательского фонда "Институт социальных и правовых

проблем",

к.ю.н.,

заслуженный экономист РФ,

А. Лазаревский,

советник Президента холдинговой компании "Промышленные инвестиции",

почетный член российского общества оценщиков

"эж-ЮРИСТ", N 24, июнь 2005 г.