Гессен В. М. Вопросы местного управления. - С.-Петербург, издание юридического книжного склада "Право", типо-литография А. Е. Ландау, 1904 г.

I. Возникновение бюрократии

Возникновение бюрократии находится в тесной связи с возникновением централизованной, абсолютной монархии. В то время как сословное государство, по своей природе, было не чем иным, как политической организацией социального господства одних сословий над другими, абсолютная монархия является первой в истории попыткой реализации государственной идеи, в ее чистом виде - попыткой создания социально единого государства, стоящего вне общественной группировки и над ней. В своем стремлении к господству над всеми сословиями абсолютная монархия не могла, разумеется, опереться ни на одно из них. Отсюда необходимость в создании особого класса людей, стоящих вне сословного строя, несущих непосредственно и специально государственную службу. Эти люди, оторванные от общества и чуждые ему, обязанные своим положением и властью исключительно королю, являются послушным и могущественным орудием в его руках. Они образуют сплоченный класс, бюрократию старого режима.

Во Франции устранение или уничтожение аристократии является первым делом усилившейся королевской власти. Короли ищут себе слуг среди духовенства и легистов; маленьким людям они доверяют ведение великих дел. Государственные секретари старой Франции - прототип позднейших министров - по общему правилу, происходят из низших классов населения ротюрьеров и мелкого дворянства; они-то и явились тем "чудовищем, которое пожирало знать, всемогущим врагом дворянства, низвергнувшим его во прах" (Сен-Симон).- В средине XVI века зарождается институт интендантов, получивший окончательную организацию в эпоху Ришелье. Интенданты - профессиональные чиновники, большей частью, не аристократического происхождения, сосредоточивающие в своих руках местное управление провинцией. Появление первых интендантов, говорит Ганото, является решительным моментом в истории Франции; оно знаменует трансформацию монархической системы. Феодальное и рыцарское королевство становится авторитарным и бюрократическим*(1).

В Германии первые бюрократы - легисты, doctores juris.- В римском праве, с его учением об абсолютизме территориальной власти, германские императоры, короли и владетельные князья находят теоретическое оправдание и твердую опору для своих стремлений к неограниченному абсолютизму, к подавлению феодальных притязаний дворянства. То же римское право является могущественным орудием для императора в борьбе с папством, для местных владетельных князей - в борьбе с империей за территориальную независимость, за суверенитет*(2).

Отсюда - покровительство власти римскому праву и представителям его, легистам*(3). Начиная с средины XV века легисты вытесняют дворян и духовенство из княжеских канцелярий, тайных советов, гофратов, гофгерихтов и других учреждений центрального управления германских государств. В местном управлении чиновники - легисты, амтманны, дросты, ландфогты, рентмейстеры, кастнеры, келлеры, шультейсы и др. сменяют сельских старост, фогтов, центграфов, шеффенов и других народных и дворянских правителей и судей. Мало-помалу образуется могущественная бюрократия, пресмыкающаяся пред князьями и власть имущими, презирающая народ и народное право. Известна та печальная память, которую в народе оставили по себе легисты. В диалоге "Praedones" Гуттена (1520 г.) мы находим, между прочим, следующую красноречивую характеристику германской бюрократии средних веков. "Писцы и юрисконсульты тем более вредны, чем далее простирается их грабеж; они везде и повсюду стремятся к незаконной прибыли: при дворе владетельных лиц, в государственных сенатах и советах, в публичных собраниях, в частных совещаниях, дома и на войне; они стоят во главе дел, создают и раздают законы и права; без них невозможно управление; в их руках сосредоточивается власть, они меняют, как хотят, существующие порядки"*(4).

Сравним с этой характеристикой немецкие и латинские поговорки, сложившиеся в Германии с незапамятных времен и столь мало лестные для нас, юристов: Juristen - bцse Christen, Juristae sunt jurgistae, juristae - nequistae, juris consultus - juris tumultus, juris periti sunt juris perditi, legum doctores sunt legum dolores и мн. др.*(5).

Несмотря на весьма существенные отличия русской истории от западноевропейской, и в России происхождение бюрократии находится в тесной связи с усилением монархической власти. Наши первые бюрократы, московские дьяки и подьячие, подобно западноевропейским легистам, были худородными, но грамотными людьми, призванными поддержать царя в его борьбе с аристократическими или, точнее, удельными притязаниями московского боярства. Отсюда - ненависть к ним боярства, не знающая границ (см., напр., Сказание кн. Курбского). Уже в XV в. дьяки играют значительную роль в центральном и местном управлении; в XVI в. они проникают в Государеву думу; в течение XVII в. они являются могущественнейшим элементом московской администрации, определяющим характер и направление ее деятельности. В Тайном приказе, столь страшном московскому боярству, заседают одни только дьяки.

Существенное отличие нашей истории от западноевропейской заключается, как известно, в чрезвычайной слабости сословного у нас начала. Московское боярство, лишенное сколько-нибудь прочной, сословной и территориальной организации, не могло оказать продолжительного и серьезного сопротивления абсолютизму московской власти. На Западе для того, чтобы сломить аристократию, у королей было единственное средство: они противопоставили ей худородную, но сильную властью бюрократию. И наши цари воспользовались этим средством, но вместе с тем они воспользовались и другим, еще более верным: они превратили в бюрократию само боярство. Во Франции и отчасти в Германии королевская власть уничтожила политическое значение дворян, превратила их в придворных слуг и создала особый класс чиновничества; в России само боярство сделалось бюрократией.

Само собой разумеется, что бюрократизация московского служилого класса потребовала много времени и труда: легче было бюрократизировать худородного легиста, нежели нашего родовитого боярина. Оттого организация служилого класса в московской России существенно отличается от его организации в западноевропейских государствах. Наш бюрократ становится похожим на западного только с Петровских времен - со времени Табели о рангах, этой конституции на западноевропейский лад русской бюрократии.

Указанной особенностью нашей истории объясняется, главным образом, страшное всемогущество служилого класса московской и, позднее, петербургской России. По сравнению с Западом, московское государство - страна с наименее сословным обществом и наиболее сословной бюрократией. Московский служилый человек был трижды всемогущ, как царский слуга, как боярин, как землевладелец. Французской бюрократии приходилось считаться с дворянством, хотя и политически бессильным, но гордым своим происхождением, могущественным своим богатством. В России служилый человек неограниченно господствовал над однородной массой, обессиленной и приниженной тройным - политическим, социальным и экономическим - рабством. Власть московских служилых людей была властью "мужей" над "мужиками", людей "белой кости" над людьми "черной", властью "государевых слуг" над "государевыми сиротами". Оттого эта власть и вылилась в такие формы, которые скорее всего напоминают хозяйничанье победителя в неприятельской стране - победителя, стремящегося не только к тому, чтобы как можно больше взять у врага, но и к тому, чтобы как можно меньше ему оставить*(6). Жестокие истязания "без сыску и вин", систематическое грабительство и лихоимство, а с другой стороны - бегство "врозь" населения из городов и сел, разбои на больших дорогах, ежегодные восстания и бунты,- такова в общих чертах картина хозяйничанья "сословной бюрократии" - служилых людей над Московской землей*(7).

В тесной связи с усилением королевской власти стоит другая причина возникновения и развитая бюрократии, намеченная отчасти предыдущим изложением,- демократизация государственного и общественного строя.

В стране с могущественной, исторически сложившейся аристократией - бюрократия невозможна. Как доказывает пример старой Англии или мелких итальянских и швейцарских республик, на почве аристократического режима слагается система почетных и безмездных должностей, выборных или по назначению от правительства, не имеющих профессионального характера и не укладывающихся в рамки бюрократического соподчинения и зависимости. Бюрократизация высших сословий возможна только в том случае, если, как у нас в России, сословный строй покоится не на строго аристократическом начале; во всяком случае, такая бюрократизация высших сословий равносильна демократизации их.

По мере того как, в силу изменившихся условий политической и народно-хозяйственной жизни, аристократия теряет свое преобладающее в государстве и обществе значение; по мере того как на первое место выдвигаются средние классы, для которых государственная служба не может быть чем-либо иным, как оплачиваемой государством профессией, аристократический характер государственной службы сменяется новым, бюрократическим. Любопытным примером подобной эволюции является современная Англия. Знаменитый билль о реформе 1832 года впервые поколебал вековые основы аристократического строя старой Англии; позднейшие избирательные реформы 67 и 84 гг. знаменуют решительную победу демократии, завладевающей парламентом, верховным законодательным учреждением Англии. Восторжествовав в центральном управлении, демократический принцип, благодаря реформам 88 и 94 гг., торжествует на наших глазах в управлении местном. Параллельно с демократизацией государственного строя идет бюрократизация государственного управления. Возникают центральные учреждения - бюро призрения бедных, генеральное бюро народного здравия, департамент просвещения, бюро местного управления, которые, то существуя отдельно, то входя в состав бюро местного управления, имеют характер континентальных министерств. Говоря о компетенции бюро местного управления, один из новейших исследователей местного управления Англии Вотье замечает: "Мы исследовали область, в которой эта страна дошла почти роковым образом до централизации, до бюрократии... Верные поклонники прошлого с грустью смотрят на эту измену старым обычаям, на этот успех нового духа. Напрасные сетования, тщетные сожаления... Всякий раз, когда государство желает провести какую-нибудь меру в интересах демократии и ради улучшения участи масс, оно будет вынуждено дать центральному управлению обширные полномочия, настоящую верховную власть"*(8).

В местном управлении постепенное торжество демократии выразилось в постепенном разрушении векового строго аристократического института мировой юстиции. Изменение условий народно-хозяйственной жизни - торжество города над деревней, капитала над землей, промышленных классов над джентри - оказалось роковым для господства чуждой бюрократизма аристократ в местном управлении. Новые социальные силы требуют новой организации. Почтенный древностью институт английской мировой юстиции напоминает величественные и живописные руины средневекового замка, которыми можно любоваться, но в которых невозможно жить*(9). Реформами 1888 и 1894 г. за мировым судьей оставлены почти исключительно судебные функции; широкие административные полномочия, составлявшие essentiale этой должности, отошли к выборным советам, главным образом к советам графств и к целой армии профессиональных чиновников, стоящих в иерархической зависимости от "бюро местного управления"- английского Министерства внутренних дел.

Говоря о причинах возникновения и развития бюрократии, необходимо остановиться еще на одном, в высокой степени важном моменте, а именно, на умножении функций государственной власти. В этом отношении бюрократия является, в значительной степени, детищем полицейского государства XVIII в. Отличительная черта полицейского государства - неимоверная многопредметность административной деятельности, регламентация мельчайших подробностей народной жизни, мелочная и назойливая опека над подданными- одним словом, то, что немцы удачно называют Vielregiererei (гувернаментализм). Ставя целью своей деятельности осуществление "народного счастья", в самом широком и неопределенном смысле этого слова,- полицейское государство должно было создать и действительно создало обширную систему государственных должностей, поставленных в непосредственную зависимость от центральной власти. Эпоха Фридриха Великого, Иосифа II, Екатерины Великой - эпоха небывалого до нее в истории развития бюрократического строя. Современное государство получило свою бюрократию в наследство от государства полицейского.

II. Бюрократия в современных государствах

Правительственная деятельность современного государства как по своей цели, так и по формам своего осуществления в значительной степени отличается от правительственной деятельности полицейского государства; но по количеству своих функций, по объему деятельности современное государство в значительной степени превосходит государство XVIII века. Последнее ограничивалось мелочной, но тем не менее поверхностной регламентацией преимущественно народно-хозяйственной жизни; современное, так называемое культурное государство решительным образом воздействует на все без исключения проявления народной жизни, как материального, так и духовного порядка.

Вместе с тем современное государство, по общему правилу, бессословно. Принцип политического и гражданского равенства, одерживающий с каждым днем новые победы, приводит, с естественной необходимостью, к демократизации современных обществ. При таких условиях бюрократический строй является необходимым спутником политического прогресса,- его теневой стороной. Техническое усовершенствование административной организации выражается в создании министерской системы, основанной на строго бюрократическом начале. Умножение функций государственного управления приводит к дифференциации внутреннего управления,- к выделению из состава одного министерства множества новых, самостоятельных министерств: из состава Министерства внутренних дел - министерств народного просвещения, торговли и промышленности, земледелия, публичных работ, путей сообщения и мн. др.

Бюрократизация центра влечет за собой бюрократизацию местности. Современная администрация организована по военному образцу. Государство управляется дисциплинированной армией чиновничества. Бюрократия - бесконечно сложная, сплетающаяся из множества нитей нервная система современных государств.

Существует мнение, будто представительная форма правления препятствует развитию бюрократизма: Россию, как бюрократическую монархию, противопоставляют конституционным государствам Запада.- Вряд ли, однако, это мнение справедливо. Абсолютная монархия, как первая, еще несовершенная форма надсословного государства, действительно в значительной степени способствовала, как мы видели выше, возникновению и развитию бюрократического строя. Но в современных бессословных государствах бюрократический строй существует совершенно независимо от той или иной формы правления. Больше того: в характере парламентарного режима имеются особенности, способствующие развитию бюрократизма. Мы имеем в виду принцип политической ответственности министров. Нести ответственность можно лишь за то, чем можно распоряжаться, за то, что можно приказать или воспретить. Поэтому ответственность министров парализует вверху монарха, внизу - подчиненную ему администрацию. Ответственность министров является прямым отрицанием права на самостоятельность и самоопределение подчиненных властей, ибо министр - и только министр - несет всю ответственность за управление подчиненным ему ведомством. Отсюда - необходимость последовательного проведения бюрократического принципа подчинения и зависимости через всю систему государственных должностей.

Вместе с тем политическая ответственность министров является причиной крайней неустойчивости парламентарных министерств. Достаточно случайной и, может быть, мимолетной перемены в настроении парламента, чтобы министерство, оставшееся, при голосовании по какому-нибудь вопросу, в меньшинстве, оказалось вынужденным подать в отставку. Парламентарный министр - почетный гость в своем министерстве. Его встречают со всеми внешними знаками уважения, с ним ведут политический разговор "на общие темы" - и затем начинают ждать, скоро ли он освободит хозяев от своего присутствия. У министра нет достаточно времени для того, чтобы ориентироваться в текущих делах управления. Все его внимание поглощено всецело "борьбой за существование": он отвечает на интерпелляции в парламенте; он говорит программные речи своим избирателям. Известное изречение Тьера: "Король царствует, но не управляет" применимо - mutatis mutandis - и к парламентарным министрам: "Министр представляет свое ведомство, но не управляет им". Действительное управление сосредоточивается в руках незаметных, покрытых ответственностью министра профессиональных чиновников, пользующихся министром, как "машиной для подписывания" своих решений.- Современная Франция с ее парламентарным строем - самое бюрократическое, после России, государство современной Европы.

III. Характеристика современной бюрократии

Отличительное свойство бюрократии - ее профессиональный характер. Рошер в своей "Политике" называет бюрократию профессиональной аристократией - одним из типов аристократии вообще. Бюрократ - человек, сделавший себе профессию из государственной службы. Как всякая профессия, бюрократическая карьера требует специальной подготовки; такая подготовка дается главным образом университетами. В эпоху полицейского государства университеты рассматривались исключительно как учреждения, предназначенные к подготовке специалистов-чиновников.

Само собой разумеется, что специальная подготовка должностных лиц является важным преимуществом бюрократическая строя. В некоторых, по крайней мере, областях государственной деятельности без такой подготовки обойтись невозможно; в других - напр., в сфере контроля над закономерностью распоряжений административных органов - она весьма желательна. Администратор должен уметь истолковать закон, сделать из него соответственные выводы, определить занимаемое им место в правовой системе и т.д., и т.д. - Свободная от дилетантизма бюрократия является необходимым орудием осуществления специальных - например, военных или финансовых задач государственного управления.

Но, с другой стороны, профессиональный характер бюрократии является источником многих и весьма существенных отрицательных ее свойств. На профессиональной почве пышно произрастает чертополох рутины. Подобно реке, медленно текущей в постоянных берегах, профессиональная деятельность оставляет в душе человека мертвый осадок окаменелых навыков и понятий. Под этим осадком глохнет способность к непосредственным восприятиям творческая сила человеческого духа.

Рутинер в своих действиях и мыслях определяется прошлым, а не будущим.

Всякий новый факт, прежде чем достигнуть его сознания, проходит через призму былых - отвердевших и кристаллизовавшихся - восприятий; преломляясь в ней, он теряет свою живую окраску, свой непосредственный характер; он становится одним из многих, одним из бывших фактов, уже известных давным-давно. В бюрократических канцеляриях рутина всемогуща. Она калечит и уродует жизнь, стремясь, во что бы то ни стало, уложить ее в прокрустово ложе неподвижных шаблонов. Всякое новое дело решается по прежним, "примерным" делам; на всякий вновь возникающий вопрос уже заготовлен составленный наперед ответ.

Бюрократия боится жизни, движения, перемен; шум улицы мешает канцелярской работе. Профессиональная рутина - непроницаемая стена, отделяющая бумажный мир канцелярий от живого мира действительности. За стенами канцелярий люди живут; в ее стенах люди пишут.

Бюрократия вырождается легко в педантократию; рутина рождает формализм. Трудно научиться в канцеляриях пониманию жизни, но легче научиться в них писанию бумаг. Лучший чиновник тот, кто лучше владеет формой; лучшая бумага та, которая наиболее соответствует форме. Бюрократия форму возводит в культ; она приносит ей в жертву содержание.

Другое отличительное свойство бюрократии - ее оторванность от общества. Бюрократия стоит вне общественных классов, общественных интересов, общественной борьбы. При отсутствии идейных настроений, при слабости этических импульсов, вне- и над-общественный характер бюрократии неизбежно приводит ее к безразличному, пассивному отношению к общественным интересам вообще. Бюрократия не понимает общественных нужд; она не способна служить общественному делу. Не без основания Жерарден называет бюрократию деспотизмом инерции. Оторванная от общества, бюрократия одинаково чужда всем его классам: дворянству - потому, что она не защищает исторических его привилегий; торгово-промышленным классам - потому, что она плохо знакома с потребностями гражданского оборота, с истинными нуждами промышленности и торговли; низшим классам - потому, что она относится враждебно к социальным реформам.- Не зная окружающей жизни, двигаясь ощупью в темноте, бюрократия боязливо останавливается перед всякой опасностью, пред всяким решительным шагом. Она любит маленькие дела, мелочную регламентацию, назойливую опеку.

В тесной связи с профессиональным и надобщественным характером бюрократии стоит третье ее свойство - олигархичность, кастовая организация ее. Как всякая вообще олигархия, бюрократия стремится к замкнутой обособленности; она создает особый мир самодовлеющих интересов и понятий, особую породу "командующих" людей. Отсюда - тот "бюрократический дух", который всегда и везде выражается, с одной стороны, в преувеличенной оценке достоинства чиновных людей, а с другой - в преувеличенном пренебрежении к достоинству людей нечиновных.

Именно этот бюрократический дух имеется в виду писателями - Молем, Братером, Чичериным и др., признающими "высокомерие бюрократизма" одним из отличительных его свойств.

Как всякая олигархия, бюрократия любит окружать себя непроницаемой тайной. Критика колеблет престиж власти; таинственность импонирует массам. Спутник таинственности - подозрительность и недоверие. Бюрократ боится всего - самодеятельности общества, превосходства отдельных лиц, свободы во всех ее проявлениях, а больше всего - свободы мысли и слова. Она любит покой и неподвижность; к ней применимы слова классической древности: solitudinem faciunt, pacem appelant.

IV. Бюрократия в России

Свойства бюрократии вообще, в большей или меньшей степени, присущи и бюрократии русской. И у нас, как на Западе, бюрократ является прежде всего профессиональным классом чиновников. Существенный ее в этом отношении недостаток - по сравнению с западной - слабое распространение в ее среде общего и профессионального образования. Нельзя, конечно, отрицать, что в центральных учреждениях специальная подготовка становится за последнее время необходимым условием занятия сколько-нибудь заметных, ответственных должностей; но зато, с другой стороны, в управлении местном такая подготовка до сих пор составляет скорее исключение, нежели общее правило. Должность губернаторов, essentiale которой заключается в исполнении законов и охранении законности, замещается большей частью людьми, получившими специально-военное образование, незнакомыми с действующим правом, с приемами толкования и применения законов. Образовательный ценз низших органов местной администрации более чем недостаточен. До сих пор, как в Московском государстве, военная служба считается лучшей подготовительной школой для службы гражданской; последняя рассматривается как награда за труды, понесенные на первой.

С другой стороны, отрицательные стороны профессиональной деятельности как таковой- ее рутинность и безжизненный формализм - свойственны в чрезвычайной степени русской бюрократии.

В центральном управлении бумажность производства составляет общепризнанное зло. В значительной степени оно объясняется крайней централизацией управления, характеризующей наш административный строй. Все то, что Токвиль говорит о централизации в старой Франции, применимо буквально к современной России*(10). Вопросы, которые, по самому своему существу, не могут решаться иначе как на месте, на основании местных соображений и данных, решаются в министерствах. Отсюда - бесконечная переписка, формальное отношение к делу, имеющему местный, но не общий интерес. Казалось бы, что может быть проще, например, открытия нотариальной конторы? Само собой разумеется, что было бы естественнее всего предоставить разрешение подобного вопроса городской думе, с согласия губернатора и, может быть, представителя местной судебной власти. А между тем любопытно познакомиться с тем бесконечно долгим путем, который на практике проходится означенным вопросом. По общему правилу, ходатайство об открытии конторы возбуждается городской думой; дума направляет ходатайство к губернатору; губернатор - с своим заключением - сообщает о нем Министерству юстиции. Министерство юстиции препровождает "дело" в Министерство внутренних дел. Министерство внутренних дел - по сношении с губернатором - возвращает его со своим заключением в Министерство юстиции. Засим Министерство юстиции пересылает переписку в Министерство финансов; последнее сносится с местным органом финансового ведомства и с заключением, составленным на основании полученных сведений, возвращает дело в Министерство юстиции. И только тогда, "по соглашению с министерством внутренних дел и финансов" (ст. 4 Пол. нотар.), Министерство юстиции сообщает Правительствующему Сенату об открытии нотариальной конторы для опубликования во всеобщее сведение.- Еще в большей степени безжизненный формализм и бумажность производства господствуют в местном управлении.- Сенаторские ревизии, имевшие место во многих губерниях в 1880-81 г., именно в канцелярской рутине усматривают важнейший недостаток местных административных установлений - вообще, а губернских правлений и полицейских учреждений - в особенности. По словам одного из ревизовавших сенаторов, деятельность губернских правлений является исключительно - бумажной, лишенной всякой инициативы, безжизненной и вполне рутинной*(11). По словам другого сенатора, совершенно мертвый формализм, непроизводительная и бесцельная трата времени и сил составляют характерную черту делопроизводства полицейских управлений*(12).

Вместе с недостатками профессионализма русская бюрократия разделяет с западной и другие недостатки, свойственные бюрократии вообще,- и прежде всего оторванность от общества, непонимание общественных нужд, безразличное отношение к общественным интересам. Бюрократия живет и действует вне общества и над ним. Правда, связь русской бюрократии с дворянством, как сословием, накладывает на нее особый своеобразный отпечаток. Созданный бюрократией "дворянский вопрос" - доморощенное явление, неизвестное Западной Европе. Тем не менее и у нас в России бюрократия живет в особом, ею же созданном мире. У нее свои интересы, свои идеи, даже свой язык. Она не знает жизни и боится ее. Никогда ни одна серьезная реформа не была задумана и осуществлена у нас бюрократией. Великие реформы императора Александра II - дело немногих государственных деятелей, смелых и независимых, свободных от бюрократического ига. На бюрократию возложено было введение этих реформ в жизнь,- и она исказила их начала, умалила их значение, угасила их дух. В русской литературе никто не сумел ярче и лучше Кавелина охарактеризовать внеобщественность нашей бюрократии. Ведомства у нас, говорит он, "это державы, состоящие между собой в дипломатических отношениях (и каких еще тонких!), ведущие друг с другом переговоры и войны, заключающие оборонительные и наступательные союзы, мирные и иные договоры, причем общая польза, нужды государства естественно забываются и отходят на второй план. Государство, общие интересы и потребности - это нечто далекое, отвлеченное и проблематическое; близкое, доступное, осязаемое и весьма реальное - это интересы ведомства... Эта точка зрения так у нас укоренилась, что поведи какое-нибудь ведомство речь об общей или государственной пользе, ему другие ни за что не поверят: знаем мы, мол, эту государственную и общественную пользу! Свои дела обделываешь и на наш счет округлиться и выезжать хочешь*(13)"...

Олигархичность бюрократии выражена у нас в России еще более резко, чем на Западе. "В других странах,- говорит Кавелин,- талант и знания могут проложить себе дорогу через университет, литературные и ученые труды, печать, адвокатуру, парламентскую деятельность. У нас и кафедра, и литература, и наука, и печать, и даже наша бедная земская и городская служба отданы в кабалу администрации, которая им враждебна по принципу, держит их в черном теле из страха, чтобы они не обратились в враждебную ей силу... Таким образом, выбор непосредственных органов верховной власти роковым образом падает только на людей, выдержанных и перевоспитанных в искусственной среде, образовавшейся между государями и народом*(14).

Чем резче олигархичность бюрократии, тем сильнее бюрократический дух - разновидность аристократической "чести",- господствующий в ее среде. У нас, в России, непроходимая пропасть отделяет чиновных от нечиновных; наша бюрократия - наиболее самоуверенная и высокомерная из всех. К общественному мнению она относится с презрительным равнодушием. Она не терпит критики; она монополизирует политическую мысль.- Во имя престижа власти она заботливо прячет от непосвященных взоров свои заблуждения и преступления, свои ошибки и пороки. Престиж власти - Молох, которому приносятся человеческие жертвы.

Предварительная цензура - учреждение, охраняющее прежде всего и главным образом интерес бюрократии как таковой.

В царствование императора Николая I, т. е. в эпоху наибольшего всемогущества у нас бюрократии, каждое ведомство получило право на предварительное цензурование печатных произведений, касающихся ведомственных его интересов.

Так, на предварительное рассмотрение Министерства финансов отдавались все вообще сочинения о винокурении, о винных откупах и тому подобные. Статьи о военных событиях печатались не иначе как с разрешения военного министра; статьи о почтовой части сообщались на усмотрение главноначальствующего над Почтовым департаментом. Без предварительного одобрения графа Клейнмихеля воспрещено было печатать чтобы то ни было о Николаевской железной дороге. Право предварительного просмотра, кроме того, даровано было в разное время министру Императорского двора (все статьи о театрах), Управлению военно-учебных заведений, Кавказскому комитету, II отделению собственной Его Величества канцелярии, Военно-топографическому депо, Археологической комиссии (!), Главному попечительству детских приютов, С.-Петербургскому обер-полицмейстеру, Управлению государственного коннозаводства*(15).

В настоящее время предварительная цензура сосредоточена в одном ведомстве; она защищает прежде всего ведомственные интересы Министерства внутренних дел, а затем и других ведомств, поскольку политика последних солидарна с его политикой.

Кроме отличительных свойств, присущих бюрократии вообще,- русской бюрократии присуще еще особое, наиболее отрицательное свойство, не всегда и не в такой мере встречающееся в бюрократиях Запада. Мы имеем в виду отсутствие чувства законности, отсутствие уважения и страха пред законом. Русская бюрократия наименее стеснена в своих действиях законом; и тем не менее усмотрение вопреки закону нигде не практикуется в столь широких размерах, как именно у нас.

Исторические пороки нашей бюрократии - неуважение к человеческой личности, взяточничество, грубость и насильственность административных приемов - возникли на почве самовластия, на почве неуважения к закону.

Причин административного самовластия много. Важнейшая из них - безнаказанность административных чиновников в отношении к управляемым, беззащитность их в отношении к начальству.

По общему правилу, у нас в России должностные лица предаются суду начальством, от которого зависит утверждение их в должности (ст. 1088 Уст. угол. судопр.). По справедливому замечанию проф. Коркунова, такой порядок предания суду не может быть признан удовлетворительным. Административное начальство слишком близко стоит к своим подчиненным, чтобы с должным беспристрастием выполнять такую важную судебную функцию, как предание суду. Можно даже сказать, что начальство, от которого зависит определение к должности, непосредственно заинтересовано в такого рода делах, так как несет ответственность и за назначение на должности недостойных и ненадежных лиц, и за слабый за подчиненными надзор, обусловивший возможность совершения ими преступлений*(16). И действительно, основываясь на данных сенаторских ревизий, совещание, выделенное из состава кахановской комиссии, пришло к тому убеждению, что в числе существеннейших причин замечаемого неустройства в местном управлении важное место занимает недостаток действительного надзора за должностными лицами и почти полное отсутствие действительной их ответственности за нарушение закона, за бездеятельность и допущение злоупотреблений. В материалах, собранных сенаторскими ревизиями, на каждом шагу встречаются примеры полнейшей безнаказанности административных чиновников. Сплошь и рядом вместо предания суду начальство довольствуется административным взысканием, а то и просто прекращением дела за продолжительностью пустой переписки.

С другой стороны, согласно действующему праву, каждый административный чиновник, неспособный, по убеждению начальства, к исполнению возложенных на него обязанностей, может быть уволен начальством от службы без объяснения причин (ст. 788 и 3 п. ст. 838 Уст. служб. гражд.). Такое увольнение признается окончательным, и никакие жалобы на него не допускаются. Само собой разумеется, что подобный порядок, знаменитый "третий пункт", создает полнейшую зависимость должностных лиц от начальства: всякое хотя бы и незаконное распоряжение начальства будет пассивно исполнено чиновником, участь которого находится в его руках.

"Безусловная зависимость от начальства, с одной стороны,- говорит Кавелин,- и почти безграничный произвол в действиях, с другой - такова характеристика нашей администрации снизу доверху... Административная лестница, устроенная на таких началах, идет, подымаясь, до престола, и чем ее ступени выше, тем администрация полновластней, а страна беззащитней от ее произвола"*(17).

V. Профилактика бюрократизма

Профессиональное чиновничество - орудие, без которого современное государство не может обойтись. Поэтому задача политики заключается в указании мер, направленных не к упразднению, а к оздоровлению бюрократизма.

Сюда относятся прежде всего меры, способные поднять умственный и нравственный уровень чиновничества, укрепить в его среде чувство законности и правильное понимание осуществляемых им государственных задач. Возможно высокий образовательный ценз; требование специальной подготовки, как необходимого условия занятия административных должностей; улучшение личного состава бюрократии путем улучшения материального положения служащих; точнейшая законодательная регламентация обязанностей и прав администрации; ограждение населения от произвола и усмотрения чиновников путем установления практически осуществимых и действительных способов привлечения их к ответственности за нарушение ими служебного долга; ограждение чиновников от произвола начальства посредством усовершенствования дисциплинарного, материального и процессуального права - таковы те меры, которые должны быть осуществлены государством в интересах "обезвреживания" бюрократизма, устранения, или по крайней мере смягчения его недостатков, одинаково вредных для общества и государства.

Насколько эти меры действительны доказывает лучше всего наша великая судебная Реформа 1864 г. Этой реформой создано у нас судебное ведомство, состоящее, в большей части, из профессиональных чиновников - судей, и тем не менее свободное от бюрократического духа. Систематическое отступление от начала судебных уставов, характеризующее движение нашего законодательства последнего времени, влечет за собой постепенную бюрократизацию судебного ведомства, превращение судьи в чиновника - бюрократа.

Независимо от внутренней реорганизации бюрократизма, важным орудием государства в борьбе с его пороками является контроль общественного мнения над административной деятельностью во всем ее объеме.

В конституционных государствах такой контроль осуществляется, главным образом, парламентом. Не без основания Д. С. Милль утверждает, что истинное назначение парламента заключается не столько в непосредственной законодательной деятельности, а тем менее в деятельности административной, сколько в наблюдении над правительством. Парламент подвергает гласности все его действия, побуждает к разъяснению и оправданию тех из них, которые могут возбуждать сомнения; порицает их, когда они этого заслуживают, и, если правительственные агенты злоупотребляют своими полномочиями, назначает им преемников, с точным или приблизительным указанием кандидатов*(18).

Там, где парламентов нет, единственным средством общественного контроля над администрацией является печать.

Подобно дыханию ветра, печать не дает зацвести и затянуться грязью стоячим водам бюрократизма. Она борется с рутиной, выясняет народные нужды, осмеивает бюрократический дух. Она вносит струю чистого воздуха в затхлую атмосферу бюрократических канцелярий. Изображая жизнь как она есть, во всей ее неприкрытой и неприкрашенной наготе, печать является незаменимым советником власти. По справедливому замечанию Чичерина, те, которые стоят наверху, не имеют ни малейшего понятия о том, что совершается внизу. Они намеренно вводятся в обман и поневоле дают решения, противоречащие существу дела. Официальная ложь становится господствующим явлением общественной жизни; она проникает всюду и все отравляет. Чем более бюрократ получает преобладающее значение, чем менее допускается свободный голос общества, тем более это зло становится глубоким и вопиющим*(19).

В ряду мер, парализующих или по крайней мере смягчающих зло бюрократизма, одно из первых мест занимает развитие союзного строя вообще, и местного самоуправления в особенности.

Господство профессионального чиновничества - неустранимый факт современной государственной жизни; именно потому необходимо ввести это господство в определенные границы, противопоставить бюрократии самодеятельное общество.- Недостатки бюрократизма сказываются особенно чувствительно в тех случаях, когда бюрократия берет на себя непосредственное осуществление местных интересов, непосредственное воздействие на местную жизнь. И наоборот, именно в сфере самоуправления наиболее плодотворна деятельность местных людей, свободных от бюрократической зависимости и бюрократической рутины, знающих местную жизнь и непосредственно заинтересованных в ее успехах.

Самоуправление - крепкая стена, защищающая низины народной жизни от бюрократического потопа.

I

В Именном указе 1837 г., сопровождавшем общий наказ гражданским губернаторам*(20), сказано: "Государственный совет, с утверждения нашего, поручил министру внутренних дел учредить для гражданских губернаторов и губернских правлений правильнейший и удобнейший порядок и предложить меры для лучшего устройства земской полиции, не отступая, впрочем, от коренных постановлений учреждения о губерниях 1775 г." Очевидно, Наказ 1837 г., по мысли законодателя, проникнут общим духом, общими началами с учреждением императрицы Екатерины II. С другой стороны, достаточно раскрыть последнее издание (92 г.) II тома Св. зак. и обратить внимание на подстрочные примечания, чтобы убедиться, что второй раздел общего учреждения губернского (учреждение начальников губерний и губернских правлений) является, в весьма значительной мере, воспроизведением - исправленным и дополненным - Наказа 1837 г. Таким образом, преемственная связь между действующим законодательством о правительственных местных учреждениях и учреждением для управления губерний 1775 г.*(21) - очевидна. Поэтому выяснение принципов Екатерининского законодательства небезразлично для понимания губернаторской должности по действующему праву.

Управление губерний вручается учреждением 1775 г. наместническому (губернскому) правлению, состоящему из государева наместника, или генерал-губернатора, правителя, или губернатора, и двух советников (ст. 5). По общему и вполне основательному мнению, отношения наместника к губернатору недостаточно выяснены учреждением. Тем не менее при внимательном чтении памятника вряд ли можно согласиться с проф. Лохвицким, полагающим, что губернатору дано учреждением такое значение, какое теперь имеет вице-губернатор, т. е. второго председателя губернского правления и занимающего должность начальника губернии в случае его отсутствия,- другими словами, что государев наместник является собственно правителем губернии подобно современному губернатору*(22).

Прежде всего губернатор никогда не занимает должности наместника в случае его отсутствия. По 102 ст. учреждения, во время отлучки из наместничества государева наместника, правитель, или губернатор, отправляет свою должность по данным губернаторам наказам, должность наместника остается незамещенной, и уже одно это доказывает, что наместник, в противоположность губернатору, является, по учреждению, органом не активного управления, а только надзора.

Далее, екатерининский губернатор не является, подобно современному вице-губернатору, только вторым председателем губернского правления, или, точнее, временным заместителем единственного председателя правления,- т. е. наместника. Правда, по ст. 94 учреждения 1775 г., генерал-губернатор есть председатель правления, с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками; но дело в том, что председательство наместника в правлении вряд ли можно понимать в том смысле, в каком понимается теперь председательство губернатора. Наместник не рассматривается учреждением как интегральная часть самого правления; всякое дело для своего решения отнюдь не должно необходимо пройти через руки, быть выражением воли наместника. Проф. Андреевский справедливо замечает, что управление губернское, по мысли императрицы Екатерины II, должно было отражать в себе управление самой верховной власти*(23). Поэтому наместник в таком же смысле является председателем губернского правления, в каком сама императрица являлась председателем Сената: наместнику принадлежал высший надзор над деятельностью правления, непосредственного же участия в делах его он не принимал. Можно найти множество подтверждений этой мысли в самом учреждении. Вышеупомянутая 94 ст. его, объявляющая генерал-губернатора председателем правления, во второй половине постановляет: "Когда же генерал-губернатор и губернатор вне губернии бывают, тогда вице-губернатор заступает место губернатора". Очевидно, в заступлении должности наместника особенной необходимости нет: дела будут решаться и без него. Наоборот, по ст. 267, т. II изд. 92 г., в случае отсутствия губернатора и вице-губернатора управляющий казенной палатой или государственными имуществами замещают не вице-губернатора, а губернатора, потому что без губернатора некому решать текущих дел управления. То же самое, но еще в более категорической форме, утверждает 103 ст. учреждения. Она гласит: "Два советника определяются в губернское правление для вспоможения губернатору (а не наместнику). Они рассуждением своим уважают дело и потом исполняют положения губернаторские (а не наместничьи). Буде же случится, что губернаторские приказания не соответствуют пользе общей или службе Императорского Величества или нарушают узаконения, и губернатора рассуждениями от того отвратить им не можно, тогда советники долженствуют внести в правление письменно свое мнение и губернатора и Сенат о том уведомить, но приказаний губернаторских отменить не могут и по оным исполнять обязаны". Не ясно ли, что екатерининский губернатор toto coelo отличается от вице-губернатора наших времен. Только что упомянутая 104 ст. достаточно отчетливо уясняет отношение наместника к губернатору, по букве и духу учреждения Екатерины Великой. Губернатор, иначе называемый правителем, правит губернией; губернское правление - это губернатор, обязанный выслушивать (но только выслушивать!) "уважения" двух советников. Государев наместник стоит вне губернского правления и над ним*(24). Его функция - политическое руководство и верховный надзор - надзор "с правом исправления", по выражению Сперанского; непосредственного участия в управлении он не принимает. Только потому и оказалось "возможным" в 1781 г. назначить одного наместника на 2-3 губернии: само собой разумеется, что председательствовать, как современный губернатор, в нескольких губернских правлениях, отстоящих на сотни и тысячи верст друг от друга, государев наместник не мог.

Итак, отделение функции надзора от функции активного управления - таково одно из главных и в высшей степени важных начал законодательства Великой Екатерины. Прибавим, что надзор наместника стоял надо всем местным управлением, одинаково простирался на все ветви его,- был единым и общим надзором.

Указанный принцип учрежд. 1775 г. поможет нам уяснить себе действующее законодательство о губернаторской должности, его недостатки и пути к его улучшению.

Принцип учреждения 1775 г.- отделение функции надзора от функции управления - не получил, однако, осуществления на практике. Введение учреждения в 1781 г. в действие не замедлило обнаружить, что надзор, задуманный Императрицей, обратился в управление в высшей степени личное*(25). Да иначе и не могло быть. Наместники явились органом не местного, нормального надзора, а надзора верховного, политического. Они облечены были огромными и совершенно неопределенными полномочиями, правом политического руководства. В руках подобных лиц надзор, сопровождаемый правом исправления, не мог не обратиться в самовластие, не ограниченное законом. Как могли наместники охранять закон, когда сами они поставлены были выше закона?

По вступлении на престол Императора Павла, в 1797 г., должность генерал-губернатора была упразднена, и вместе с ней упразднена была функция местного надзора. Хотя надзор генерал-губернаторов, справедливо говорит Сперанский в своем введении к наместническому учреждению (1821 г.), по неопределительности своей был недостаточен, но с упразднением его губернские места оставались уже безо всякого главного местного надзора, кроме прокурорского, который и везде слаб, а в отдаленных губерниях почти ничтожен, ибо прокурор никакой власти в губернских местах не имеет*(26).

В царствование Императора Александра I сделано было несколько попыток воссоздать местный надзор, необходимость которого Император вполне понимал. Но попытки эти с самого начала пошли по ложному пути. Предполагалось возможным создать местный надзор посредством перенесения в местность высшего, политического надзора, т. е. посредством воссоздания должности государева наместника. Проект 1816 г., проект Сперанского 1821 г., деятельность Балашева, как генерал-губернатора пяти губерний,- везде и всегда генерал-губернатор является, по выражению Сперанского, установлением государственным, министерством, действующим на месте. Генерал-губернатор не только следит за исполнением законов местными властями, он останавливает исполнение указов Сената и предписаний министров, буде от того может произойти вред (проект 1816 г.). Генерал-губернатор не только заставляет исполнять в свое время и в совершенной точности распорядок министра, но и следит, чтобы министерские части одна другой не вредили и ни которая бы никого выше меры не стесняла. Заметив тому противное и будучи не в состоянии обстоять права чьи бы то ни было, генерал-губернатор доносит Государю или высшему правительству (проект Балашева).

Если, однако, верховный надзор государевых наместников Екатерины Великой был не желателен, ибо он переходил в самовластие, то верховный надзор генерал-губернаторов, по упомянутым проектам, был не только нежелательным, но и прямо невозможным. По учреждении в 1802 г. министерств функция политического руководства и надзора по необходимости сосредоточилась в руках министров. Само собой разумеется, что поручение одной и той же функции двум, совершенно независимым друг от друга органам не только излишне, но и прямо вредно, и чем выше, чем неопределеннее эти функции, тем больше и тем неизбежнее вред. Вопреки предсказаниям Балашева, генерал-губернаторы оказались и неприятны министрам, и неполезны службе.

Вскоре по вступлении на престол Императора Николая I 6 декабря 1826 г. при государственном совете образован был комитет, занявшийся рассмотрением проекта Балашева и других проектов, относящихся к преобразованию губернских и уездных учреждений. В заседании 4 мая 1827 г. деятельность и проекты Балашева, после подробного рассмотрения, были окончательно осуждены комитетом, а вместе с ними осуждена была и сама идея генерал-губернаторской должности, как нормального повсеместного учреждения империи. Местный надзор генерал-губернаторов, не отделенный от управления, по мнению комитета, не доставлял бы правительству уверенности, что течение дел в губерниях и благосостояние народа соответствуют благотворным его намерениям. Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти. Напротив того, эти установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднить или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать. Желанный порядок в губерниях только тогда учредится, когда будут постановлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением*(27).

Ввиду этих соображений комитет пришел к заключению, что генерал-губернаторы должны быть сохранены только в обеих столицах и пограничных губерниях,- и это заключение, по журналу 4 мая 1827 г., удостоено было Высочайшего утверждения.

Но порешив, таким образом, с генерал-губернаторской должностью, комитет отлично понимал необходимость так или иначе создать в губерниях орган местного надзора.

Положение местного надзора в 20-х годах истекшего столетия прекрасно обрисовано Сперанским в его проекте учреждения областного управления (21 г.) и в замечаниях о губернских учреждениях, написанных в 1827 г. и напечатанных в архиве Калачова (за 1859 г.) - Губернские места, говорит Сперанский, в прямом смысле не имеют над собой местного надзора; граждански губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собой, ни за местами ему равными; есть надзор прокурорский, но, во-первых, протесты его не могут остановить исполнения; во-вторых, что значит надзор лица низшего над высшими? Что значит надзор, коего последствия являются месяц, два, год после исполнения? И что может сей надзор, рассеянный на многие тысячи дел судебных, хозяйственных и политических? Надзор с властью исправления, по общему учреждению, принадлежит генерал-губернаторам. Но там, где звание сие ныне существует, действие его, яко личное и с точностью не определенное, непрестанно колеблется между самовластием и послаблением; там же, где нет сего звания, надзор через прокуроров прямо восходит в сенат.- Но, во-первых, есть дела, есть притеснения, падающие на людей безгласных, каковы суть сельские обыватели, от коих редко могут быть жалобы; во-вторых, как никого нельзя винить без ответа, а ответ и объяснение без поверки документов на месте, без сообщения их просителю, редко могут быть достоверны, то и решение Сената или министерства, на них основанное, случайно только может быть справедливо; а случайность не правило и не заменяет порядка.

Нормальным органом местного надзора, по мнению комитета 26 г., должен явиться губернатор. Это мнение комитета легло в основание общего наказа гражданским губернаторам 3 июня 1837 г. И действительно, оно представляется совершенно рациональным и естественным. Губернатор - нормальный местный орган, не снабженный никакими особыми, сверхзаконными полномочиями; он стоит одиноко, выше всякой местной власти, и поэтому естественно именно ему поручить важную функцию надзора, требующую самостоятельности и независимости от местных влияний.

Но поручив губернатору местный надзор, комитет, в противоположность Наказу 37 г., отлично понимал, что необходимо отнять у него решающий голос в администрации.

Два в одинаковой мере замечательных проекта представлены были в Комитет 26 года - один неизвестным (Балугьянским), другой Сперанским. Проект Балугьянского в особенности замечателен в той части, которая трактует о преобразовании суда. Все главные начала судоустройства, призванные к жизни только судебной реформой, уже в 27 г. горячо рекомендуются Балугьянским*(28). Что же касается губернского управления вообще, то, оставляя губернаторов представителями губернских правлений, он рекомендует коллегиальную форму производства дел*(29). При обсуждении этой записки комитет постановил, касательно власти губернатора, следующие правила*(30): 1) Когда губернатор будет согласен с мнением всех членов губернского правления или же большинства их, то решение исполняется указанным образом; 2) когда губернатор не согласится с определением губернского правления, то имеет право остановить исполнение решения и немедленно представить дело на рассмотрение того министерства, до кого оно по существу своему принадлежит; 3) в случаях важных, когда нужны решительные меры и когда, по мнению губернатора, невозможно отложить оные до высшего разрешения, губернатор имеет право принять их и, вопреки определению губернского правления, ответствуя тогда как за самую меру, так и за ее поспешное исполнение; и в то же время доносить о том надлежащему министерству.

Другой проект, представленный в комитет 26 г., как мы уже сказали, принадлежит перу Сперанского. По мысли Сперанского, губернатор должен быть освобожден от председательства в губернском правлении и обязанность эта должна быть возложена на вице-губернатора*(31). В своем отзыве на проект Сперанского министр внутренних дел (гр. Закревский), вполне соглашается с необходимостью освободить губернаторов от председательствования в губернском правлении и учредить в сих последних особых председателей под именем вице-губернаторов.

Итак, из сказанного очевидно, что комитета 6 декабря 26 г. пришел к следующим двум выводам:

1) Необходимо функцию надзора поручить губернаторам;

2) необходимо - так или иначе - функцию надзора отделить от функции активного управления.

Общий наказ гражданским губернаторам 3 июня 1837 г. усвоил себе первый вывод и пренебрег вторым.

Правда, наказ, как справедливо указал и проф. Градовский (см. проект губернской реформы,*(32)) выдвигает и подчеркивает именно функцию надзора. Важнейшая обязанность губернаторов, гласит 345 ст. наказа, есть наблюдение за точным повсюду, в управляемом ими крае, исполнением государственных постановлений Высочайших повелений Его Императорского Величества и основанных на воле Его распоряжений высшего правительства. Наказ старается устранить губернатора, сколько возможно, от непосредственной администрации, от личной деятельности. Согласно 3 ст. наказа, губернаторы действуют или 1) через председательствуемые ими губернские правления, или 2) через особые, учрежденные для некоторых предметов места, или, наконец, 3) в делах казенного, судебного и других, не входящих в круг общего управления ведомств, а также в делах особо тайных или не терпящих ни малейшего отлагательства - прямыми от своего лица предписаниями и распоряжениями. Ст. 324 объявляет гражданских губернаторов ответственными пред высшим начальством, между прочим, и тогда, если они действуют своим лицом в таких случаях, кои подлежат рассмотрению губернского правления, приказа общ. призрения или других мест, состоящих под их председательством, и когда к изъятию оных из сего законом установленного порядка не было никаких важных причин или особых предписаний высшего начальства.

Тем не менее все старания наказа отделить таким образом надзор от личной администрации оказались тщетными, так как, по положению о порядке производства дел в губернских правлениях 1837 г., губернские правления остались почти тем же, чем они были по учреждению 1775 г., т. е. канцелярией гражданского губернатора, и только*(33).

За исключением очень и очень небольшого числа дел, относящихся к судной части (дела по наказанию за корчемство, за порубку лесов, по сомнению в законах, по вопросам о подсудности) и разрешавшихся, по положению 37 г., коллегиально*(34),- в этом заключается нововведение, сравнительно с учреждением 1775 г.; может быть, оно допущено под влиянием проекта Балугьянского,- все прочие, т. е. почти все дела решаются не по большинству голосов, а по усмотрению и приказанию губернатора. Таким образом, губернатор, управляя губернией через губернское правление, управляет ею все-таки лично. Надзор и непосредственная администрация все-таки сосредоточиваются в одних и тех же руках. То, что Сперанский считал невозможным, признается возможным и желательным Наказом 37 г., лежащим в основе действующего ныне законодательства: гражданский губернатор, будучи председателем губернского правления, надзирает сам за собой.

С 1837 г. местное управление наше еще не подверглось радикальной и всеобщей реформе. В основании Общего учреждения губернского, как упомянуто выше, и теперь лежит Наказ гражданским губернаторам 1837 г. Тем не менее крупными законодательными реформами прошлого царствования, равно как другими менее значительными законами, внесены существенные изменения в упомянутый Наказ. Все эти изменения имеют одну общую и несомненную тенденцию: усилить функцию губернаторского надзора и сократить функцию губернаторского управления. Такой факт чрезвычайно важен: он указывает нам тот путь, по которому должно пойти дальнейшее развитие и реформирование губернаторской должности.

Так, учреждение губернских правлений 2 января 1845 г.*(35) и позднее временные правила о преобразовании губернских учреждений 8 июня 1865 г.*(36) пытаются - правда, неудачно - усилить активную роль губернских правлений, освободить губернатора от текущих дел управления, поставить его вне губернского правления и над ним. С другой стороны, положением комитета министров 22 июля 1866 г. значительно распространены права губернского надзора*(37). Губернатор приобретает право производить общую и внезапную ревизию даже в таких административных учреждениях, которые не входят в круг губернских установлений и подчиняются своему специальному начальству*(38); кроме того, определение к должности чиновников местными административными учреждениями различных ведомств поставлено под контроль губернатора*(39).

На преобразование губернской должности оказали огромное влияние общеправительственные реформы царствования Императора Александра II.

Реформы крестьянская, судебная, земская и городская, введение всеобщей воинской повинности - освободили губернатора от множества судебных и административных обязанностей, лежавших на нем; а крестьянская, земская и городская реформы, кроме того, расширили сферу губернаторского надзора, увеличили необходимость в местной беспристрастной и надзирающей власти.

Наконец, необходимо указать, что Закон 12 июля 1889 г., создавший земских участковых начальников, в свою очередь, способствует или, по крайней мере, должен бы способствовать отделению от губернаторской должности чуждых ее природе административных функций. Признавая полную, теоретическую и практическую, недопустимость совмещения судебных и административных функций в лице земских начальников, нельзя, казалось бы, не признать действительной необходимости в уездном, близком к местности органе активного управления; само собой, впрочем, разумеется, что при сколько-нибудь правильной организации местного управления такой орган должен бы иметь не административный, а земский характер.

Еще Сперанский в проекте, о котором шла выше речь, желая создать из губернаторской должности орган правительственного надзора, предлагал учредить особую должность уездного правителя, представляющего в уезде лицо гражданского губернатора и председательствующего в уездном правлении. По мнению Сперанского, эту должность можно бы поручить уездным предводителям дворянства. Император Николай I, соглашаясь в принципе с предположениями Сперанского, полагал только, что едва ли возможно избрать более 500 надежных чиновников для подобных мест; соединение же должности уездного правителя с должностью предводителя дворянства вряд ли представляется удобным. Может ли правительство иметь уверенность,- говорил император,- что предводители, занимая место правителей уездов, будут всегда действовать сообразно с намерениями (правительства), не увлекаясь, по крайней мере иногда, желанием охранять особые выгоды того сословия, к коему они принадлежат*(40).

Не разделяя сомнений императора Николая I, Закон 12 июля 1889 г. обусловливает занятие должности земского начальника дворянским происхождением лица. В этом - один из наиболее крупных недостатков закона; но как бы то ни было, перенося активное управление из губернии в уезд, этот закон в значительной степени способствует будущему преобразованию губернаторской должности.

Таково историческое движение нашего законодательства по рассматриваемому вопросу. Это движение еще далеко от своего предела, но тенденция его несомненна: постепенно освобождаясь от функции активного управления, губернатор постепенно превращается в орган надзора.

II

Обращаясь к выяснению современного значения губернаторской должности, нельзя не обратить внимания на крайнюю неточность тех определений этой должности, какие встречаются в действующем праве.

Ст. 292 Общ. учр. губ. (Св. зак., т. II, изд. 1892 г.) называет губернатора представителем высшей в губернии власти; ст. 271 и 272 (там же) - представителем высшей правительственной, или административной в губернии власти; ст. 201 (там же) - начальником и правителем губернии; ст. 270 (там же) - непосредственным начальником губернии, ст. 274 -исполнителем и, так сказать, оберегателем закона и т. д.

Неточность определений губернаторской должности является прямым результатом неопределенности ее функций. По действующему праву, губернаторская должность имеет несомненно, двойственный характер. Во-первых, губернатор - представитель верховной власти в губернии; в этом своем звании он является, по преимуществу, высшим органом местного надзора.- Во-вторых, губернатор - орган почти всех министерств и прежде всего Министерства внутренних дел. В этом своем значении он участвует в активном управлении, является начальником или правителем губернии.

I глава II раздела Общ. учрежд. губ. (ст. 268 и след.) выдвигает на первый план значение губернатора как органа верховной или высшей правительственной власти в губернии. Как таковой губернатор определяется и увольняется именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами*(41). Свои отчеты губернатор представляет непосредственно Государю Императору*(42). Как представитель верховной власти, губернатор поставлен выше всех должностных лиц губернии, хотя бы и не подчиненных ему в служебном отношении, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство*(43).

Губернаторы получают указы и повеления только от Императорского Величества и Правительствующего Сената и представляют рапорты и донесения только Государю Императору и Правительствующему Сенату*(44).

Наконец, действующие правила об ответственности губернаторов за преступления должности точно так же могут быть объяснены исключительно воззрением нашего законодательства на губернатора как на представителя верховной власти в местности. Так, согласно ст. 397 Общ. учр. губ. (т. II Св. зак. изд. 1892 г.), губернаторы подвергаются ответственности и замечаниям, выговорам или иным взысканиям, или же суду и удалению от должности не иначе как по ясному доказательству вины и по Высочайшим повелениям. Необходимо, впрочем, заметить, что до самого последнего времени означенное постановление 397 ст. Общ. учр. губ. стояло в очевидном противоречии с соответственными правилами устава уголовного судопроизводства, согласно которым предание суду должностных лиц, определяемых Высочайшей властью на должности не выше четвертого класса, а следовательно и губернаторов - зависело от первого департамента Правительствующего Сената*(45). Указанное противоречие устранено Высочайше утвержденным 26 мая 1897 г. мнением государственного совета об изменении действующих правил об ответственности губернаторов за преступления должности. Исходя из того соображения, что предание суду губернатора департаментом Сената, умаляя значение губернаторской должности, тем самым колеблет достоинство и авторитет высшей власти, представителем которой является губернатор,- новый закон обусловливает приведение в исполнение определений Правительствующего Сената о назначении над губернаторами следствия, о предании их суду по временном или совершенном удалении от должности предварительным испрошением Высочайшего на сие разрешения через комитет министров.

Такова по действующему законодательству - разумеется, в общих чертах - характеристика губернатора как местного органа верховной или высшей правительственной власти. В этом своем значении, как указано выше, губернатор прежде всего является главным органом местного надзора. Он - говоря словами закона - блюститель неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства*(46).

Попытаемся теперь свести и систематизировать права, принадлежащие губернатору, как органу местного надзора.

Губернаторский надзор проявляется в двояком направлении; во-первых, как надзор за должностными лицами - правительственными и общественными; во-вторых, как надзор за деятельностью учреждений - правительственных и общественных.

I. Надзор за правительственными должностными лицами выражается в следующем: губернатор определяет к должностям или контролирует определение чиновников, служащих в местных административных учреждениях в должностях до VII класса включительно*(47). Все представления местных административных начальств, за исключением контрольных палат, о награждении подведомственных им лиц идут через губернатора*(48).

Должностные лица, назначаемые на должности губернатором, привлекаются им же к законной ответственности*(49).

Что касается общественных должностных лиц, то, по Положению об губ. и уезд. земск. учреждениях 1890 г., губернаторам предоставлено утверждение избранных земским собранием членов губернской и уездной управы, а также председателя уездной управы*(50). В случае неутверждения избранных лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не вправе баллотироваться, и только в случае неутверждения и вновь избранных управские должности замещаются по назначению министра внутренних дел*(51). Точно так же Городовое положение 1892 г. предоставляет губернаторам право утверждения городских голов, их товарищей и членов управы. Только в губернских, областных и городах, образующих градоначальство, головы и товарищи их утверждаются министром*(52). Последствия неутверждения те же, что и по земскому положению, с той, однако, разницей, что городские должности замещаются по назначению министром только в столицах, губернских или им равных городах,- в остальных же они замещаются губернатором*(53).

По действующим земскому и городовому положениям, выборные члены управы признаются состоящими на государственной службе*(54). Дела об ответственности за преступления должности возбуждаются или постановлениями подлежащих земских собраний и городских дум, или распоряжениями губернатора*(55). Наконец, представление означенных лиц к наградам точно так же проходит через губернаторов.

II. Переходя к вопросу о губернаторском надзоре за учреждениями, необходимо различать: во-первых, надзор за правительственными учреждениями, находящимися в прямой зависимости от губернатора (губернское правление, казенная палата, управление государственных имуществ, акцизное управление); во-вторых, надзор за правительственными учреждениями, не входящими в круг губернских установлений и не состоящими в прямой зависимости от губернатора (учреждения по частям: горной, сельскохозяйственной и соляной, почты и телеграфы и т. д.), наконец, в-третьих, надзор за общественными установлениями.

Что касается учреждений первого рода, то надзор за ними выражается в том, что губернаторы, в случае каких-либо действий, несогласных с законами или противных распоряжениям начальства, немедленно прекращают сии действия, дают делу надлежащее направление и подвергают виновных взысканию*(56).

Гораздо слабее губернаторский надзор за правительственными учреждениями второго рода. В отношении к ним губернаторы не входят ни в какие непосредственные распоряжения. Заметив в действиях этих учреждений злоупотребления или же иное нарушение порядка и нерадение о выгодах казны, они обязаны поставить им это на вид; о важнейших же случаях они доносят ближайшему или даже, при безуспешности своих представлений, высшему начальству этих учреждений*(57).

Наконец, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и в Городовом положении 1892 г. подробно указаны правила губернаторского надзора "за правильностью и законностью действий" органов самоуправления*(58). Надзор принадлежит губернатору как над деятельностью земских собраний и городских дум, так и над деятельностью земских и городских управ.

Деятельность собраний и дум, как известно, проявляется, во-первых, в издании распоряжений по частным случаям (Verfьgungen) и, во-вторых, в издании общих, обязательных для местных жителей, постановлений (Verordnungen). Все без исключения, постановления вступают в законную силу не иначе как после утверждения их губернатором*(59). Из распоряжений только точно поименованные в законе подлежат губернаторскому утверждению*(60). Такие распоряжения, равно как и все обязательные для жителей постановления, не получив утверждения от губернатора, отменяются или утверждаются в последней инстанции губернским по земским и городским делам присутствием, если губернатор соглашается с мнением его большинства, или Министром внутренних дел в противном случае*(61). Все прочие распоряжения, не подлежащие утверждению правительственной власти, хотя и представляются также губернатору, но приводятся в действие без утверждения его, если только в двухнедельный срок со дня их получения губернатор не остановит их исполнения*(62). Остановив исполнение, губернатор передает распоряжение собрания или думы, остановленное за его незаконность, в губернское по земским и городским делам присутствие. В последней инстанции дело решается Сенатом, если оно остановлено, как незаконное, или же Государственным советом и Комитетом министров, если оно остановлено, как нецелесообразное, т. е. не соответствующее общим Государственным пользам и нуждам, либо явно нарушающее интересы местного населения; причем государственный совет рассматривает дело лишь в том случае, если последствием предполагаемого изменения должно явиться возвышение земского или городского обложения против определенного земским собранием или городской думой. Для незначительных городов вместо Комитета министров последней инстанцией в решении дел означенного рода является министр внутренних дел*(63).

Надзор за деятельностью управ выражается прежде всего в праве ревизии. Усмотрев из ревизии или из жалобы, поданной ему, неправильные действия управы, губернатор предлагает ей о восстановлении нарушенного порядка. Если управа встретит затруднения к исполнению такого предложения, дело - в тех случаях, когда речь идет о городских управах,- предварительно сообщается думе, которая сама может отменить постановление управы; в тех же случаях, когда речь идет о земских управах, дело непосредственно передается на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия. На постановление этого присутствия земское собрание и городская дума могут принести жалобу сенату*(64).

Такова функция губернаторского надзора.

Оставляя в стороне другие функции губернатора, как представителя высшей в губернии власти*(65), переходим к характеристике его как начальника и правителя губернии,- другими словами, как местного органа Министерства внутренних дел.

Называя губернатора правителем губернии и в то же время определяя губернское правление как высшее в губернии место, управляющее оной в силу законов,- действующее право создает, казалось бы, два управляющих органа, вполне равносильных друг другу; причем закон только по-видимому разграничивает, а в действительности как бы сливает смежные компетенции этих органов.

В самом деле, по смыслу закона правительственные функции, осуществляемые непосредственно и лично губернатором, составляют как бы исключение: по общему правилу, функции эти осуществляются губернским правлением. Согласно ст. 438 § 13 Общ. учр. губ. (т. II Св. зак. изд. 1892 г.), все вообще дела, восходящие по действующим узаконениям к губернаторам и непоименованные в ст. 430, производятся в губернском правлении*(66). Ст. 430 исчисляет в 8 пунктах предметы, принадлежащие к делопроизводству губернаторских канцелярий,- другими словами, состоящие в непосредственном ведении губернатора. Казалось бы, что непосредственные функции губернаторов и губернских правлений законом вполне разграничены. Дело, однако, в том, что в числе пунктов ст. 430 имеется один (восьмой), относящий к делопроизводству губернаторских канцелярий переписку по делам, хотя в общем порядке и подлежащим производству губернского правления, но требующим, по экстренности своей, личного распоряжения губернатора. По справедливому замечанию одного из ревизовавших сенаторов, признать каждое дело требующим личного распоряжения губернатора вполне зависит от усмотрения последнего, а потому принятие дела к своему производству или передача его по принадлежности обусловливается той энергией, тем участием, какие принимает губернатор в управлении вверенной ему губернией. В то время как в одной губернии редкое дело, возникшее производством в губернаторской канцелярии, передается в губернское правление, в другой - большинство прошений, не относящихся строго к предметам ведомства канцелярии, немедленно по поступлении передается по принадлежности.

Если бы действительно губернатор и губернское правление являлись двумя самостоятельными и друг от друга независимыми управляющими органами,- в таком случае указанный порядок, разумеется, не мог бы иметь места; объясняется этот порядок исключительно тем несамостоятельным, служебным по отношению к губернатору характером, который присущ губернскому правлению.

Ближайшее знакомство с действующим правом и в особенности с административной практикой, поскольку можно судить о последней по отзывам начальников губерний и данным сенаторских ревизий,- не может не привести к тому убеждению, что губернское правление, не будучи отнюдь самостоятельным управляющим органом, является второй канцелярией губернатора,- и только. Губернатор, действует ли он через губернаторскую канцелярию или губернское правление,- действует в одинаковой мере решительно и единолично.

Все вообще дела, производимые в губернском правлении, по 493 ст. Общ. учр. губ. (т. II Св. зак. изд. 1896 г.) разделяются на судные и административные.

К судным принадлежат важнейшие из дел губернского правления,- а именно: отдача под суд чиновников, вопросы о подсудности, дела по сомнению в законах, дела по положению денежных взысканий за упущения по службе и, наконец, жалобы на медленность в делопроизводстве.

Дела административные подразделяются на два разряда; дела административные второго разряда решаются единоличной властью губернатора, или вице-губернатора, или начальников отделений; причем дела, решаемые вице-губернатором и начальниками отделений, имеют характер механически-исполнительный, не требующий каких бы то ни было самостоятельных распоряжений*(67). Дела административные первого разряда, составляющие главное содержание деятельности губернских правлений, по 497 ст., решаются коллегиально постановлениями присутствия, с утверждения губернатора.

Казалось бы, что коллегиальный характер решений обеспечивает - по крайней мере до некоторой степени - самостоятельность губернских правлений. Дело, однако, в том, что коллегиальность 497 статьи - не действительная, а, так сказать, фиктивная коллегиальность; ибо, по 506 и 507 ст. Общ. учр. губ., губернатор, будучи не согласен с постановлениями присутствия, предлагает ему свое мнение, которое по делам административным принимается к исполнению. Таким образом, даже и в смысле закона, коллегиальности при решении административных дел не существует; ибо заключение присутствия по этим делам имеет только совещательное значение и нисколько не стесняет и не ограничивает личного усмотрения губернатора.

Остаются, таким образом, одни так называемые судные дела. Дела этого рода, по ст. 495 Общ. учр. губ., решаются присутствием губернского правления не иначе, как по большинству голосов... Но, во-первых, число таких дел весьма ограничено; по данным сенаторских ревизий, оно колеблется между 1/10 (в Казанской и Уфимской губерниях) и 1/17 (в Черниговской губ.) общего числа дел; во-вторых, и судные дела, по данным сенаторских ревизий и отзывам самих начальников губерний, в действительности решаются не по большинству голосов, а согласно с мнением начальников губерний.

Фактически коллегиального обсуждения дел, хотя бы и судных, в губернских правлениях никогда не бывает. По общему правилу, написанный советником или делопроизводителем журнал подписывается прежде советником того отделения, в котором дело производится, потом передается для подписи другому советнику; от него поступает к вице-губернатору и затем посылается к губернатору для утверждения в его квартиру.

Если губернатор не соглашается с журнальным постановлением, хотя бы и по судному делу, постановление это изменяется или отменяется по усмотрению губернатора. В таком случае резолюция губернатора заслушивается губернским правлением, принимается как обязательное для него предложение и приводится в исполнение, а прежде состоявшийся журнал оставляется без дальнейшего движения.

Само собой разумеется, что подобный порядок противоречит не только духу, но и прямо букве закона. Для того чтобы избегнуть возможного обвинения в нелегальности, в некоторых губернских правлениях, как видно из данных сенаторских ревизий, практикуется следующий порядок: до составления журнала по судному делу вице-губернатор докладывает о нем предварительно губернатору; губернатор кладет свою резолюцию, и согласно этой резолюции составляется журнал.

Во всяком случае коллегиальное обсуждение дел, хотя бы и судных, в губернских правлениях никогда и нигде не происходит.

Согласно 507 ст. Общ. учр. губ. (т. II Св. зак. изд. 1892 г.) членам губернских правлений предоставляется право, в случае несогласия с большинством, заявив особое мнение, сообщить о нем министру внутренних дел и главному начальнику края. Между тем, по отзывам большинства начальников губерний, означенное право членов губернских правлений остается мертвой буквой: представления делаются весьма редко или даже совсем не делаются, так что в течение 10-15 лет не было ни одного такого представления.

По данным сенаторских ревизий, случаи несогласия кого-либо из членов губернского правления с мнением губернатора составляют вообще исключение и притом чрезвычайно редкое. Так, например, в одном губернском правлении за 10 лет не было ни одного случая несогласия с губернатором; в другом, по удостоверению чиновников, таких случаев и совсем не бывает. В третьем на 3211 журнальных определений был всего один случай заявления особого мнения со стороны члена присутствия губернского правления, а именно, со стороны вице-губернатора.

Таким образом, из вышеизложенного явствует, что коллегиальность губернских правлений de facto не существует; если же принять во внимание безусловную зависимость членов губернских правлений от губернатора, то нельзя не прийти к тому заключению, что этой коллегиальности не только нет, но ее и быть не может. По справедливому замечанию одного из начальников губернии, коллегия полезна и является охранительницей права и закона только при условии совершенной свободы мнения, при условии незыблемости ее решений, когда эти решения будут вне всякого влияния единоличной власти. В противном случае коллегия есть форма, не имеющая содержания, служащая только к большему закреплению действий стоящей над ней единоличной власти губернатора.

К губернскому правлению, как к коллегии, вполне применимы слова Бентама: "Коллегия - ширмы". За этими ширмами действует единолично и самовластно губернатор. По замечанию сенаторов, производивших ревизию местных учреждений, действительное значение губернского правления сводится к тому, что оно является второй канцелярией губернатора.

Основываясь на фактах, собранных сенаторскими ревизиями, можно было бы привести немало примеров, подтверждающих такое заключение. Сплошь и рядом дела, относящиеся к ведению губернских правлений, не исключая даже и судных дел, производятся в губернаторских канцеляриях; нередко в губернаторских канцеляриях и губернских правлениях производятся совершенно однородные дела; бывают случаи, когда по одному и тому же делу производится одновременно переписка и в губернаторской канцелярии, и в губернском правлении.

Заключение ревизовавших сенаторов повторяется совещанием 82 г., выделенным из состава комиссии ст.-секр. Каханова и выработавшим положения об устройстве местного управления. По словам совещания, созданное учреждением о губерниях (1775 г.) как высшее в губернии присутствие, управляющее оной в силу законов именем Императорского Величества, губернское правление... утрачивало постепенно свое значение и из первенствующей коллегии обратилось на практике в канцелярию губернатора.

Каждый губернатор о своем губернском правлении может сказать: губернское правление - это я. Таким образом, высшим органом активного управления является в местности губернатор,- и только губернатор.

Позволяем себе думать, что после вышеизложенного отмеченный нами факт совмещения в руках губернатора функции надзора с функцией активного управления можно считать доказанным...

Нам предстоит теперь рассмотреть, влияет ли - и если влияет, то каким образом, - такое совмещение на осуществление губернатором важнейшей из своих функций, составляющей, так сказать, essentiale губернаторской должности, а именно, функции высшего, надведомственного надзора.

Для этой цели мы последовательно рассмотрим прежде всего надзор губернатора над подведомственными ему, как главному органу активного управления, органами Министерства внутренних дел - губернским правлением и местной полицией; затем надзор над правительственными учреждениями других ведомств и, наконец, надзор над органами самоуправления.

Что касается прежде всего управляющих органов Министерства внутренних дел, непосредственно подчиненных губернатору, как главному органу активного управления, то само собой разумеется, что над ними нет и не может быть общего, надведомственного надзора со стороны того же губернатора, как представителя высшей в губернии власти: факты, собранные сенаторскими ревизиями, неопровержимо доказывают, до какой степени прав был Сперанский, утверждая, что губернатор, будучи председателем (т. е. начальником) губернского правления, не может надзирать сам за собой; точно так же он не может надзирать за собой, будучи начальником полиции. В отношении к губернскому правлению и полиции надзор губернатора отнюдь не является надведомственным надзором представителя высшей в губернии власти, а исключительно ведомственным, в порядке служебной иерархии, надзором начальника над своими подчиненными.

Недостаточность такого надзора станет очевидной для всякого, кто пожелал бы познакомиться с богатым материалом, собранным сенаторскими ревизиями 80-81 г., о характере деятельности наших местных административных учреждений.

Из всех правительственных мест просветительное влияние эпохи реформ всего менее коснулось губернского правления и полиции. По сей день здесь царит еще в полной красе и силе доброе старое время- время, когда всякая власть, по выражению Сперанского, непрестанно колебалась между самовластием и послаблением. Отличительной чертой делопроизводства в губернских правлениях, по данным сенаторских ревизий, оказывается невероятная, поистине дореформенная медленность его. Так, например, в одном из обревизованных губернских правлений из числа 3834 дел, значащихся по описям распорядительных отделений за 1880 г., самое незначительное число поступило в 1879 и 1880 г., все же остальные относятся к прежнему времени, а некоторые начаты производством еще в 60-х годах. В одном 1882 г. состоялось около 100 постановлений общего присутствия, которыми прекращены старые дела за невозможностью решить их вследствие истечения долгого времени. В другом губернском правлении из дел, производившихся в 1880 г., во время ревизии, оказались начатыми: три в 1856 г., а вообще начатых ранее 1860 г. было 18 дел, ранее 1870 г.- 161 дело.

По общему признанию, характер делопроизводства губернских правлений исключительно бумажный, безжизненный и рутинный. Нигде так называемая канцелярская "отписка" не играет такой значительной роли, как здесь. Время убивается на совершенно бесплодную переписку не только между различными отделениями одного и того же губернского правления, но даже между различными столами одного и того же отделения.

Приведу пример, один из многих: пятый стол следственного отделения сообщает в четвертый стол того же отделения, что при сем отношении препровождается последнему дело о неправильных действиях чиновников полиции X и У. Через четыре месяца четвертый стол отвечает, что упомянутого дела при сообщении за N таким-то прислано не было. Через пять месяцев при новом сообщении пятый стол посылает в четвертый упомянутое дело.

Таким образом, потребовалось шесть бумаг и девять месяцев для того, чтобы передать дело из одного стола в другой, хотя эти столы если не стояли рядом, то, по всей вероятности, помещались в одной и той же комнате.

Необходимо заметить, что приведенная характеристика губернских правлений является общей для всех без исключения обревизованных губерний. Ввиду этого нельзя, кажется, не признать, что указанное явление вызывается отнюдь не личными свойствами того или иного губернатора, а неправильной постановкой в законодательстве и административной практике вопроса о губернаторском надзоре вообще.

Переходя к вопросу о губернаторском надзоре над полицией, необходимо сразу отметить, что, по отзывам всех ревизовавших сенаторов, надзор этот находится в состоянии вполне неудовлетворительном.

Хотя, по действующему законодательству, начальство над полицией ведается губернским правлением, в действительности прямым и непосредственным начальником ее является губернатор. В своих отношениях к полиции губернатор, по общему правилу, проявляет наибольшую энергию и активность. За неисполнение губернаторских требований чины полиции всегда подвергаются более или менее строгим взысканиям; наоборот, жалобы частных лиц или заявления других ведомств - в особенности, прокурорского надзора - в большинстве случаев оставляются без последствий, так как в таких заявлениях и жалобах губернаторы склонны видеть посягательство на высокий престиж их собственной власти.

Основываясь на данных сенаторских ревизий, совещание 1882 г. пришло к тому убеждению, что в числе существеннейших причин замечаемого неустройства занимает, бесспорно, не последнее место недостаток действительного надзора за установлениями и должностными лицами и почти полное отсутствие действительной их ответственности за нарушение закона, за бездеятельность и за допущение злоупотреблений.

Действительно, в материалах, собранных сенаторскими ревизиями, на каждом шагу встречаются примеры полнейшей безнаказанности должностных лиц вообще и чинов полиции в особенности, за совершенные ими, нередко весьма значительные, преступления должности. Сплошь и рядом дела, которые подлежали бы судебному рассмотрению, оканчиваются административным взысканием, а то и просто прекращаются или за продолжительностью пустой переписки, или за неразысканием бумаг. Бывают случаи, когда вошедшее в силу постановление губернского правления о предании суду чиновников за неправильные их действия не приводится в исполнение по распоряжению губернатора.

И все это делается во имя престижа правительственной власти, как будто бы не преступление, а наказание подрывает этот престиж.

По общему отзыву всех ревизовавших сенаторов, важнейшей причиной неудовлетворительности нашей администрации является безответственность и безнаказанность ее.

Не подлежит сомнению, что указанное обстоятельство объясняется в значительной степени тем, что над местными органами активного управления губернаторский надзор, в истинном смысле этого слова, т. е. надзор губернатора, как представителя высшей в губернии власти, - вовсе не существует и ввиду правительственных функций губернатора существовать не может.

Переходим к вопросу о надзоре губернатора над местными правительственными органами других ведомств, непосредственно ему не подчиненными. Мы видели, что права губернатора по надзору над неподведомственными ему учреждениями, по действующему праву, весьма ограничены. В действительности, как это видно из отзывов самих губернаторов, равно как из материалов кахановской комиссии, надзор над такими учреждениями почти номинален.

Причина указанного факта заключается в следующем.

Ввиду значительности правительственных функций, осуществляемых губернатором, последний, оставаясь de jure представителем высшей правительственной власти, de facto мало-помалу обратился в орган Министерства внутренних дел; причем необходимо заметить, что в положение ведомственного чиновника означенного министерства губернатор поставлен не в силу закона, а в силу обстоятельств, лишивших его на практике значения представителя высшего правительства.

Ст. 263 Общ. учр. губ., согласно которой губернаторы определяются и увольняются именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами, и в последнем издании II тома (1892 г.) цитирует Высочайшее повеление 3 мая 1829 г., в силу которого представления Министерства внутренних дел об определении губернаторов к должности подлежат внесению в Комитет министров. На практике, однако, означенный порядок, никаким позднейшим законом не отмененный, не применяется вовсе, и все представления как об определении губернаторов, так и об удостоении их различных наград исходят от Министерства внутренних дел, чем и создается полная фактическая зависимость губернаторов от означенного ведомства. Такая зависимость, как справедливо полагает совещание 1882 г., вызывает стремление других ведомств обособить свои местные управления от прямого влияния на них губернаторской власти.

Отсюда происходит та рознь в местном управлении, которая охарактеризована во всеподданнейшем докладе министра внутренних дел (гр. Закревского), от 9 февраля 1831 г., следующими словами: каждая из сих частей (т. е. отдельных управлений) нередко являет особенную ревность в доказательство своей независимости от главного в губернии управления. Из этих присвоений неподчиненности происходят затруднения и медленность в производстве дел, сокрытие истины и иногда несправедливая защита преступления к отстоянию каждого ведомства, как будто каждая часть судится особыми законами и враждует против другой в защиту своих отдельных прав. Известные слова Именного указа по поводу несчастья на Ходынском поле красноречиво доказывают, что за истекшие 60 лет эта рознь не успела сгладиться или исчезнуть.

По словам одного из начальников губернии, всякое замечание губернатора, касающееся учреждения, ему не подведомственного, принимается за неуместное вмешательство в чужое дело, а донесение о беспорядках в таком учреждении высшему начальству - за донос. Для того чтобы создать столь необходимый надзор, в одинаковой степени действительный и сильный, над всеми местными учреждениями всех центральных ведомств, необходимо, усилив функции губернаторского надзора, освободить губернатора от функции активного управления; необходимо, по словам одного из начальников губернии, поставить губернатора на одинаковую степень иерархических отношений ко всем министерствам; другими словами, изъять из исключительного ведомства Министерства внутренних дел - так, чтобы он был в губернии представителем не одного министерства, а правительства вообще. Предоставление губернаторам характера представителей не одного ведомства, а общеправительственной наблюдательной власти, не может не оказаться полезным, так как только это в состоянии возвысить нравственное (и, прибавим, юридическое) значение начальников губерний.

Что касается, наконец, губернаторского надзора над самоуправлением, то и здесь мы встречаемся с вредными последствиями совмещения в одних руках функции надзора с функцией активного управления.

Отзывы начальников губерний, равно как данные сенаторских ревизий, действительно, обнаруживают резкий дуализм,- и даже, более того, антагонизм между самоуправлением и местной администрацией - антагонизм, которого не отрицают ни друзья, ни враги самоуправления. Усматривая в чрезмерной независимости самоуправления главную причину указанной розни и антагонизма, последняя реформа если и не уничтожает совсем, вопреки первоначальным предначертаниям, этой независимости, то во всяком случае значительно сокращает ее.

Вряд ли, однако, именно этот путь может привести к желанной цели, т. е. к устранению розни между правительством и самоуправлением. Существеннейшим элементом, душой самоуправления, в отличие от управления министерского, является его независимость. Можно спорить о сравнительных преимуществах министериализма и самоуправления, но признавать необходимость или желательность самоуправления и вместе с тем отрицать независимость его практически и логически невозможно, ибо самоуправление без независимости - не живой организм, а автомат.

Компетенция самоуправляющегося общения, в отличие от компетенции правительственного органа, является его субъективным публичным правом; в сфере этой компетенции правительственная власть, начиная с низших агентов и кончая министром, не вправе распоряжаться и повелевать. Роль правительственной власти необходимо сводится к надзору за самоуправлением; этот надзор, разумеется, должен быть активным и сильным, способным остановить любой орган самоуправления, лишь только он выйдет за границы своего права, отмежеванные законом. Сам вопрос, однако, о наличности или отсутствии такого нарушения органом самоуправления своей компетенции не может и не должен решаться правительственной властью: как всякий спор о праве, он подлежит решению судебных, а в данном случае судебно-административных мест.

Органом надзора над самоуправлением является губернатор; но в то же время он остается и органом активного управления. Функции надзора и управления представляются ему нераздельно слитыми, немыслимыми одна без другой. Право надзора, с точки зрения губернатора, ведомственного чиновника Министерства внутренних дел является только внешней оболочкой другого более существенного права - права распоряжения. Компетенцией всякого учреждения определяется дух его; губернатор не может не думать, что надзор без права распоряжения подобен никуда не годной скорлупе без ядра, содержащегося в ней. Будучи начальником полиции, начальником губернского правления, губернатор не может быть органом надзора - и только надзора - над самоуправлением. Одно из двух: либо он старается всякими способами (например, влияя через полицию на успешность поступления земских и городских сборов) приобрести решающий голос в делах самоуправления, либо он вовсе не интересуется этими делами, относясь не достаточно серьезно и строго к своему праву надзора.

Не ясно ли, что до тех пор пока губернатор не будет освобожден от несвойственных ему функций активного управления, рознь между администрацией и самоуправлением, да и вообще ненормальное положение последнего представляется неизбежным и неустранимым злом.

Мы познакомились, таким образом, с тем в высокой степени нежелательным влиянием, какое оказывает совмещение разнородных функций в руках губернатора на отправление последним важнейшей из своих функций, а именно, функции независимого общеправительственного надзора...

Можно было бы указать и другие, не менее нежелательные последствия такого совмещения; для примера упомянем об ответственности губернаторов.

Определяя порядок ответственности, новый Закон 1897 г., как известно, имел в виду губернатора как органа высшей в губернии власти. Если бы действительно губернатор являлся только таким органом, т. е. органом надзора,- установленный законом порядок его ответственности представлялся бы вполне рациональным. Но именно потому, что губернатор осуществляет в действительности не только функции надзора, но и функции активного управления, ответственность его имеет слишком отвлеченный и сложный характер для того, чтобы в достаточной мере обеспечивать закономерность правительственных мероприятий губернатора как орган Министерства внутренних дел.

III

Итак, историческое движение нашего законодательства о губернских административных учреждениях, равно как современное положение его, категорично свидетельствуют о неотложной необходимости коренного преобразования губернаторской должности.

Еще в 1870 г. Комитет министров нашел, что тщательный пересмотр не только Наказа губернаторам, но и вообще всего II тома Свод. зак. о губернских и уездных учреждениях представляется мерой настоятельно необходимой. А между тем этот пересмотр до настоящего дня, несмотря на множество комиссий, на затраченные время и труд, остается в области благих пожеланий.

Тем не менее вековая законодательная работа по вопросу о местной административной реформе не прошла и не могла пройти бесследно; она привела если не к созданию legis latae, то, во всяком случае, к выяснению legis ferendae.

В проектах Балугьянского и Сперанского, в трудах комиссии 1826 года, в проекте преобразования губернских учреждений комиссии 61 и 62 гг., затем в отзывах начальников губерний, в проекте Китицына, во всеподданнейшем докладе министра внутренних дел 1870 г., наконец, в записках сенаторов, обозревавших губернии в 1881 г., равно как в проектах комиссии статс-секретаря Каханова, - мы встречаемся с одними и теми же основанными началами будущей местно-административной реформы. Начала эти сводятся к следующему:

1) Важнейшие административные дела по активному управлению губернией должны решаться коллегиальным учреждением, в действительном смысле этого слова, под председательством губернатора, по большинству голосов.

2) Губернатор должен быть освобожден от функций активного управления; он должен быть выведен из зависимости от Министерства внутренних дел и обратиться в орган общеправительственной в губернии власти.

3) Губернаторский надзор должен быть общеправительственным надзором; он должен распространяться на все местные учреждения (кроме контрольных и судебных) всех центральных ведомств.

Признавая полную рациональность означенных начал, мы должны, однако, оговорить, что сами формы губернаторского надзора, равно как способы осуществления его, не могут и не должны быть однообразными. В одних случаях губернатор должен осуществлять свои права надзора единолично, в других - в качестве председателя смешанных комиссий. Одни дела подлежат утверждению губернатора, другие ex officio заблаговременно представляются на рассмотрение его, третьи могут быть вытребованы губернатором для рассмотрения, на основании дошедших до него жалоб или вследствие результатов ревизии. Губернаторское veto имеет характер в одних случаях абсолютный, в других - относительный; в случаях относительного veto окончательное решение по делу, остановленному губернатором, зависит либо от судебно-административных мест, либо от высшего начальства того присутствия, коего решение губернатором остановлено.

Одним словом, тонкая индивидуализация способов и форм губернаторского надзора необходима для того, чтобы этот надзор соответствовал индивидуальному характеру различных категорий дел, производимых в различных правительственных местах.

Одна только форма надзора - или, точнее, quasi-надзора - не может и не должна быть предоставлена губернатору: это так называемый надзор с правом исправления, ибо такой надзор ничем не отличается от активного управления и, во всяком случае, легко переходит в него.

По проекту кахановской комиссии губернское правление упраздняется вовсе. Для рассмотрения и разрешения вопросов и важнейших дел по всем отраслям управления, для обсуждения и принятия экстренных мер, по чрезвычайным обстоятельствам, для разрешения наиболее важных дел, ведаемых ныне губернским правлением, проект создает особое коллегиальное учреждение, под именем присутствия губернского управления, состоящее под председательством губернатора из шести независимых от губернатора членов*(68); дела в присутствии губернского управления решаются по большинству голосов.

Губернатор, по проекту, есть главный в губернии орган высшего правительства; губернатор определяется и увольняется Высочайшими указами и вместе приказами. При открытии вакансий Комитет министров повергает на Высочайшее благоусмотрение избранного им кандидата из числа лиц, представляемых министром внутренних дел. Губернатор удостаивается наград по представлениям Комитета министров, основанным на ходатайстве министра внутренних дел. Губернатор привлекается к ответственности и предается суду по постановлению Правительствующего Сената. Кроме непосредственного начальства над полицией, которое, по мнению большинства комиссии, должно быть оставлено за губернатором*(69), ведению губернатора, как главного в губернии органа высшего правительства, подлежит:

а) надзор за деятельностью всех гражданских установлений и должностных лиц, входящих в состав уездного и губернского управлений,

б) принятие всех необходимых мер к обеспечению исполнения в губернии законов, требований высшего правительства и обязанностей, возложенных на отдельные установления и должностных лиц (ст. 87).

Таковы основные начала губернской административной реформы, предположенные совещанием 81 г. Они не осуществлены еще до наших дней; но раньше или позже та идея, которая лежит в их основе,- идея преобразования губернаторской должности из органа активного управления в орган надведомственного надзора - необходимо будет, должна быть осуществлена. Законность в управлении - необходимое условие незыблемости и прочности правопорядка. Управление должно быть подзаконным потому, что произволу нет и не может быть места в правовом государстве. С развитием правосознания общество начинает понимать, что награждающий произвол ненавистнее и страшнее карающего закона. Управление должно быть подзаконным, потому что только в отношении к подзаконной власти подданный является субъектом публичных прав - лицом, а не вещью. Оно должно быть подзаконным, потому что иначе невозможна та политическая свобода, которая, по словам Монтескье, заключается в спокойствии духа, проистекающем из уверенности в неприкосновенном характере своих прав.

Законность - это слово способно вдохновить законодателя на тяжелый труд обновительной реформы, необходимость которой давным-давно сознана и обществом и властью; в этом слове - будущность страны, залог мирного и гармоничного развития государственных и гражданских начал.

Для того чтобы идея законности управления вообще, и местного управления в частности, получила надлежащее осуществление,- конечно, недостаточно одной реорганизации губернаторской должности; необходимо и надлежащее устройство административной юстиции, и правильная постановка в законе вопросов самоуправления, и изменение судопроизводственных правил о предании суду чиновников за преступления должности и т. д., и т. д.

Но в связи с этими реформами в высшей степени необходимо учреждение в местности сильного и независимого правительственного органа надзора. Такой орган необходим везде; он в особенности необходим у нас, где общество не контролирует деятельности правительственных учреждений через посредство своих представителей и контролирует их в слишком недостаточной степени через посредство печати.

Органом сильного и независимого общеправительственного надзора в губернии может и должен быть освобожденный от функций активного управления губернатор. Такой губернатор - губернатор пореформенный - разумеется, мало будет похож на современного. В наше время, по общему правилу, губернаторы вербуются из числа лиц, прошедших через военную школу, именно потому, что они являются прежде всего органами активного управления; губернатор будущего, т. е. губернатор как орган надзора - по необходимости должен быть юристом: ибо для того чтоб охранять законность, нужно прежде всего знать закон.

Такой губернатор, поставленный вне активного управления, для надзора за ним, сослужит хорошую службу великому делу законности.

I

Как известно, первоначальный проект земской реформы, выработанный в 1890 г. министерством гр. Д. А. Толстого, предполагал совершенное упразднение земства. Исполнительные органы земства, управы, должны были уступить место правительственным коллегиям, земским присутствиям. Земские собрания, по проекту, обращались в совещания сведущих людей, состоящие при губернаторах. Все без исключения постановления земства нуждались в утверждении правительства; земство, как иерархически подчиненное администрации, лишалось права обжалования Сенату распоряжений административных властей.

Внесенный уже по смерти графа Толстого, в несколько смягченном виде, в Государственный совет, проект земской реформы подвергся здесь значительной переработке. Без преувеличения можно сказать, что мудрости Государственного совета нынешнее земство обязано фактом своего существования. Конечно, основная тенденция первоначального проекта не могла не отразиться на общем характере действующего положения о земских учреждениях; тем не менее урезанное, со связанными руками, опекаемое всесильной администрацией земство и поныне продолжает существовать как особая - далекая от идеалов самоуправления - форма заведования местными делами через посредство местных людей.

Вынужденное таким образом считаться с фактом существования земства, антиземское направление, господствующее в высших бюрократических сферах, пошло по другому пути. Не касаясь организации земства, оно направило свои усилия к тому, чтобы изъять из его компетенции те именно функции, которыми и для которых оно существует. Отсюда - устав лечебных заведений 1893 г., проект - будем надеяться, мертворожденный - передачи дела народного просвещения в исключительное ведение правительственных органов, фиксация земских бюджетов и, наконец, реформа продовольственного дела.

Всякому учреждению присуща своя, так сказать, "естественная" компетенция; она определяется общей целью учреждения, родом его функций, составом и способом комплектования образующих его должностных лиц, иерархическим положением его и т. д. и т. д. Подобно тому как судебным учреждениям,- напр., окружным судам, не соответственно ведать административные дела, так точно учреждениям административным - напр, земским начальникам - не надлежало бы ведать дела судебные. Само собой разумеется, что в тех случаях, когда, по ошибке законодателя, на учреждение возлагаются несвойственные ему функции, изъятие их из его ведения представляется необходимым в интересах дела и желательным в интересах самого учреждения. Разнородность функций мешает выработке однородной практики, образованию того "духа", который должен быть присущ каждому учреждению, имеющему органический, жизненный характер. Неудачное осуществление одной какой-либо функции, несвойственной учреждению, дискредитирует всю его деятельность, мешает правильному и нормальному отправлению других естественных его функций.

Но, с другой стороны, изъятие из ведения учреждения функций, относящихся по существу к его компетенции, представляет для него огромную опасность. Естественная компетенция учреждения отнюдь не является механическим агрегатом различных, друг от друга независимых дел. Она представляет из себя одно неразрывное целое, между частями которого существует постоянное взаимодействие и тесная связь. Лишая учреждение возможности осуществлять одну из его необходимых функций, мы затрудняем тем самым успешное осуществление всех остальных. Учреждение живет, пока и поскольку оно действует; суживая сферу его деятельности, мы тем самым уменьшаем его жизнеспособность. Учреждение, лишенное главнейших своих функций, теряет свой raison d'кtre; оно умирает, хотя бы продолжало жить на бумаге. Вспомним, чем были курии в императорском Риме!

В особенности опасно сокращение функций для таких представительных учреждений, как земство.

Основанное на избирательном начале, земство может существовать лишь до тех пор, пока местное население питает к нему живой интерес, уверено в важности и необходимости его деятельности. Чем меньше функций остается за земством, тем слабее становится интерес к нему населения. Кому неизвестно, чем были у нас выборы до введения земской реформы? Служба земская не синекура; она почетна и - для гласных - безвозмездна; люди, отдающиеся ей, жертвуют своим временем и трудом делу, которое они считают важным и необходимым. Кто пойдет на эту службу, если земство станет пустым звуком, фразой без дела, скорлупой без ядра?..

Только что осуществленная реформа*(70) продовольственного дела изъемлет попечение о продовольствии населения из ведения земства и передает его в ведение администрации. Для того чтобы правильно оценить эту реформу, необходимо прежде всего ответить на вопрос: составляет ли продовольственное дело часть "естественной" компетенции земства? Если до сих пор дело это поставлено было плохо, то не является ли причиной этого непригодность для его ведения земских учреждений? Не улучшится ли оно в руках администрации, более способной поставить его на верный путь и вести по этому пути вперед? Повредит ли или, напротив, принесет пользу нашему земству изъятие из его ведения продовольственного дела? Чем является совершившаяся реформа - ампутацией ли, необходимой для спасения больного организма, или, наоборот, увечьем, угрожающим смертью организму здоровому?

II

Неудовлетворительность постановки у нас продовольственного дела, обнаружившаяся с такой печальной очевидностью в голодные годы (Самарский голод 1873-74 г., голод 1891-92 г. и 1897-98 г.), является фактом общеизвестным и общепризнанным. По словам доклада, прочитанного в годовом общем собрании Вольно-экономического общества 31 октября 1897 г., "в тяжелую годину бедствий 1891-92 гг. мы присутствовали при полном крушении всей действующей продовольственной системы, что ясно сознавали все участники борьбы: правительство, земство, общество, печать".

Само собой разумеется, что вопрос о причинах "продовольственного хаоса" давно уже занимает всех, интересующихся народной жизнью, ее печалями и невзгодами. Между прочим, этому вопросу посвящен был Вольно-экономическим обществом в марте 1898 г. ряд заседаний, имевших главной своей целью выяснение недостатков продовольственной системы и мер к их устранению.

И в докладах и во время прений отмечено было, что главной причиной продовольственных неурядиц является действующий продовольственный устав.

Часто указывалось, что злой рок тяготеет у нас на Руси над хорошими людьми, над людьми света и добра: они отцветают, не успев расцвести...

Mutatis mutandis, истину эту с людей можно перенести на законы.

Долго ли, например, просуществовали у нас, в нетронутом виде, великие Судебные уставы, или Земская реформа 64 г., или Городская реформа 70 г., или хотя бы даже Цензурные правила 62 и 65 г.? А вот Продовольственный устав - и не он один: вспомним бесконечное множество "временных правил", - изданный еще в 1834 г. и уже тогда вызвавший суровую критику со стороны таких непредубежденных и компетентных судей, как гр. Киселев, просуществовал до сих пор и с некоторыми детальными улучшениями будет существовать еще долго в новых Правилах 12 июня 1900 г., "временность" которых - лучший залог их долговечности. Сколько пронеслось перемен с 34 года над русским селом: пало крепостное право, широко разбросалась железнодорожная сеть, изменились коренным образом условия народного хозяйства, выросла промышленная Русь,- а Продовольственный устав, архаический пережиток давно минувших времен, продолжает действовать в "мирное" время и бездействовать в критические моменты тяжелой борьбы с голодом.

Непригодность Продовольственного устава вытекает, как необходимое следствие, из основного принципа, на котором он построен, а именно, из принципа краткосрочных ссуд. В своей статье "Продовольственное дело и сельскохозяйственное страхование" (Русское Богатство, 1893 г., кн. I, стр. 7 и сл.) Н. А. Карышев справедливо доказывает, что сельскохозяйственный кредит - орудие обоюдоострое, требующее весьма осторожного обращения с собой. Будучи действительным благом, надежным средством к развитию сельскохозяйственного промысла в одних случаях, кредит становится не менее надежным орудием упадка того же промысла и постепенного разорения населения - в других... Если заемщик пользуется кредитом не для производительного потребления, т. е. не для увеличения суммы производимых им продуктов, а для какой-либо другой цели, то, очевидно, на его хозяйство ложится известное бремя, взамен которого хозяйство это не получило ничего. Часть своего ежегодного дохода, не увеличившегося в своих размерах, заемщик обязан в этом случае уплачивать в погашение ссуды... Продовольственная ссуда, которая выдается только в том случае, когда у населения не хватает наличных запасов для пропитания и обсеменения полей, отнюдь не увеличивает средств заемщика, в смысле возможности для него расширить свое производство. Все, что получено им из этого источника, непосредственно им же потребляется; в хозяйство не вкладывается ни гроша. Но когда настает время возврата продовольственной ссуды, тогда заемщику приходится расплачиваться доходами с своего - скорее уменьшившегося, нежели увеличившегося хозяйства. При чрезвычайной задолженности нашего крестьянства, при ничтожности крестьянских наделов, при обременительности - всегда непосильной - крестьянских налогов такая расплата, по общему правилу, оказывается фактически невозможной.

Эту невозможность, впрочем, в полной мере сознает само правительство,- что доказывает, между прочим, 50 % скидка, сделанная им по отношению к ссуде 1891 г. В то время как в других областях народного хозяйства - напр., противопожарном, противочумном деле - наше законодательство давно отказалось от ссудного принципа, заменив выдачу ссуд выдачей сначала безвозвратных пособий, а затем страховых вознаграждений,- в наиболее важной области, продовольственной, до сих пор господствует осужденная теорией и практикой ссудная система.

Независимо от самого принципа, и способ осуществления его продовольственным уставом представляется во всех отношениях неудовлетворительным. Так, прежде всего, устав построен на строго сословном начале. Продовольственная повинность лежит исключительно на сельских обществах; между тем наше обнищалое, задолженное крестьянство фактически не в состоянии нести продовольственного бремени. Отсюда недостаточность запасов, натуральных и денежных, не обеспечивающих никоим образом народного продовольствия. Карышев указывает, что вся сумма местных продовольственных средств в стране равняется приблизительно 213 млн. рублей. При 70-миллионном сельском населении 50 губ. Европейской России сумма эта составляет около 3 рублей на человека. И притом значительно большая часть этой суммы числится в долгах; наличные средства - почти ничтожны.

Отметим любопытный факт. Кто бы поверил, что до издания новых продовольственных правил в действующем нашем законодательстве еще живы были ревизские души? А между тем ст. 11 устава определяет полное количество хлебных запасов в размере одной с половиной четверти на ревизскую душу. Ввиду недостаточности запасов некоторые земские собрания в разное время возбуждали ходатайства о перенесении продовольственного сбора с "ревизских" на "наличные" души. Разумеется, это в значительной степени увеличило бы продовольственное бремя на крестьянах, ибо на 24 млн. ревизских душ приходится около 80 млн. действительного населения. Сознавая полную невозможность дальнейшего обременения до последней степени задолженного крестьянства, Министерство внутренних дел всегда относилось к подобным ходатайствам отрицательно. Невольно, однако, напрашивается вопрос: если материальная несостоятельность нашего крестьянства настолько велика, что оно не в состоянии нести продовольственного бремени, то могут ли этому горю помочь фиктивные ревизские души? Необходимо изменить систему, необходимо отказаться от сословного начала, признать, что продовольственная нужда, голод - не сословное, а всесословное бедствие, с которым и бороться надо не сословными, а всесословными средствами.

Определяя круг лиц, имеющих право на получение продовольственных ссуд, устав стоит на той же сословной точке зрения. Толкуя ст. 65 устава, Министерство внутренних дел категорически указывало, что на помощь из продовольственных средств - и не только из принадлежащих сельским обществам, но и из губернского и имперского продовольственных капиталов,- имеют право рассчитывать лишь лица, приписанные к обществам. Такая точка зрения могла быть уместной в отношении к крепостной деревне, продовольственное дело которой ведалось помещиком - "полицеймейстером" своих крестьян; но она безусловно не применима к современной деревне, приобретающей все более и более всесословный характер. Сословно-крестьянской продовольственной организацией создается многочисленный класс "лиц", не пользующихся вовсе правильно организованной продовольственной помощью; к этому классу принадлежат крестьяне других деревень, мещане, ремесленники, дворовые, обедневшие дворяне, николаевские солдаты и т. п. Так, когда в неурожай 1892 г. Полтавское губ. земское собрание постановило выдавать продовольственные и семенные ссуды из губернского продовольственного капитала, а в случае его истощения - из имперского, сельским жителям всех званий и сословий, Министерство внутренних дел отменило это постановление, признав его незаконным.

Сословность продовольственной помощи обусловливается, впрочем, другим существенным недостатком устава - а именно, институтом круговой поруки. Пугало нашей фискальной системы, круговая порука нигде не действует так вредно, как именно в продовольственном деле. При ее существовании сколько-нибудь правильное распределение ссуд оказывается невозможным. Требование закона, чтобы отпуск хлеба или денег на посевы производился единственно нуждающимся и притом в мере действительной необходимости, остается мертвой буквой,- на практике имеет место поголовное, или почти поголовное, разделение продовольственной ссуды, строго воспрещаемое законом (ст. 65, 66 устава). Состоятельные, и потому влиятельные на сельском сходе, крестьяне никогда не допустят, чтобы ссуду получили только неимущие, за которых они несут круговую ответственность. По верному замечанию "Вестника Европы", опыт показал, что при круговой поруке или делят хлеб поровну - и сытые, и голодные - или, если влиятельная часть общества сыта, вовсе не просят пособия голодным. Если же каждый станет отвечать за себя, то подобные мотивы исчезнут и, кстати, сам собой разрешится вопрос, как помочь лицам, не входящим в состав сельских обществ.

Не останавливаясь на других, второстепенных недостатках продовольственного устава, перейдем к следующей, не менее важной причине нестроения нашего продовольственного дела. Причина эта коренится в современной организации земства.

С созданием земства продовольственное дело передано было в его ведение. Ему дан был продовольственный устав, составленный в то время, когда о земстве не было помину, и, руководствуясь этим уставом, оно должно было благополучно разрешить продовольственный вопрос. О приспособлении устава к земской организации или земской организации к уставу не было речи. Что удивительного, если земства не сумели разрешить неразрешимую по существу задачу?

В отношении к продовольственному делу земству ставятся, главным образом, в вину два обстоятельства.

Во-первых, недостаточная заботливость земства о хлебных магазинах, находящихся в самом неудовлетворительном состоянии, как по количеству, так и по качеству хранящегося в них хлеба.

Во-вторых, недостаточная осведомленность земства о размерах и степени продовольственной и семенной нужды; немотивированность его ходатайств пред высшим правительством об оказании населению продовольственной помощи, затрудняющая удовлетворение большинства - по существу, может быть, и правильных - ходатайств.

Если указанные недостатки - по крайней мере, отчасти - имеют, действительно, место, то причину их следует искать в несовершенствах существующей земской организации - в несовершенствах, устранение которых настолько же необходимо, насколько возможно.

Так, прежде всего, заботливость об исправном состоянии хлебных магазинов невозможна при отсутствии у земства какой бы то ни было понудительной власти, каких бы то ни было местных исполнительных органов. Равным образом, местные исполнительные органы необходимы земству для собирания точных сведений о продовольственной нужде, о размерах и формах необходимой продовольственной помощи. Согласно ст. 24 Уст. обесп. нар. прод., уездные земские управы, обнаружив нарушение правил сего устава в действиях сельских сходов по заведованию и употреблению общественных запасов или капиталов продовольствия, распоряжаются о прекращении и исправлении беспорядка через волостные правления, или, в случае надобности, и через земских участковых начальников, или, где их нет, через уездную полицию, а о взыскании с виновных сельских властей сообщают кому следует, по принадлежности. Кто, однако, не знает, что статья эта всегда оставалась мертвой буквой, ибо никакой распорядительной власти по отношению к сельским органам, а тем более земским начальникам, у земства нет.

С другой стороны, попытки земства для выяснения экономического состояния населения широко развить систему статистических исследований встречали всегда решительную оппозицию со стороны администрации. Отсутствие принудительной власти у земства, в связи с отсутствием местных исполнительных органов, выражается - в большей или меньшей степени - неблагоприятно не только на продовольственном деле, но вообще на всей постановке земского хозяйства. Можно ли, однако, заключить отсюда, что земство должно быть упразднено, а местное хозяйство поручено администрации?

При обсуждении в Государственном совете Временных правил 12 июня 1900 г. выдвинуто было еще одно соображение, доказывающее будто бы "полную неприспособленность земских учреждений к распорядительной деятельности при отправлении задач народного продовольствия" (см. Вестник финансов 1900 г. N 27, стр. 7). Так, указывалось, что в борьбе с голодом земства, не имея возможности выработать общий организационный план продовольственной кампании, действовали враздробь путем отдельных, несогласованных друг с другом местных мероприятий, что в значительной степени вредило успешности продовольственного дела. Позволяем себе, однако, думать, что значение приведенного аргумента не следует преувеличивать. Само собой разумеется, что превентивная деятельность государства, направленная на предупреждение появления голодовок, может увенчаться успехом только в том случае, если она широко задумана и осуществляется по единому общему плану самим государством. Предупреждение голодовок - дело разумной экономической и финансовой политики государства, а отнюдь не разрозненных усилий отдельных земств: но мы решительно не допускаем, чтобы борьба с уже наступившим голодом могла вестись иначе как путем отдельных мероприятий, согласованных с требованиями времени и места, и потому несогласованных друг с другом. Коренные различия местных условий (географическое положение, господствующая промышленность, пути сообщения и т. д., и т. д.) приводят к тому, что время наступления нужды, формы ее проявления, средства продовольственной помощи имеют и должны иметь в высшей степени индивидуальный и местный характер. Общность и единство продовольственного плана может оказаться прокрустовым ложем для продовольственного дела. Существенный недостаток действующего продовольственного устава - однообразие и шаблонность устанавливаемых им норм - скажется, несомненно, с удесятеренной силой при централизации продовольственного дела путем передачи его в ведение административных властей. Конечно, мы не станем отрицать, что бессистемная, иногда даже беспорядочная деятельность множества земств по продовольственному делу далеко не свободна от заблуждений и противоречий. Но не ошибается лишь тот, кто ничего не делает. История продовольственного дела в 1891-92 или 1897-98 гг. доказывает, что и администрация не застрахована от ошибок. Вспомним, например, о доставленной Министерством финансов в Суджанский уезд (Курск. губ.) ржи, оказавшейся наполовину со спорыньей. Во всяком случае никто не скажет, что ошибки земства вызваны были какими-нибудь недостойными, корыстными побуждениями. В этом отношении наше земство вне и выше подозрений, а это, в сущности, важнее всего.

Третьей и последней причиной неустройства продовольственного дела необходимо, по нашему мнению, признать отрицательно-недоверчивое отношение к земской деятельности центрального правительства, отношение, парализовавшее все начинания земства. Ходатайства земств о ссудах из губернского и имперского продовольственных капиталов оставлялись без последствий или урезывались наполовину и больше; земства обвинялись в чрезмерной щедрости, развращающей население, в легкомысленном отношении к продовольственным запасам и капиталам. В 1891-92 гг. Министерство внутренних дел систематически отклоняло ходатайства земств о позаимствовании, под их ответственностью, из запасов ненуждающихся обществ, помимо их разрешения, для выдачи продовольственных ссуд соседним пострадавшим обществам; в то же время передвижения запасов допускались в широких размерах в тех случаях, когда вопрос о позаимствовании из них возникал по инициативе самой администрации ("Продов. вопрос", стр. 142). Земские ходатайства о внесении тех или иных поправок в продовольственный устав систематически оставлялись без последствий. Предпринимаемый земством - между прочим, и в видах выяснения продовольственной нужды - статистические исследования встречали со стороны администрации, как уже упомянуто выше, серьезные препятствия и вследствие этого далеко не всегда приходили к благополучному концу. Экстренные собрания земств нередко не разрешались администрацией; продовольственные мероприятия, помимо земств, обсуждались в специальных комиссиях, образуемых при губернаторах.

Что удивительного, если при таких условиях земская деятельность по продовольственному вопросу оказывалась нередко и менее активной, и менее плодотворной, чем это следовало бы ожидать?

Недостатками действующей продовольственной системы определяется путь к ее улучшению.

В резолюциях Вольно-экономического общества, выработанных на основании происходивших в нем в марте 1898 г. занятий по продовольственному вопросу, мы между прочим читаем:

"...Ныне действующий продовольственный устав, со всеми его дополнениями и изменениями, заключает в себе такие частные и общие недостатки, что коренное его изменение представляет настоятельнейшую государственную необходимость; ...при коренной переработке этой системы должны быть, прежде всего, устранены основные ее недостатки, как-то: принцип сословности в составлении и распределении продовольственных запасов, принцип кредитования заведомо некредитоспособным элементам и принцип круговой поруки; ...при реорганизации продовольственной системы на новых началах для успеха в деле борьбы с нуждой необходимо обеспечить земским учреждениям большую свободу действий и самостоятельность, как в деле собирания статистических сведений, так и в почине и выборе способов этой борьбы..."

Как далека - как бесконечно далека - от всех этих предположений последняя реформа продовольственного дела!

III

Сущность продовольственной реформы, осуществленной Правилами 12 июня 1900 г., заключается в следующем.

I. Учреждения, ведающие продовольственное дело. Продовольственное дело изъемлется из ведения земских учреждений. Общее попечение по обеспечению продовольственных и семенных потребностей сельских обывателей принадлежит Министерству внутренних дел по земскому отделу. Следующие учреждения ведают дело продовольствия сельских обывателей на местах:

1) Генерал-губернаторы и губернаторы, по принадлежности.

2) Губернские присутствия. По делам о продовольствии сельских обывателей, в состав их кроме лиц, образующих административное присутствие (губернатора, губ. предводителя дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда, двух непременных членов, управляющих казенной палатой и государственными имуществами, председателя губ. земской управы) входят также все члены губ. земской управы. Участие членов управы в составе губ. присутствия не предполагалось проектом продовольственной реформы, выработанным в Министерстве внутренних дел; но Государственный совет, исходя из того соображения, что участие в присутствиях при рассмотрении продовольственных дел лиц, имеющих хозяйственный опыт и знание местных особенностей, может принести существенную пользу делу, дополнил соответственным образом первоначальный проект. Кроме того, в составе присутствий учреждается еще одна новая должность непременного члена для заведования делопроизводством по продовольственной части.

3) Уездный съезд. Кроме уездного предводителя дворянства, председательствующего в съезде, всех земских начальников уезда, исправника и председателя уездной земской управы, в состав съездов при обсуждении продовольственного дела Государственным советом введены, равным образом, все члены уездной земской управы.

4) Земские начальники.

5) Волостные и сельские начальства и также попечители продовольственных участков. Каждая волость составляет продовольственный участок, в коем заведование продовольственным делом в качестве попечителя участка возлагается на волостного старшину, если учреждение, заведующее продовольственным делом в уезде (ст. 8), не будет иметь возможности назначить особое для сего лицо из местных землевладельцев, приходских священников или из среды местных крестьян и других лиц, проживающих в данной местности и заслуживающих доверия.

Проектом Министерства внутренних дел учреждение особых попечителей предполагалось только при больших неурожаях, когда в продовольственной помощи нуждается значительная часть населения; но Государственный совет, принимая во внимание обремененность волостных старшин многочисленными служебными занятиями, счел нужным указать в законе, что попечительство в продовольственном участке возлагается на волостного старшину только в том случае, если учреждение, заведующее продовольственным делом в уезде, не будет иметь возможности назначить для сего особых попечителей из лиц, перечисленных в законе. Любопытно отметить, что в числе этих лиц закон вовсе не упоминает сельских и народных учителей, принимавших, как известно, в голодные годы весьма активное и плодотворное участие в борьбе с продовольственной нуждой.

Таковы учреждения, имеющие заменить земство в заведовании продовольственным делом. Все эти учреждения, начиная с низших, иерархически подчинены друг другу.

Все постановления уездных съездов по продовольственным делам немедленно представляются, в копиях, губернатору, который, в случае необходимости, передает их на обсуждение губернского присутствия для изменения или отмены.

Жалобы на постановления уездного съезда, нарушающие права отдельных лиц и обществ, приносятся сему съезду в течение двух месяцев со дня приведения постановления в действие по отношению к жалобщику и с заключением упомянутого съезда представляются, через губернатора, на разрешение губернского присутствия.

Всякое постановление по продовольственной части губ. присутствия может быть приостановлено губернатором и затем представлено им на разрешение министра внутренних дел.

Осуществленная Правилами 12 июня реформа должна была, разумеется, повлечь за собой увеличение штатов и, следовательно, расходов на содержание административных учреждений. Сумма, необходимая на увеличение штатов и канцелярских расходов в земском отделе, в размере 22400 руб. в год, возмещается казне из имперского продовольственного капитала; сумма, необходимая на усиление штатов и канцелярских расходов губернских присутствий и уездных съездов, в размере 277200 руб. в год, возмещается из подлежащих губернских продовольственных капиталов.

II. Средства продовольственной помощи. Определяя средства продовольственной помощи, Правила 12 июня остаются верными началам Устава 1834 года. Такими средствами являются, во-первых, общественные хлебные запасы или общественные продовольственные капиталы и, во-вторых, губернский и общеимперский продовольственные капиталы. Особо стоят впервые учреждаемые правилами частные продовольственные капиталы. Они образуются из денежных сборов, взимаемых с лиц непривилегированных сословий, проживающих в сельских местностях и занимающихся хлебопашеством, но не входящих в состав сельских обществ, как-то: с не приписанных к обществу крестьян, с мещан, посадских, ремесленников и цеховых.

Избрание способа обеспечения продовольственных потребностей посредством либо засыпки зерна в магазины, либо уплаты денежного сбора совершается приговором сельского общества; переход от одного способа к другому разрешается, по общему правилу, губернскими присутствиями. Министру внутренних дел предоставляется право объявлять в местностях, к коим доставка хлеба затруднительна, засыпку зерна в общественные магазины обязательной.

Общий размер хлебных запасов, подлежащих хранению в общественных магазинах по губерниям, определяется министром внутренних дел по соглашению с министром финансов. Первоначальный проект министра внутренних дел, устанавливая образование хлебных запасов по числу наличных (а не ревизских) душ, определил предельную норму хлебного сбора с души в 6 пудов; но Государственный совет, приняв во внимание громадную тягость для народа продовольственной повинности, а также разоренность центральных губерний, понизил указанную норму с шести пудов до четырех. При таком расчете общая сумма полного запаса хлеба останется приблизительно такой же, какой была до сих пор и, следовательно, составит около 240 млн. пудов. Сбор, на образование хлебных запасов, взимается ежегодно, в течение 12 лет, в количестве, определяемом по расчету не более полпуда хлеба с каждой наличной души. Увеличение этого сбора, однако, не более как вдвое, предоставляется министру внутренних дел по соглашению с министром финансов.

Надзор за исправным содержанием запасных магазинов, а также за сохранностью ссыпанного в них зерна и правильным его употреблением возлагается на сельских старост и волостных старшин или особых попечителей, под непосредственным наблюдением земских начальников. Общественные и частные капиталы находятся в ведении уездных съездов, которые ведут первым из сих капиталов отдельный счет по каждому обществу. Заимствование из общественных продовольственных капиталов, а равно хлеба из запасных магазинов, принадлежащих местности, не пострадавшей от неурожая, для нужд пострадавшей от него местности, совершается путем испрошения министром внутренних дел Высочайшего соизволения через Комитет министров.

Губернские продовольственные капиталы, а равно общий по империи продовольственный капитал образуются из наличных сумм оных, из платежей, поступающих на пополнение ссуд, выданных из этих капиталов, а также из сумм, ассигнуемых из средств казны на пополнение убыли в них. Губернские капиталы находятся в ведении губернских присутствий; общеимперский - в ведении земского отдела Министерства внутренних дел.

III. Ссуда на посев и продовольствие. Все лица, обязанные участвовать в сборе на составление местных продовольственных запасов и капиталов (общественных и частных), имеют право на продовольственную помощь.

Ст. 65 Уст. прод. разрешала выдачу продовольственных ссуд "единственно нуждающимся и притом в мере действительной необходимости". Временные правила 12 июня вводят новые требования, значительно стесняющие выдачу ссуд. Так, для выдачи ссуд всех родов требуется наличность следующих условий; а) происшедший вследствие неурожая или других неблагоприятных для сельского хозяйства явлений недостаток в средствах пропитания и семенах для посева; б) отсутствие такого имущества, продажа которого, без существенного расстройства хозяйства, могла бы доставить средства к пропитанию и посеву, и в) неимение заработков или отсутствие в семье лиц, способных к работе.

Размер продовольственных ссуд не должен в среднем превышать по расчету всей совокупности лиц, которым выдаются ссуды, одного пуда зерна в месяц на взрослого и полпуда на детей, не достигших пятилетнего возраста. Ссуды из общественных хлебных запасов и продовольственных капиталов исключительно хлебом выдаются уездными съездами по приговорам обществ, проверяемым волостными старшинами и земским начальником; при отсутствии приговора ссуда может быть выдана по представлению земского начальника, обязанного проверить на месте действительное положение лиц, ходатайствующих о ней; равным образом, по представлениям земских начальников выдаются ссуды из частного продовольственного капитала лицам, не входящим в состав сельских обществ.

В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, земскому начальнику предоставляется разрешать собственной властью выдачу продовольственных пособий из общественных запасных магазинов в размере, необходимом для пропитания нуждающихся в течение одного месяца (ст. 62), а равно пособий, необходимых для обсеменения полей, с доведением о сделанном им распоряжении до сведения уездного съезда.

В случае необходимости выдать в ссуду больше половины установленной нормы общественных хлебных запасов или продовольственных капиталов, постановление об этом уездного съезда подлежит утверждению губ. присутствия. Ссуда из губ. продовольственного капитала выдается, при недостатке хлебных запасов из общественных и частных продовольственных капиталов, губернским присутствием по представлениям уездных съездов. Ссуды из общего по империи продовольственного капитала выдаются Министерством внутренних дел по представлениям губ. присутствий.

IV. Взыскание продовольственных ссуд. Продовольственные и семенные ссуды, выданные из хлебозапасных магазинов и общественных или частных капиталов, а также из губернского капитала, возвращаются в сроки не более трех лет по определению губернского присутствия, причем ссуды из запасных магазинов возвращаются зерном, а из продовольственных капиталов - деньгами.

При крайней задолженности сельских обывателей губернское присутствие, по представлению уездного съезда, разрешает рассрочку в платежах на срок не более шести лет.

Институт круговой поруки отменяется.

Взыскание продовольственных ссуд производится с каждого заемщика отдельно. В случае, если уплата не последует добровольно к сроку, установленному уездным съездом, то земскому начальнику предоставляется, при посредстве сельских и волостных властей, сделать распоряжение о принудительном взыскании означенных ссуд и недоимок.

Срочные платежи и недоимки по продовольственным ссудам взыскиваются преимущественно перед казенными и земскими сборами, причем запродажа хлеба частным лицам не останавливает обращения взыскания по упомянутым ссудам.

V. О безвозвратных продовольственных пособиях. Кроме ссуд, Временные правила 12 июня предусматривают и выдачу безвозвратных продовольственных пособий. Такие пособия выдаются из губернского или общеимперского продовольственных капиталов: а) лицам, призреваемым сельскими обществами, и b) лицам, кои, хотя и не принадлежат к составу сельских обществ, но проживают в селении и занимаются земледельческим трудом, если лица эти, не владея землей или иным имуществом, не имеют, вследствие отсутствия заработков, средств к пропитанию.

IV

Приступая к обсуждению продовольственной реформы, необходимо прежде всего заметить, что, несмотря на продолжительность подготовительных к ней работ, "реформой", в истинном смысле этого слова, Правила 12 июня названы быть не могут. По существу эти правила - не что иное, как второе, исправленное и дополненное, издание Устава 1834 года.

При обсуждении проекта правил соединенным присутствием департаментов Государственного совета высказана была мысль о полном несоответствии Устава 34 года с изменившимися условиями крестьянской жизни, о необходимости коренной реформы продовольственного дела. Тем не менее соединенные департаменты признали возможным, одобрив проект, ограничиться лишь определительным указанием, что новые правила имеют временный, впредь до пересмотра всего продовольственного дела, характер.

Таким образом, число "временных правил" увеличилось еще одним.

Бывают исключительные времена, требующие исключительных законов; таковы эпохи внутренней или международной смуты, общенародных бедствий или опасностей, переходные эпохи от одного социального или государственного порядка к другому. В такие времена уместны особые, временные законы, соответствующие категорическим требованиям минуты. Но, казалось бы, что особенного, исключительного в переживаемой нами эпохе? Почему наше время не "призвано законодательствовать"?

Авторы проектов всевозможных временных правил вряд ли согласились бы признать переживаемую нами эпоху "временной", ненормальной, переходной; а между тем мы живем как-то на бивуаках, не за крепкой стеной и надежной кровлей закона, а в наскоро разбитых палатках временных правил.

Почему?

Не потому ли, что наше "практическое" время так боится "идеологии", боится "принципов", без которых невозможна, однако, сколько-нибудь прочная, сколько-нибудь обширная законодательная реформа? Понимая "практическую пользу", как удовлетворение случайных и преходящих интересов минуты, мы пренебрегаем постоянными интересами, коренными запросами народной жизни.

В настоящее время ироническое отношение к идеалистам шестидесятых годов считается лучшим доказательством политической мудрости; а между тем кипучая реформаторская деятельность этого времени множеством органических законов с головы до ног преобразила Россию, а законодательная деятельность последующей эпохи выразилась, главным образом... в издании "временных правил".

Не подлежит никакому сомнению, что реформой продовольственного дела в существующую организацию его вносятся некоторые, более или менее значительные поправки. Так, нельзя не приветствовать отмены круговой поруки, при существовании которой сколько-нибудь правильное распределение продовольственных ссуд представлялось фактически невозможным. Равным образом, новые правила обеспечивают посредством создания частных продовольственных капиталов продовольственную помощь нуждающимся лицам, не входящим в состав местных сельских обществ. Любопытно, впрочем, отметить, что определяют они круг лиц, пользующихся продовольственной помощью, не всесословным, а все-таки сословным началом, различая податные, непривилегированные сословия от неподатных, привилегированных; только первые пользуются правом на продовольственную помощь.

Однако сущность рассматриваемой реформы заключается не в этих частичных поправках к действующему уставу; из-за них не стоило бы огород городить. Не подлежит сомнению, что центр тяжести "временных правил" 12 июня заключается именно в изъятии продовольственного дела из ведения земства и передаче его в ведение администрации. В этом, можно сказать, вся реформа. Правда, в мотивах Государственного совета к проекту, между прочим, указывается, что новые правила вовсе не имеют целью совершенно устранить земские учреждения от предоставленного ему действующим законом попечения о народном продовольствии. Наоборот, для земства остается еще широкое поле деятельности. Такое важное мероприятие, как продажа хлеба по заготовительной цене, обеспечение прокормом лошадей, а также другого скота, остаются всецело и впредь на обязанности земства.

Позволительно, однако, думать, что с изъятием продовольственных средств из ведения земства роль земства в продовольственном деле, по необходимости, сведется к нулю. В частности, мысль о "размежевании скота от человека в голодающей деревне", с тем чтобы попечение о первом предоставить земству, а попечение о втором - администрации представляется слишком теоретичной. Как справедливо замечает "Хозяин" (N 919, стр. 618), нет никакой возможности провести границу между недоеданием скота и недоеданием человека, которому этот скот принадлежит. Обеспечение прокормом скота представляет отнюдь не меньшие трудности, чем обеспечение населения продовольствием; и если земства, имея в своем распоряжении продовольственные средства, не сумели справиться со второй задачей, можно ли думать, что, лишенные всяких средств, они справятся с первой!

Что изъятие продовольственного дела из ведения земства является для него своего рода capitis deminutio, об этом, кажется, двух мнений нет и не может быть.

Продовольственное дело входит в понятие "местных польз и нужд губерний и уездов", ведаемых земскими учреждениями; оно составляет, наряду с попечением о народном просвещении, об охранении народного здравия, о предупреждении и пресечении падежей скота, об обеспечении местности в санитарном отношении и т. д. и т. д., часть "естественной" компетенции земства. Изъятием этого дела из ведения земства в крепости самоуправления пробита брешь, через которую легко могут проникнуть его враги. В самом деле, если земство, как таковое, оказалось несостоятельными в продовольственном деле, почему бы ему быть состоятельней в других делах, подлежащих его ведению,- напр., в деле народного просвещения? Отсутствие исполнительных органов и исполнительной власти дает себя чувствовать всегда и везде, во всех сферах деятельности земства. По отношению к продовольственному делу земству ставилась в упрек крайняя щедрость и даже расточительность в оказании продовольственной помощи; такой же упрек - пожалуй, еще с большим правом - может быть сделан - и, действительно, делается земству по отношению к народному образованно. И теперь уже говорят, что земства пожертвовали интересами народного продовольствия интересам народного образования. С переходом продовольственного дела в ведение администрации эти толки не улягутся, а наоборот - станут настойчивей и грозней. Если ожидания, вызываемые реформой, не оправдаются, если, например, платежи по ссудам не станут поступать с желательной быстротой,- разве не скажут, что земство истощает народ непомерными налогами, что оно мешает администрации вести продовольственное дело, что одной фиксации земских бюджетов мало, а необходимы более энергичные меры? Равным образом, и несогласованность и даже противоречивость земских мероприятий не составляет особенности продовольственного дела. Общеземской организации вообще не существует, единство и согласованность земских мероприятий не осуществимы ни в одной области земского хозяйства. Всякие попытки к объединению земской деятельности, вроде издания общеземского органа или созыва съездов земских деятелей, признаются нежелательными самим правительством.

Таким образом, изъятием продовольственного дела из ведения земства открыт и расчищен путь к дальнейшему сокращению его компетенции. Следует опасаться, что реформа продовольственного дела - только пробный шар.

Как бы вообще ни отнестись к рассматриваемой реформе,- во всяком случае, нельзя не признать, что она оторвала земство от земли, от деревни, что она сократила "хозяйственные" функции земства, составляются essentiale его компетенции; что она является частичной реставрацией того дореформенного порядка, когда "хозяином" губернии был губернатор, во главе подчиненной, всегда готовой к исполнению администрации. С другой стороны, позволительно сомневаться и в том, улучшит ли рассматриваемая реформа саму постановку продовольственного дела. Для критической оценки этой реформы нет надобности обращаться к истории; ибо на всякий исторический аргумент нам могут ответить: "Современная администрация шагнула от дореформенной далеко вперед; в 40-х и 50-х годах Россия не знала земских начальников!"

Пусть так; посмотрим, однако, как относилась и относится современная администрация к продовольственному вопросу.

Опыт голодных лет неопровержимо доказывает, прежде всего, что центральная администрация в высшей степени склонна относиться скептически к продовольственной нужде населения. В 1891 г. в то самое время, когда население многих губерний терпело уже страшную продовольственную нужду, между двумя ведомствами велся упорный спор о том, существует ли голод или его нет. В 1897 г. Министерство вн. дел в течение долгого времени категорично заявляло, что слухи о голоде лишены основания и что в деревенской России все спокойно, все обстоит благополучно.

Далее, к продовольственной помощи центральная администрация всегда относилась более чем сдержанно и осторожно.

В бюрократических сферах господствует мнение, что продовольственная ссуда развращает население, ослабляет его энергию и самодеятельность. Кроме того, она не выгодна для землевладельцев, ибо ведет к вздорожанию рабочих рук. Отсюда знаменитый циркуляр Министерства внутренних дел на имя саратовского губернатора от 19 июля 1891 г., в котором мы, между прочим, читаем: "Для ближайших местных соображений при отпусках ссуд населению полагаю не излишним сообщить, что продовольственные ссуды отпускаются преимущественно населенно нерабочего возраста, дабы способные к работе лица не отклонялись от нее, рассчитывая на даровой хлеб... и что размер выдаваемого населению продовольствия, для устранения весьма вредного в данном случае излишества, ограничивается земствами 30 фунтами ржаной муки на каждую душу в месяц".

В циркуляре того же министерства от 10 июня 1897 г. прямо указано, что продовольственная помощь должна заключаться "лишь в некотором облегчении нужд недостаточного населения в самых ограниченных размерах".

Насколько экономны нормы продовольственной помощи, установленные вышеприведенным циркуляром 1891 г., видно уже из того, что Временные правила 12 июня оказались вынужденными отступить от них в сторону большего либерализма: как указано выше, ссуды выдаются в размере одного пуда в месяц на взрослого (хотя бы и работоспособного) и полпуда на детей. Тем не менее основная тенденция центральной администрации к сокращению продовольственной помощи сказывается и в правилах 12 июня, обставляющих новыми весьма многозначительными условиями выдачу ссуд нуждающимся.

Как указано выше, для выдачи продовольственных ссуд, кроме недостатка в средствах пропитания и семенах для посева, ст. 61 правил требует наличности следующих условий: 1) отсутствие такого имущества, продажа которого без существенного расстройства хозяйства, могла бы доставить средства к пропитанию и посеву и 2) неимение заработков или отсутствие в семье лиц, способных к работе. Крайняя растяжимость приведенных условий, в особенности второго, бросается в глаза. В самом деле, как понимать "отсутствие заработков"? Если помещик в голодный год предложит крестьянам за труд фантастически ничтожную плату, значит ли это, что крестьяне обязаны, под угрозой лишения продовольственной ссуды, согласиться на явно невозможные условия? Достаточно вспомнить, что новые правила будут применяться на местах земскими начальниками, чтоб понять, в каком духе они будут применяться.

"Вестник Европы" (1899 г., кн. 10) цитирует по этому поводу мнение о земских начальниках кн. Михаила Шаховского - писателя, не навлекающего на себя подозрения в либерализме. "Земские начальники,- говорит автор,- за десятилетний период их существования доказали, что попечение о крестьянском населении, им вверенном, обратилось в стремление подтянуть крестьянина, по мнению авторов Закона 1889 г., слишком распущенного и совсем не дисциплинированного... Земский начальник в глазах крестьянина - тот же чиновник, как становой и исправник. Он так же далеко стоит от действительной жизни крестьянина, от его нужд, как далеко всегда находилось так называемое непосредственное начальство. А ввиду того что должности земских начальников часто замещаются лицами, нисколько не связанными с интересами данной местности, живого, энергичного отношения к местным пользам и нуждам ожидать от них трудно, особенно в деле для них чуждом и даже незнакомом".

Если бы реформа продовольственная дела имела своей целью предохранение сельского населения от развращающего влияния продовольственных ссуд, можно было бы, не колеблясь, предсказать ей полный и безусловный успех. Но цель реформы - обеспечение населения от продовольственной нужды; насколько эта цель будет ею достигнута, покажет опыт - увы, неизбежный - голодных лет.

Для оценки рассматриваемой реформы несомненный и вполне понятный интерес представляет сравнение постановки продовольственного дела в земских и неземских губерниях, так как в последних и теперь оно всецело находится в руках администрации. Обыкновенно такое сравнение и делается, но только относительно состояния хлебозапасных магазинов. Отметив, что в неземских губерниях наличие хлебных запасов составляет 67,5 % озимого и 75,4 % ярового хлеба, а в земских всего только 42 % озими и 42 % ярового, враги земства и друзья продовольственной реформы делают отсюда - может быть, слишком поспешный - вывод в пользу административной и против земской организации продовольственного дела; необходимо, однако, заметить, что, по действующему законодательству, хлебные магазины находятся в ведении крестьянских, волостных и сельских, властей: на наличие запасов влияет лишь деятельность этих властей и наблюдающих за ними административных учреждений. Вышеприведенные цифры доказывают, таким образом, лишь то, что сельские власти, по понуждению администрации, действуют при взыскании ссуд энергичнее, нежели по приглашению земств. Гораздо любопытней и поучительней в рассматриваемом отношении сравнение состояния губернских продовольственных капиталов в земских и не земских губерниях, так как в первых капиталы эти находятся в исключительном ведении земства, во вторых - в исключительном ведении продовольственной администрации. Такое сравнение за период времени в 25 лет мы и находим в интереснейшей статье Голубева: "Продовольственное дело" ("Народное хозяйство", 1900 г., кн. 4, стр. 1-24), составленной на основании официальных данных*(71). Г. Голубев останавливается прежде всего на ссудной операции. Оказывается, что из 10 неземских губерний, о которых имеются сведения, четыре губернии (Киевская, Ковенская, Минская и Подольская) за всю четверть века не выдали из губ. капитала ни копейки в ссуду; в остальных 6 губерниях за все время выдано 930 тыс. руб. из коих на одну Архангельскую губ. падает 625 тыс. руб. Такая выдача к средней сумме капитала по 10 губерниям (3827 тыс. руб.) едва составит 20 %! Иначе сказать, за четверть века капитал не сделал даже и одного оборота.

Что же сделали за это время земства с полученным капиталом в 81/2 миллиона рублей. В 24 года они успели его оборотить почти 4 раза, выдали ссуд более 33 миллионов рублей, или в среднем на губернию более чем по 1 млн. рублей за весь период и более 42 тыс. рублей ежегодно; таким образом, каждая земская губерния, в среднем, помогла ссудами нуждающемуся населению в большем размере, чем все 10 неземских губерний вместе взятых. Такая огромная разница в деятельности земских и административных учреждений по выдаче продовольственных ссуд не может быть объяснена различием урожаев. По неземским губерниям эти последние в среднем были те же, иногда немного выше, иногда ниже, чем в земских, соседних с ними или близких к ним губерниях. Несомненно, говорит г. Голубев, что причина разницы здесь чисто субъективного характера и лежит в разнице взглядов заведующих учреждениями: одни на всякого рода помощь, хотя бы только и выдачу временных ссуд, смотрят как на поблажку, развращающую мужика, другие - в неоказании своевременной помощи видят нравственное преступление с своей стороны.

Наличность губ. продовольственных капиталов, казалось бы, должна находится в прямой зависимости от степени развития ссудных операций. Чем меньше дается ссуд, тем больше должен быть капитал, ибо продовольственные ссуды, как известно, беспроцентны; капитал же, находящийся в процентных бумагах, приносит доход. Поэтому следовало бы ожидать, что в неземских губерниях продовольственный капитал значительно больше возрос, чем в земских. Что же мы видим в действительности? В 10 неземских губерниях первоначальный капитал за двадцать пять лет с 2650800 руб. возрос до 5008700 руб., или не увеличился даже вдвое: конечный капитал составляет 189 % первоначального. Наоборот, за это время в некоторых земских губерниях продовольственный капитал утроился, учетверился и даже упятерился (в Уфимской губ.). В общем по всем 33 губ. первоначальные капиталы с 8690500 руб. достигли до 17757900 рублей, или более чем удвоились, так что конечный капитал составляет 204% первоначального.

Как объяснить это поистине невероятное обстоятельство? Г. Голубев находит одно лишь объяснение: в продовольственном деле земства не только "щедрей", но и "хозяйственней" администрации.

Таковы факты. Эти факты - лучшая оценка продовольственной реформы. Нам остается еще дополнить характеристику этой реформы указанием на два обстоятельства, являющихся необходимым, хотя, вероятно, и непредусмотренным ее последствием.

В голодные годы мы не раз наблюдали необыкновенный подъем общественного духа. В борьбе с нуждой наряду с правительством и земством - а, может быть, даже и впереди них - принимало участие все общество. Миллионные пожертвования бросались в пучину народной нужды; люди, проникнутые активным альтруизмом, отдавали свое время и труд голодающему крестьянству. Всем известны результаты такой, например, "мобилизации частной благотворительности", какая имела место в 1891 г.

Опыт доказывает, что частная благотворительность, в борьбе с продовольственной нуждой, всегда группировалась вокруг земства. Наше общество верит земству и любит его. Земские деятели лучше всех осведомлены о характере и степени продовольственной нужды; в деле оказания помощи нуждающемуся населению они являются лучшими организаторами и руководителями частной благотворительности.

Изъятие продовольственного дела из ведения земства неминуемо повлечет за собой устранение общества, т. е. частной свободной благотворительности, от участия в продовольственной помощи населению.

Недоверчивое отношение администрации, и в особенности земских начальников, к благотворителям, идущим добровольно, без специального уполномочия, в народ, успело в достаточной степени обнаружиться в течение последних голодных лет.

В глазах администрации частная благотворительность, как таковая, подозрительна; хлеб, предоставляемый "добровольцами" населению, кажется ей непременно отравленным какой-нибудь зловредной идеей.

С другой стороны, и общество к "официальной благотворительности" относится более чем сдержанно. Администрация может создать "благотворителей по назначению", "благотворителей по призванию" она создать не может. Холодный формализм бюрократической работы убивает всякий энтузиазм, всякое живое отношение к делу, желание послужить ему ради него самого. Рядом с административной регламентацией нет и не может быть места частному почину.

Таким образом, устраняя от заведования продовольственным делом земство, Временные правила 12 июня тем самым устраняют от борьбы с продовольственной нуждой всякий вообще общественный элемент. Все продовольственное дело правительство берет на себя; оно пользуется всеми правами; оно несет всю ответственность.

Другое последствие реформы касается печати. Если вообще где-нибудь свободное слово необходимо, оно необходимо, прежде всего и больше всего, в продовольственном деле. "Русская мысль" приводит следующее характерное заявление бывшего нижегородского губернатора (ген. Баранова): "В деле народного продовольствия и оказания народу помощи как правительственной, так и частной, кажется неприличным и страшным ходатайствовать о каких-либо стеснениях печати".

До тех пор пока продовольственное дело находилось в ведении земства, печать пользовалась относительной свободой при обсуждении продовольственного вопроса. В докладах земских управ, в прениях земских собраний заключается богатый материал для оценки продовольственной системы и критики продовольственных мероприятий. Русское общество в достаточной степени осведомлено о состоянии продовольственного дела в земских губерниях; наоборот, о постановке этого дела в губерниях неземских оно знает мало, почти ничего не знает,- кроме разве отрывочных и случайных сообщений, ускользающих от бдительности провинциальной цензуры.

С завершением рассматриваемой реформы вся Россия по отношению к продовольственному делу стала неземской. Дело это переходит в ведение административных властей, начиная с губернатора и кончая земским начальником, деятельность которых не подлежит обсуждению и критике подцензурной печати. Один из важнейших вопросов местной жизни изъемлется, таким образом, благодаря реформе, из тесного круга вопросов, допускающих обсуждение в местной печати. Над продовольственным делом опустился занавес,- и то, что впредь за этим занавесом будет происходить, останется томящей и пугающей тайной для русского общества.

I

Реформы 60-х годов, создав самоуправление, не коснулись вовсе местного административного строя.

Строй этот, в своих основных чертах, остался таким же, каким он сложился в Екатерининскую эпоху - в эпоху сословной монархии и полицейского государства. Губернатор остался тем же "хозяином губернии", облеченным весьма широкими и совершенно неопределенными полномочиями власти; полиция - той же не только исполнительной, но и правительственной - в широком смысле - инстанцией, призванной заботиться не только о безопасности, но и о благосостоянии "вверенного ей населения".

Реформой 60-х годов распорядительные функции по значительной части вопросов местного управления предоставлены были земству; но в то же время эти функции должны были по-прежнему осуществляться и административной властью. Материальные средства управления переданы были пользующемуся правом самообложения земству; но исполнительная власть, необходимая для осуществления правительственных мероприятий, всецело оставлена была в руках администрации. Земство должно было управлять без власти; администрация должна была управлять без средств. И администрация, и земство должны были управлять,- администрация, руководствуясь политикой центра, земство, руководствуясь желаниями населения. Органом надзора над самоуправлением поставлен быль губернатор; но в то же время губернатор остался и органом активного управления. Функции надзора и управления оказались нераздельно слитыми в составе его компетенции; право надзора явилось только внешней оболочкой другого, более существенного права - права управления.

Само собой разумеется, что такой порядок вещей оказался и должен был оказаться невозможным. Сознание "неотложной необходимости" коренного и систематического переустройства всего административного управления в губерниях и уездах привело, как известно, 4 сентября 1881 г. к образованию, под председательством д. т. с. Каханова, особой комиссии для составления проектов местного управления.

Одобренный 16 апреля 1882 г. Комитетом министров общий план занятий комиссии определяет ее задачу почти в тех же выражениях, в каких ныне задача предстоящих преобразований определяется г. министром внутренних дел в его известной речи, произнесенной на столетнем юбилейном торжестве вверенного ему министерства. И здесь говорится об объединении всех административных учреждений, о сокращении стесняющих формальностей, об усилении разрешающей на месте власти, о привлечении земства к участию в местном управлении, с точным обозначением его прав, обязанностей и ответственности и т. п.

Руководящая мысль, положенная в основу образования комиссии ст.-секр. Каханова, формулирована была Министерством внутренних дел вполне определенным образом. Главный недостаток местного управления, по мнению министерства, заключается в том, что "великие реформы минувшего царствования, изменив заведование хозяйственными делами губернии, не успели коснуться административного ее строя, вследствие чего правительственные установления оказались не вполне приспособленными к условиям вызванной означенными преобразованиями новой деятельности". Задачей комиссии ст.-секр. Каханова являлось, таким образом, приспособление административного строя к строю самоуправления, или, другими словами, приспособление архаического Екатерининского законодательства к преобразованиям 60-х гг.

Сообразно с этим реформа 80-х годов должна была, по духу и направлению, соответствовать реформам предыдущего царствования; в ее основу должны были лечь принципы, Высочайше предуказанные еще в 1859 г.: "установление большего единства, большей самостоятельности, большего доверия".

Выработанные особым совещанием, выделенным из состава комиссии, "начала" преобразований - если не вполне, то в значительной мере,- соответствовали этим принципам*(72).

Выводы, к которым совещание пришло, отнюдь не представляются вполне бесспорными; но, во всяком случае, их осуществление явилось бы в значительной мере дальнейшим развитием тех начал, которые положены в основу местного строя реформами 60-х годов.

Содержание предположенных совещанием преобразований, в самых общих чертах, заключается в следующем.

Признавая необходимым отделить от понятия о сельском обществе понятие о крестьянской поземельной общине и о поземельном союзе крестьян, получивших наделы по одному акту укрепления и владеющих ими на наследственно участковом праве, совещание предположило организовать сельское общество, как всесословный, самоуправляющийся союз. Высшая единица крестьянского самоуправления, волость, по мнению совещания, подлежала совершенному упразднению, и взамен нее должна быть образована низшая обще-административная единица, непосредственно подчиненная уездному управлению и сохраняющая прежнее наименование волости. В видах установления органической связи между волостным управлением и земством, во главе волости должно быть поставлено особое лицо, волостель, избираемый уездным земским собранием, в первый раз на 3 года, а в последующие на 6 лет. К обязанностям волостеля отнесены все вообще исполнительные действия, как по делам административным, так и по делам, вверенным управлению земских установлений. По отношению к городскому самоуправлению совещание признало соответственным ограничиться внесением частных поправок в городовое положение 1870 г. Важнейшей из таких поправок является, конечно, определение круга лиц, допускаемых к участию в городском представительстве, а также способа их группировки для производства выборов. Городские избирательные собрания, по мнению совещания, должны составляться из лиц: a) владеющих в черте города недвижимостью определенной ценности; b) содержащих торговое или промышленное заведение определенного размера; c) выбирающих в городе купеческие свидетельства и d) нанимающих в нем на свое имя квартиры, за годовую плату определенного размера, независимо от установления или неустановления в пользу города квартирного налога. Для производства выборов территория города должна быть разбита на участки, а избиратели делиться, по представляемым ими интересам, на три разряда - владельцев недвижимой собственности, купцов и содержателей торговых и промышленных заведений, квартиронанимателей и представителей установлений, имеющих право участия в городских выборах. Из других нововведений, проектированных совещанием, следует отметить: предоставление городам права учреждения муниципальной полиции, функционирующей наряду с правительственной; установление образовательного ценза для должностных лиц городского управления; сложение с городов некоторой части обязательных расходов, имеющих преимущественно государственное значение, и мн. др.

Исполнительная полиция, по мнению совещания, должна быть подвергнута коренному преобразованию. Так, прежде всего должно быть, по возможности, сокращено количество не имеющих прямого отношения к полицейской функции исполнительных дел, возлагаемых на полицию за неимением соответственных органов у других ведомств. Полиция, являющаяся в настоящее время исполнительным органом по делам всех ведомств, должна быть преобразована в специальный орган, ведающий надзор за безопасностью и порядком. Далее, в "учреждении о полиции" должны быть в точности определены пределы власти и способы действий чинов и служителей полиции; с этой целью необходимо с полной определенностью установить главные виды проявления полицейской власти, формы и обряды, а также порядок обжалования полицейских действий, необходимые для ограждения частных лиц от произвола и стеснений. Должность урядников, по мнению совещания, подлежит упразднению. Территории полицейских станов должны быть разделены на сотни, во главе которых должны находиться сотские, являющиеся служителями общей правительственной полиции и получающие содержание из казны. Совещанием признано желательным слияние нижних чинов жандармского корпуса с общей полицией, путем приспособления их к местной полицейской организации в форме военных передвижных команд. Некоторыми из членов совещания (меньшинством) признано необходимым освободить губернатора от непосредственного начальствования над полицией, создав с этой целью особую должность начальника (губернской) полиции.

Реорганизуя уездное и губернское управление, совещание стремилось к установлению единства между администрацией и земством при условии, однако, сохранения необходимой самостоятельности земства. Непосредственное заведование делами уездного управления должно быть, по мнению совещания, возложено на установления, состоящие из лиц по назначению от правительства, и на установления из лиц, избираемых земством. Ввиду устранения разъединенности установлений коронных и земских, а также сокращения числа отдельных по разным делам присутствий, в каждом уезде должно быть образовано смешанное по составу присутствие уездного управления, подчиненное присутствию губернского управления. Не заведуя непосредственно никакой отраслью управления, присутствие уездного управления должно иметь назначением ближайшее наблюдение за ходом всех дел управления и рассмотрение важнейших дел по всем отраслям. Присутствие состоит из председателя, исправника и председателя уездной земской управы; председатель присутствия и его заместитель утверждаются министром внутренних дел из числа трех кандидатов, избираемых уездным земским собранием. Присутствию уездного управления в уезде в губернии соответствует присутствие губернского управления, подчиненное непосредственно Сенату. Под председательством губернатора, оно состоит из губ. предводителя дворянства, вице-губернатора, начальника финансового управления в губернии, прокурора окружного суда, председателя губ. земской управы и одного члена по избранию губ. земского собрания. Надзор над земством, как губернским, так и уездным, сосредоточивается в ведении губ. присутствия.

Существенной реорганизации совещанием подвергается должность губернатора. Оставаясь, согласно мнению большинства, начальником полиции, губернатор, в своих отношениях к самоуправлению и администрации, является главным в губернии, вневедомственным органом местного надзора; осуществляемый губернатором надзор вставлен в определенные и твердые границы - он является надзором без "права исправления", надзором, не переходящим в активное управление. Так, постановления земских и городских собраний, а также отдельных органов губернского и уездного административного управления, опротестованные губернатором, вносятся им на рассмотрение губ. присутствия, коллегиального учреждения, решающего дела по большинству голосов. В случае несогласия с решением присутствия губернатор имеет лишь право, приостановив, под личной ответственностью, исполнение этого решения, представить дело на окончательное рассмотрение Правит. Сената. Для того чтобы подчеркнуть вневедомственный характер губернаторской должности, а также ослабить непосредственную зависимость губернатора от Министерства внутренних дел, совещание признало необходимым изменить порядок его определения к должности, а также увольнения от нее. По проекту совещания, при открытии вакансии Комитет министров повергает на Высочайшее благоусмотрение избранного им кандидата из числа лиц, представляемых министром внутренних дел. Губернатор удостаивается наград по представлениям Комитета министров, основанным на ходатайстве того же министра. Возбуждение вопроса об ответственности губернатора и само привлечение его к ответственности зависят от Правит. Сената, по жалобам, непосредственному усмотрению и представлениям каждого из министров. Губернатор предается суду по постановлениям Правительствующего Сената.

Что касается, наконец, земства, то, по проекту совещания, оно остается в основных своих чертах тем же, чем было создано положением 1864 г. Те же органы, та же компетенция. Из существеннейших особенностей проекта отметим более точное определение принадлежащего земству права ходатайств. Так, земским собраниям предоставляется заявлять ходатайства высшему правительству по вопросам, возникающим из местных потребностей и вызывающим установление нового закона или разъяснение как действующих постановлений, так и порядка их применения. Ходатайство поступает непосредственно в губернское присутствие, которое обязано внести его, со своим заключением, в определенный законом срок, на усмотрение подлежащего центрального управления; отказ присутствия в таком направлении допускается только в том случае, если предмет ходатайства касается основных законов Российской Империи. Постановления присутствия об отказе в направлении ходатайства могут быть обжалованы земством в Правит. Сенат. Министры и главноначальствующие об отклонении ходатайств входят каждый раз с представлениями в Комитет министров.

Имущественный ценз для права непосредственного избирательного голоса подлежит, по мнению совещания, понижению вообще и, в особенности, для лиц, обладающих цензом образовательным или цензом личных заслуг. Выборы в земские гласные должны производиться городской думой из своей среды, т. е. из числа городских гласных. Независимо от права жалобы, в законе должны быть указаны меры ограждающие собрание от произвольных действий председателя. Председательство в уездном земском собрании, по мнению большинства, должно быть возложено на избираемого земством председателя присутствия уездного управления, в губернском собрании председательствует лицо, избранное собранием на три года из числа гласных. Для установления однородности в действиях или для принятия несколькими уездными или губернскими земствами каких-либо общих мер допускаются съезды представителей уездных и губернских земских собраний,- в первом случае с разрешения присутствия губ. управления, во втором - министра внутренних дел. Вошедшие в законную силу постановления съездов обязательны для земских собраний, приславших своих представителей, в пределах полномочий, данных им собраниями.

Из обязательных для земства расходов совещанием признаны имеющими обще-государственное значение и подлежащими сложению с земства расходы по мировым судебным установлениям, по содержанию арестных домов, на воинские потребности и нек. др. Надзор над земством сосредоточивается в руках губернатора и присутствия губ. управления. Определенные в законе постановления земства нуждаются в утверждении правительственной власти, остальные могут быть остановлены губернатором и, в таком случае, вносятся им на рассмотрение присутствия губ. управления. Постановления этих присутствий могут быть обжалованы земскими собраниями и городскими думами в Правит. Сенат, если входящие в состав присутствия председатель губ. земской управы или городской головы остались в меньшинстве. Предоставлением земству права обжалования в Правительствующий Сенат всех постановлений губ. присутствий надзор над самоуправлением вставлен в определенные границы: он является надзором над законностью, а не над целесообразностью действий самоуправления. Правит. Сенат, по самому характеру своих функций, контролирует только законность распоряжений тех или иных властей; поэтому всякое постановление присутствия, останавливающее законное распоряжение земства, должно быть отменяемо Правит. Сенатом, хотя бы это распоряжение и признавалось губ. присутствием нецелесообразным. Предание суду председателей и членов земских и городских управ совершается властью присутствия губ. правления,- и только председатель губ. земской управы и городской голова губ. города предаются суду Правит. Сенатом, по представлениям губ. присутствий. По делам присутствий, касающимся ответственности земских и городских должностных лиц, представителям земств и городов в присутствии принадлежит право протеста, влекущее за собой перенос дела в 1-й д-т Правит. Сената.

II

Таково - разумеется, в самых общих чертах - содержание "положений об устройстве местного управления", явившихся выводом из суждений совещания, выделенного из состава Высочайше учрежденной особой комиссии, под председательством ст.-секр. Каханова.

5 октября 1884 г. началось обсуждение "наметок" совещания в plenum'е особой комиссии. К этому времени "новый курс" внутренней политики успел определиться вполне, и, разумеется, эта определенность не могла не отразиться на ходе работ комиссии. Так, прежде всего сам состав ее существенно изменился привлечением в число ее членов, в качестве местных деятелей, таких представителей "нового курса", как А. Д. Пазухин, А. К. Анастасьев, Г. 3. Кондоиди, С. С. Бехтеев и др. Затем и прежние члены, участники совещания, по многим и весьма существенным вопросам, отказались от высказанных ими раньше взглядов. Именно это обстоятельство имелось, очевидно, в виду председателем, когда в своей вступительной речи он прямо заявил, что едва ли кто-либо из членов совещания считает предположения свои непогрешимыми и что, во всяком случае, никто из них не связал ими своего окончательного мнения при дальнейшем искании истины.

Наконец, не лишенный основания скептицизм, сомнение в возможности осуществления реформы, боязнь, как бы труды комиссии "не увеличили собой ряда безуспешных попыток улучшить действительность и, на лучший конец, послужили материалом для других",- все это, конечно, не могло не наложить своей печати на труды комиссии, а следовательно, и на результаты этих трудов.

Как бы то ни было, по всем принципиальным вопросам в составе комиссии произошло коренное разногласие, причем довольно значительное и весьма компактное меньшинство высказалось против всех почти предположений совещания. Некоторые из этих предположений были отвергнуты и большинством.

В результате оказалось следующее. По вопросу об отделении земельной общины от сельского общества голоса резко разделились. По предложению председателя комиссии, мнение совещания было признано принятым, с той, однако, оговоркой, что такое признание не должно предрешать вопросов ни о составе общества, территориальном и личном, ни о порядке его управления.

Проектированная совещанием всесословность сельского общества, после долгих прений, была - по крайней мере, в существенных своих чертах - отвергнута комиссией. Так, большинство ее членов высказалось и против привлечения посторонних лиц, не принадлежащих к составу обществ, к обложению и против предоставления некрестьянам, членам сельского общества, какого бы то ни было участия в общественных делах.

Организация волости, как низшей единицы общего административного и земского управления, во главе с избираемым уездным земским собранием волостелем, была, равным образом, отвергнута комиссией. Признавая волость, как единицу крестьянского самоуправления, подлежащей сохранению, комиссия предположила создать особую чисто административную единицу, участок, с заведующим ("участковым") во главе, назначаемым на должность губ. администрацией по представлению уездной власти. К обязанностям участкового - прототипа современных земских начальников - кроме функций чисто административных, по мнению комиссии, должно быть отнесено наблюдение за крестьянским управлением, с каковой целью он должен быть снабжен некоторыми полномочиями бывших мировых посредников. Вместе с тем, по мнению большинства, участковым должна быть, в большем или меньшем объеме, предоставлена и административно-карательная власть.

Перейдя засим к вопросу о реорганизации уездного управления и признавая необходимость создания в уезде, в видах административного его объединения, особого коллегиального учреждения под именем присутствия уездного управления, комиссия значительным большинством голосов отвергла, однако, предположенный совещанием порядок замещения должности председателя присутствия из числа лиц, избираемых уездным земским собранием. Стоящая во главе объединяющей уездное управление коллегии, эта должность, по мнению комиссии, должна занять в уезде настолько видное положение, что замещение ее кем-либо другим, кроме уездного предводителя дворянства, представляется невозможным.

По вопросу о реорганизации полиции комиссия, признавая в принципе, что освобождение полиции от обязанностей, выходящих из круга непосредственно полицейских дел, составляло бы одно из средств к действительному улучшению ее деятельности, вместе с тем сочла необходимым оговорить, что по современным условиям количество дел, ведаемых полицией, не может быть ограничено в особо ощутительной степени и что потому проведение означенного начала в жизнь может быть осуществлено только постепенно и на первое время лишь в незначительных размерах. Что касается слияния жандармской полиции с общей, то комиссия, признав осуществление этой меры невозможным, ограничилась выражением пожелания, чтобы, ввиду отличных свойств нижних чинов корпуса жандармов, деятельность его по преследованию общеуголовных преступлений и прекращению беспорядков получила дальнейшее развитие. При этом комиссией имелись в виду категорические заявления, сделанные представителем Министерства внутренних дел, во-первых, о том, что местная власть нередко обращается за содействием именно к жандармам ввиду того доверия, с которым относится к ним население, видящее в них царских слуг и давно привыкшее отделять их от общей полиции и, во-вторыхх, о том, что хороший состав корпуса объясняется традициями, дисциплиной, обособленностью и корпоративным духом и что слияние жандармов с общей полицией, отдача их в распоряжение становых испортили бы и расстроили их кадр.

В вопросе о реорганизации земства комиссия, признавая единственным отличительным признаком земских установлений их выборный характер, исходила в своих предположениях из мысли о необходимости последовательного объединения земских и административных установлений путем подчинения первых вторым. При этом заявление некоторых из членов комиссии о том, что, кроме выборного начала, существенным моментом в понятии самоуправления является его самостоятельный характер, оставлено было комиссией без внимания.

В частности, по вопросу о порядке земского представительства большинство комиссии высказалось в пользу включения в состав уездных земских собраний в качестве непременных членов по собственному праву, без особого избрания, наиболее крупных уездных землевладельцев,- главным образом, в видах сообщения земской работе более спокойного, ровного и чуждого увлечений характера. При этом, однако, комиссия полагала необходимым ограничить число личных представителей в каждом уездном собрании определенной пропорцией к числу гласных по праву и назначать их сверх комплекта гласных по расписанию. В изменение предположений совещания комиссия постановила оставить в силе действующий закон, по которому председательство в уездном и губернском земском собрании лежит на обязанности местного предводителя дворянства. Относительно предположенного совещанием разрешения съездов уполномоченных земских собраний комиссия признала, что установление ныне в законе каких-либо правил о подобных съездах было бы преждевременным за недостаточно выяснившимися указаниями опыта в сем отношении.

Что касается, наконец, реорганизации городского самоуправления, то весьма горячие дебаты вызваны были в комиссии вопросом о предоставлении избирательного права квартиронанимателям. Голоса разделились почти поровну: 11 членов - против; председатель и 12 членов - за. Далее признано было неосуществимым предположенное совещанием установление образовательного ценза, т. е. требование грамотности, для городских гласных и даже для должностных лиц городского управления.

Приведенные факты с несомненной очевидностью свидетельствуют о том, что комиссия ст.-секр. Каханова, в последней стадии своего существования, отказавшись от широких преобразовательных планов, свела предположения совещания почти к нулю. Во всяком случае выводы, к которым она пришла, имели чисто отрицательный характер: отвергнув предположения совещания, комиссия ничего своего, ничего нового взамен не предложила.

Выбитая из колеи прогрессивных начинаний комиссия, в лице своего большинства, еще не решалась решительно вступить на противоположный путь. Гораздо смелее в этом отношении оказалось меньшинство комиссии - та группа новых деятелей, которой принадлежало будущее. В речах и предложениях этого меньшинства (А. Д. Пазухин, С. С. Бехтеев, кн. А. Д. Оболенский, А. К. Анастасьев, А. Е. Зарин и мн. др.) с полной определенностью намечаются основные начала последующих преобразований. В частности, уже в комиссии ст.-секр. Каханова мы встречаемся с проектом учреждения должности "участковых начальников", предвосхищающим с поразительной прозорливостью основные начала реформы 1889 г. В руках этих начальников, по мнению меньшинства, должен сосредоточиваться весь надзор за крестьянским самоуправлением, и орган этот, если не исключительно, то преимущественно должен заботиться о нуждах крестьян; вместе с тем на того же участкового, наряду с административными функциями, следовало бы возложить и функции судебные, соединив обязанности мировых судей в одном лице с делами по управлению участком.

Для занятия должности участкового рекомендуется введение сословного ценза, в смысле предоставления преимущественного права для занятия должности лицам, принадлежащим к поместному дворянству.

Все различие между проектом меньшинства комиссии и Законом 1889 г. заключается в наименовании рассматриваемого органа: проект предлагает назвать его просто "участковым", Закон 1889 г., по принципу "lucus a non lucendo", называет его земским участковым начальником.

То же меньшинство настойчиво предлагает сословную группировку избирателей земских и городских, упразднение уездных земских управ и передачу их функций административным присутствиям уездного и губернского управления и т.д., и т.д.

III

По пути, предуказанному меньшинством комиссии ст.-секр. Каханова, и пошло, как известно, наше законодательство последних десятилетий.

Перед ним стояла та же задача, которая в свое время поставлена была названной комиссии: как согласовать между собой начало самоуправления с архаическим административным строем местности? Но решение этого вопроса на этот раз усмотрено было не в том, чтобы администрацию "приспособить" к самоуправлению,- екатерининское законодательство к реформам 60-х годов, а наоборот, в том, чтобы самоуправление "приспособить" к администрации - реформы 60-х годов к законодательству прошлого века.

Каким образом осуществлена была эта политическая программа?

Все без исключения преобразования последнего времени - и положение о земских уч. начальниках, и новое положение о земских учреждениях, и новое городовое положение, и устав лечебных заведений 1893 г., и закон о предельности земского обложения, и продовольственная реформа покоятся исключительно и всецело на двух началах, определяющих в своей совокупности общий характер законодательного творчества наших дней,- на начале сословности, с одной стороны, и на бюрократическом начале - с другой.

Никто, конечно, не станет отрицать, что признание дворянства непоколебимым устоем, консервативнейшей опорой существующего порядка в свое время являлось политической аксиомой в глазах представителей "нового курса". Исходя из этой же аксиомы, наше законодательство отводит дворянству все более и более значительную роль в организации и деятельности местного управления.

Уже положение о начальных училищах 1874 г. возлагает общее руководство народным образованием на дворянство как таковое. Закон 1889 г. вверяет власть над крестьянами земским начальникам - дворянам. Положение о земских учрежд. 1890 г. создает "дворянское земство" вместо прежнего общесословного, признанного недостаточно благонадежным.

С другой стороны,- сначала параллельно с усилением дворянского элемента, а впоследствии уже в видах противодействия ему - идет усиление элемента бюрократического. Положение о земских уч. начальниках и земская реформа проникнуты еще оптимистической верой в братскую солидарность бюрократии с дворянством. Эта вера начинает колебаться уже в девяностых годах, и последние реформы - устав лечебных заведений, закон о предельности земского обложения, продовольственная реформа, направленные прямо и непосредственно против нового земства,- знаменуют собой разрыв между бюрократией и дворянством, усиление бюрократического начала на счет дворянского.

Во всяком случае с точки зрения законодательной политики нашего времени, если дворянство - балласт, дающий законодательному кораблю устойчивость, то бюрократия - паровая машина, приводящая его в движение. Все без исключения реформы последних 25 лет, и более ранние, и более поздние, одинаково проникнуты верой в непреодолимую силу, сверхчеловеческое всемогущество бюрократического начала. Чиновник все знает, все может. Член земской управы - и хозяин плохой и администратор того хуже; земский начальник,- только потому, что он назначен властью, а не избран населением,- не только образцовый администратор и хозяин, но и беспристрастный судья, и заботливый опекун. Нет такой отрасли местного управления, которую нельзя было бы привести в цветущее состояние передачей ее из ведения земства в ведение административной власти. Как ни несостоятелен наш продовольственный устав, изданный еще в 1834 г. и с тех пор, несмотря на коренное изменение условий народной жизни, продолжающий действовать в "мирное" и бездействовать в "военное" время борьбы с голодом,- улучшение продовольственного дела отнюдь не требует законодательной реформы продовольственного устава: достаточно "временными правилами" передать это дело в ведение земских начальников, уездных съездов и губернских присутствий, и иссохший ствол давно уже мертвого закона оживет и оденется зеленой листвой. Если городское хозяйство, в руках самоуправления, оставляет желать лучшего, достаточно усилить административную опеку над ним, и все пойдет как по маслу. Народное образование (вспомним проект передачи его в ведение администрации), лечебное дело (устав лечебных заведений 93 г.) - все оживет и разовьется в "золотых руках" всемогущей и премудрой бюрократии. Бюрократизация управления - магическое слово, панацея от всяких общественных зол и бед. Реформа 1890 г. ставит земское самоуправление под губернаторскую опеку. Следует, конечно, признать, что "общегосударственные интересы" лучше известны губернатору, чем земским людям; но чем, как не чудом, объяснить, что губернатору - по большей части, пришлому лицу, руководимому предписаниями из центра,- лучше известны "местные пользы и нужды", чем многолюдному собранию земских людей, обсуждающих эти "пользы и нужды" под контролем гласности и непосредственно заинтересованных в целесообразном их удовлетворении?

Само собой разумеется, что указанные воззрения на политическое значение дворянского и бюрократического) элементов, определившие собой в известной мере движения нашего законодательства за последнее время, объясняются множеством весьма и весьма сложных причин. Нам, однако, кажется, что преувеличенное представление о консерватизме нашего дворянства, отчасти по крайней мере, объясняется некоторым увлечением западноевропейскими образцами,- а именно, отожествлением нашего дворянства с западноевропейским старого режима. Мы повторяем изречение, сложившееся о западноевропейском дворянстве: on ne s'appuie que sur ce que rйsiste, забывая справиться о степени "резистентности" дворянства у нас.

Что касается бюрократии, то преувеличенное представление о ее премудрости и всемогуществе - до некоторой степени - объясняется своего рода оптическим обманом: в табели о рангах, как в драгоценной оправе, простой камень кажется иногда искрящимся как неподдельный бриллиант.

Как бы то ни было, факт остается фактом. К решению трудной и сложной проблемы местной реформы наше законодательство последних десятилетий пыталось прийти путем усиления влияния на ход местных дел дворянского и бюрократического элементов.

Удалась ли эта попытка?

Нам кажется, что на этот вопрос должен быть дан один только, и притом вполне отрицательный ответ; некоторые, конечно, могут об этом жалеть, но сомневаться в этом bona fide не может никто.

Тот поворот в девятидесятых годах в направлении нашей законодательной политики, который уже выше был нами отмечен, лучше всего доказывает, что надежды, возлагавшиеся на поместное дворянство, оправдались далеко не в полной мере. Конфликты между земством и администрацией и после реформы 90 г. не только не исчезли, но, значительно обострившись, приобрели как бы хронический характер. "Преувеличенное и нерасчетливое увлечение" интересами народного образования в ущерб другим интересам местного населения, например, дорожному делу, ставившееся в упрек прежнему земству, еще с большим основанием может быть поставлено в упрек земству преобразованному. Труды уездных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности - комитетов, по своему составу, почти исключительно дворянских, лучше всего доказывают, что наше поместное дворянство в целом отнюдь не проникнуто узкоконсервативным духом, что оно в полной мере сознает безусловную, настоятельную необходимость коренных и неотложных реформ.

Что касается бюрократии, то, равным образом, еще так недавно господствовавшее убеждение в ее всемогуществе и премудрости начинает, по-видимому, в последнее время подвергаться сомнению. Все более и более сознается та истина, что бюрократия, оторванная от жизни и чуждая ей, органически не приспособлена к осуществлению широких преобразовательных планов. Бюрократическая канцелярия - машина для производства "текущих" дел. Преобразовательная реформа - растение, требующее много света, воздуха и тепла; ей не вызреть в затхлом холодном сумраке бюрократических канцелярий. Скептическое отношение к бюрократическому началу находит себе выражение и в таких официальных актах, как речь г. министра внутренних дел на столетнем юбилейном торжестве вверенного ему министерства. В этой речи указывается, между прочим, на "исполинский рост народных сил, ставящий на очередь заботу об усовершенствовании способов управления". Само собой разумеется, что само указание на исполинский рост народных сил является, по существу, отрицанием системы бюрократической опеки - той политики детских помочей и родительской указки, которая неизбежно создается на почве преувеличенных представлений о всемогуществе бюрократизма. По мнению г. министра внутренних дел, превыше всех забот нашего времени стоит задача упорядочения крестьянского права со всеми привходящими сюда сложными вопросами сельского быта. Но именно на крестьянской реформе не может не проявиться с наибольшей очевидностью бессилие бюрократического начала. Крестьянская жизнь всегда казалась нашей бюрократии темным и загадочным сфинксом - безбрежным морем, в которое опасно пускаться в утлой ладье бюрократической мудрости. Нельзя поэтому не согласиться с категоричным заявлением цитируемой речи, что "было бы легкомысленным самомнением полагать, что с вопросами сельской жизни министерство внутренних дел может справиться собственными силами". Действительно, для решения этих вопросов необходимо прибегнуть к "сокровищнице всех творческих духовных сил страны"... Тем же скептическим отношением к бюрократическому началу проникнут и новейший законодательный акт, исходящий от верховной власти,- Манифест 26 февраля, провозглашающий в торжественной форме необходимость преобразования местного управления в видах усиления способов непосредственного удовлетворения многообразных нужд земской жизни трудами местных людей...

Сама постановка на первую очередь вопроса о местной реформе, в связи с признанием этой реформы настоятельно неотложной, не свидетельствует ли красноречивее всяких фраз о том, что преобразовательные реформы последнего десятилетия тем путем, которым они шли, не могли достигнуть предпоставленной им цели - т. е. создания у нас правильного строя местного управления, отвечающего категорическим требованиям действительной жизни? Вопрос о местной реформе ставятся в настоящее время в той же самой форме, почти в тех же самых выражениях, в каких он был поставлен в комиссии ст.-секр. Каханова, в начале восьмидесятых годов. Дело идет не о детальных поправках, не о новых заплатах на ветхом рубище Екатерининского учреждения о губерниях; дело идет о создании новой системы местного управления, проникнутой одним духом, свободной от внутренних противоречий. И как раньше, так и теперь, законодательная мысль стоит пред дилеммой: что к чему "приспособлять",- начало бессословности и самоуправления к сословному и бюрократическому началу - или наоборот?

Опыт минувших лет дает, казалось бы, единственно правильный и возможный ответ на поставленный вопрос...

I

Первая статья Пол. о зем. учр. 1890 г. гласит: "Губернские и уездные земские учреждения ведают дела о местных пользах и нуждах губерний и уездов, указанные в ст. 2".

Постановление это повторяет буквально - конечно, в применении к городам - ст. 1 Городового положения 1892 г.

Естественно возникает вопрос: каково содержание и смысл понятия "местных польз и нужд", определяющих, по-видимому, хотя и общим образом, компетенцию местного самоуправления.

Противоположение "местных" интересов общегосударственным является, как известно, исходным моментом так называемой общественной теории самоуправления. С точки зрения этой теории самоуправление является такой же самостоятельной, органически единой формой общежития, как само государство. Самоуправление существует рядом с государством; самоуправление и государство - два замкнутых круга, две самостоятельные сферы общежития, имеющие особое, специфическое содержание - местные интересы, с одной стороны, и национальные, с другой,- и особую цель - попечение о тех и других.

Земское Положение 64 г. проводит, хотя и не вполне последовательно, точку зрения общественной теории. Для составителей этого положения земство являлось самостоятельной сферой общежития, чем-то средним между частным обществом и государством*(73).

По общему началу, положенному в основание всего преобразования, говорится в мотивах к Положению 1864 г., заведование земскими делами уездов и губерний предоставлено самому населению уезда и губернии, на том же основании, на каком хозяйство частное предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное - распоряжению самого общества*(74).

С этой точки зрения понятие "местных интересов и нужд" действительно могло казаться определением компетенции земства. Однако уже при начертании самого положения сказалась - и не могла не сказаться - полная неопределенность и бессодержательность этого понятия. Мотивы к положению признают, что и "общие государственные меры имеют прямое или косвенное влияние на интересы уезда или губернии, в пределах которой приводятся в исполнение. Отнесение дела к тому или другому разряду, т. е. к местным или государственным нуждам, - зависит от того, какой интерес является в деле преобладающим. Во многих случаях этот преобладающей интерес виден с первого взгляда и не подлежит сомнению; в других - разрешение подобного вопроса может быть указано только практическими соображениями и историческими данными"*(75).

Именно практическими соображениями и историческими данными, а отнюдь не принадлежностью к категории местных интересов, определяется компетенция земских учреждений в Положении 1864 г. Кроме дел по народному продовольствию, по земским повинностям, по общественному призрению, к ведомству земских учреждений составители положения относят все вообще дела, независимо от их "местного" характера, которые вверены будут земским учреждениям по особым уставам или законодательным постановлениям.

Несостоятельность общественной теории самоуправления, противополагающей местные интересы общегосударственным, давно доказана европейской наукой (Гнейст, Л. Штейн и др.); и у нас в России еще в 1868 г. Градовский писал: "Вопрос о самоуправлении не есть противоположение сферы правительственной сфере общественной... Это - вопрос о правильном распределении дел в самой правительственной сфере.*(76) В напечатанной в "Русском вестнике" за 1874 г. статье Безобразов настойчиво доказывал, что земские учреждения осуществляют функции государственной власти. Понятие "местных интересов" отнюдь не охватывает определенной категории дел, подлежащих, по существу, ведению земских учреждений, это лишь часть государственного дела, предоставленная в данное время и данным государством, по соображениям целесообразности, земским учреждениям.

В сентябре 1881 г., в видах всесторонней и коренной реорганизации местного строя, учреждена была, под председательством статс-секретаря Каханова, "особая комиссия для составления проектов местного управления". В своих занятиях комиссия, между прочим, с особенным вниманием остановилась на вопросе о преобразовании земского и городского самоуправления. В основании всех предположений комиссии по этому вопросу лежит государственное понимание самоуправления, его компетенции и задач.

По мнению комиссии, земство имеет значение государственного органа; оно не может быть рассматриваемо как частное установление, выполняющее известный круг порученных ему дел, так как, бесспорно, земское дело есть часть того же общего государственного дела, которое ведается и коронными органами*(77). Исходя из этой точки зрения, особое совещание, выделенное из состава комиссии, не могло не признать, что сделанный Положением о земских учреждениях 64 г. опыт разделения дел по преимущественному значению их для местности или для государства не удался. Разделение дел между установлениями земскими и коронными должно быть произведено, по убеждению совещания, только в смысле определения, какое дело может быть с большей пользой сделано теми или другими из них; и те и другие должны ведать дела местного управления в тех пределах, определение коих будет зависеть от законодательного решения вопроса, какое из установлений способнее принести наибольшую пользу в исполнении тех или иных задач и обязанностей управления*(78).

Сообразно с этим в положениях об устройстве местного управления, выработанных совещанием, вовсе не упоминается о "местных пользах и нуждах" Положения 64 г. Напротив, в прим. 1 к ст. 25 положения прямо указано, что "определение предметов ведомства земских установлений должно быть очерчено не в смысле возложения на них забот исключительно о местных хозяйственных пользах и нуждах, но в смысле указания, какие из дел местного управления и в каких пределах должны быть отправляемы именно земскими органами в видах достижения возможно выгоднейших результатов как для государства, так и для местного населения*(79).

Хотя Положение 1890 г. возвращается к понятию о "местных пользах и нуждах", тем не менее, в отличие от Положения 1864 года, оно проводит строго государственную концепцию самоуправления, его компетенции и задач.

В то время как Высочайший указ 1 января 1864 года о введении в действие Положения 64 года поручает земству заведование делами, относящимися "до хозяйственных польз и нужд каждой губернии и уезда", Высочайший указ 1890 г. прямо говорит о "важном государственном деле", порученном земству. В связи с вышеизложенным любопытно отметить различие в редакции ст. 1 Положений 64 и 90 гг. Определяя компетенцию земских учреждений, ст. 1 Положения 64 г. ограничивается указанием на местные хозяйственные пользы и нужды; та же статья Положения 90 г. специально ссылается для определения компетенции земских учреждений на ст. 2, содержащую перечень дел, порученных земству.

Из вышеизложенного, казалось бы, надлежит сделать следующий вывод.

Противоположение местных польз и нужд пользам и нуждам общегосударственным представляется, с точки зрения действующего законодательства, безусловно несостоятельным. Каждый общегосударственный интерес является в то же время местным, каждый местный - общегосударственным; конечно, по степени значения для местности или для государства все вообще дела управления можно делить на дела по преимуществу местные и по преимуществу государственные. Но такое деление - несомненно de lege ferenda, т. е. с точки зрения законодательного определения компетенции самоуправления - лишено всякого значение de lege lata, т. е. с точки зрения толкования действующих норм. Понятие "местных польз" вовсе не определяет содержания компетенции земских или городских учреждений. Местных интересов как таковых не существует. Самоуправление осуществляет государственные интересы на местах; оно ведает "местные пользы и нужды" в таком же смысле, в каком их ведает губернатор или всякое другое административное учреждение. В тех случаях, когда возникает вопрос, входит ли тот или иной предмет в сферу компетенции органов самоуправления, этот вопрос не может быть решен в положительном или отрицательном смысле, в зависимости от того, к какой категории интересов - местных или государственных - он должен быть отнесен. Ст. 2 Положения о зем. учр. и та же статья город. пол. исчерпывающим образом определяют компетенцию самоуправления. Попечение о народном здравии, об общественном призрении, о народном просвещении и т. д. возложено на земство вовсе не потому, что именно эти дела образуют категорию "местных польз и нужд", а потому, что земство, по мнению законодателя, лучше администрации будет заведовать именно этими делами. К характеристике компетенции самоуправления понятие "местных польз и нужд" не прибавляет ни единой новой черты. Если бы это понятие исчезло из законодательства, объем и содержание компетенции самоуправления изменились бы так же мало, как мало они изменились от исчезновения в Положении 90 г. понятия "хозяйственный", которым Положение 64 г. характеризовало компетенцию земства.

II

При определении объема и содержания распорядительной власти самоуправления практике сравнительно редко приходится обращаться к понятию "местных польз и нужд", ибо в соответственных статьях положений дается исчерпывающий перечень предметов, находящихся в ведении самоуправления.

Наоборот, правильное понимание рассматриваемого понятия представляется чрезвычайно важным для выяснения одного из существеннейших прав, предоставленных самоуправлению законом, а именно, права ходатайств.

П. 14 ст. 63. Пол. о зем. учр. предоставляет губернским земским собраниям... "представление правительству, через губернатора, ходатайств о местных пользах и нуждах"; аналогичное право принадлежит городским думам, согласно п. 21 ст. 53 Гор. пол.

"Ходатайства о местных пользах и нуждах" направляются губернатором со своим заключением в подлежащее министерство (ст. 104 Пол. о зем. учр.; ст. 102 Гор. пол.). Представления министров об оставлении без последствий ходатайств губ. земских собраний подлежат рассмотрению Комитета министров (п. 14 ст. 26 Пол. Ком. мин., т. I Св. зак. изд. 1892).

При толковании и применении приведенных постановлений закона вопрос об истинном содержании понятия "местных польз и нужд" представляет огромную важность. В последнее время все чаще и чаще повторяются случаи отказа губернаторов в представлении подлежащим министерствам ходатайств земств и городов, касающихся будто бы не местных, а общегосударственных польз и нужд и, следовательно, состоявшихся с нарушением закона: к числу ходатайств, наичаще задерживаемых на этом основании местной администрацией, относятся, напр., ходатайства об отмене телесных наказаний для крестьян в пределах известной губернии или уезда.

Естественно возникает вопрос: что именно надлежит разуметь "под ходатайствами о местных пользах и нуждах и какие ходатайства, не подходя под эту категорию, представляются незаконными?

Прежде всего не подлежит ни малейшему сомнению, что под "местными пользами и нуждами" рассматриваемой статьи нельзя понимать исключительно предметы, находящиеся, согласно ст. 2 Положения, в ведении земских и городских учреждений.

Определяя компетенцию этих учреждений, ст. 1 Положения, не довольствуясь указанием на местный характер польз и нужд, прямо ссылается на ст. 2 Пол., содержащую исчерпывающий перечень дел, ведаемых земством. Подобной ссылки не имеется в п. 14 ст. 63 Пол. о зем. учр. и в п. 21 ст. 63 Гор. пол., предоставляющих земству и городам право ходатайств,- и это умолчание не может быть восполнено никаким толкованием.

М. А. Лозина-Лозинский в своей статье "Направление земских ходатайств"*(80) справедливо указывает, что при обсуждении Положения 1864 года Государственный Совет вполне определенно высказался в смысле самого широкого толкования выражения "местных польз и нужд". Первоначальный проект, как известно, не включал в компетенцию земских учреждений содействие народному образованию. Государственный совет предложил восполнить этот пробел, имея в виду, что и по внесенному министром внутренних дел проекту земским учреждениям открыт путь к принятию участия в попечении о народном образовании, так как на основании п. IX ст. 2 им предоставлено ходатайствовать о предметах, касающихся местных интересов губернии, к числу коих может быть отнесено и распространение народного образования.

В том же смысле высказался Государственный совет и в 1890 г. при обсуждении проекта действующего положения.- Как известно, проектом предположено было исключить из закона п. 6 ст. 68 старого положения, коим к ведомству губ. земского собрания отнесено было принятие именем земства обязательств о гарантии определенного дохода с железных дорог. Соглашаясь с таким предположением, Государственный совет признал, что в некоторых исключительных случаях гарантирование доходности дорог (а именно, подъездных путей) может получить разрешение в порядке, установленном для предъявления правительству ходатайств о местных хозяйственных пользах и нуждах.

Такое понимание права ходатайства в свое время разделялось в полной мере и Министерством внутренних дел. В предположениях о введении Городового положения 1870 г. в Царстве Польском министерство, желая ограничить и стеснить право ходатайства, полагало необходимым, не довольствуясь указанием на местный характер польз и нужд, категорично оговорить в законе, что ходатайства ограничиваются "исключительно предметами ведомства городского общ. управления". Такой оговорки ни в Пол. о зем. учр. 1890 г., ни в Гор. пол. 1892 г. мы не находим.

Итак, нельзя, казалось бы, не признать, что органы самоуправления имеют право ходатайства о предметах, не входящих в состав компетенции распорядительной и решающей их власти. Но в таком случае eo ispo необходимо признать, что вообще право ходатайства, принадлежащее самоуправлению, содержанием ходатайства ограничено быть не может. Ошибочно думать, что предметы ведомства самоуправления, перечисленные в ст. 2 положения, составляют часть понятия местных польз и нужд и что, следовательно, органы самоуправления имеют право ходатайствовать об этих предметах и, кроме того, об остальных, входящих в состав указанного понятия.

Выше мы старались доказать, что, говоря о местных пользах и нуждах, Положение о зем. учр. и Гор. пол. вовсе не определяют содержания компетенции самоуправления. Если земства и города имеют право ходатайствовать не только о тех предметах, которые находятся в непосредственном их ведении, то, значит, они имеют право ходатайствовать о всех вообще предметах - так называемого местного или так называемого, общегосударственного характера,- представляющих для них какой-нибудь, прямой или косвенный интерес.

Само собой разумеется, что при этом является вполне безразличным, касается ли данный вопрос интересов одной только данной местности или же, вместе с тем, интересов других местностей или всего государства. Как справедливо указывалось в комиссии ст.-секр. Каханова, главный предмет земских и городских ходатайств заключается в установлении нового закона или разъяснении как действующих постановлений, так и порядка их применения*(81). Но всякий новый закон или разъяснение действующего закона касается, по общему правилу, интересов всего государства, а не незначительной его части, каковой является губерния или город. Никто не сомневается в том, что земству или городу принадлежит право ходатайствовать об изменении той или иной статьи или о введении новой статьи в Пол. о земских учреждениях или Городовое положение; на каком же основании мы можем утверждать, что самоуправление лишено права ходатайствовать об издании изменении, или отмене других законов - напр, о воинской повинности, о телесном наказании и т. п. ?

Вывод из сказанного ясен. Понятие "местных польз и нужд" вовсе не определяет содержания земских или городских ходатайств. Земства и города могут ходатайствовать обо всем, что их интересует, не нарушая закона. Никакое ходатайство не может быть, как незаконное, остановлено губернатором*(82).

Вопрос о том, соответствует ли данное ходатайство местным пользам и нуждам, есть вопрос целесообразности, а не права,- т. е. именно тот вопрос, решение которого закон не доверяет не только местной администрации, но даже и отдельным министрам, а предоставляет Комитету министров.

Признание губернатором ходатайства не соответствующим понятию "местных польз и нужд" всегда является со стороны последнего превышением власти, нарушением закона. Особое совещание, выделенное из состава комиссии ст.-секр. Каханова, засвидетельствовало, что имеются примеры принятых в соображение правительством ходатайств земских собраний по таким общегосударственным вопросам, как введение всеобщей воинской повинности. Были случаи, говорит совещание, когда министры вносили в Комитет министров об отклонении ходатайства, как выходящего из круга земских дел, а комитет признавал таковое подлежавшим удовлетворению или дальнейшему движению.

При таких условиях возможно ли признать за губернаторами право опротестованием ходатайства предрешить их отрицательный результат?

До сих пор, впрочем, в течение 35 с лишком лет, практика всегда признавала за самоуправлением неограниченное право ходатайства, несмотря на оговорку закона о местном характере польз и нужд. Нам известны ходатайства об упразднении института урядников, об изменении продовольственного устава, о проведении телеграфа, об издании закона, которым бы определялись отношения нанимателей к рабочим, об улучшении быта духовенства, об изменении некоторых статей улож. о наказ., об уничтожении привилегии классического образования пред реальным, о мерах против конокрадства, об обязательном оспопрививании, об отмене акциза на соль, об изменении уст. о воин. повин., о реформе крестьянского законодательства, об отмене телесного наказания по приговорам волостных судов и т. д. и т. д. Бесконечное множество ходатайств об изменении тех или иных статей Положения о земск. учр. и Город. пол., само по себе, не доказывает ли полную невозможность включения широкого права ходатайств, принадлежащего самоуправлению, в узкие рамки ст. 2 названных Положений?

Правительствующий Сенат в многочисленных решениях, несмотря на существенные различия в мотивировке, равным образом, неоднократно высказывался в том смысле, что все ходатайства самоуправления - касаются ли они так называемых местных польз и нужд или общегосударственных - должны быть представляемы губернаторами высшему правительству по назначению*(83).

Последнее, конечно, рассматривает и решает эти ходатайства не с точки их законности, а с точки зрения их целесообразности, т. е. соответствия или несоответствия интересам общегосударственным и местным.

Кто хоть сколько-нибудь знаком с характером "губернаторской политики" в земском и городском деле, тот, разумеется, не может не согласиться с тем, что признанием за губернаторами права останавливать ходатайства, не касающиеся "местных польз и нужд", драгоценное право нашего самоуправления - право ходатайств - будет сведено к нулю.

III

Над самоуправлением существует двоякого рода контроль: над законностью и целесообразностью его действий. Надзор над законностью ведается, в последней инстанции, Правит. Сенатом; он заключается в отмене постановлений, нарушающих норму закона. Надзор над целесообразностью ведается, по общему правилу, Комитетом министров; он заключается в отмене постановлений, не соответствующих общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушающих интересы местного населения. Надзору над законностью с понятием местных польз и нужд делать нечего; это понятие не определяет содержания компетенции самоуправления; нарушить закон, нарушив норму о "местных пользах и нуждах", самоуправление не может. Вопрос о несоответствии местным пользам и нуждам,- или, что то же, о нарушении интересов местного населения,- вопрос целесообразности, а не права. По букве и смыслу закона он рассматривается в порядке надзора над целесообразностью действий самоуправления. С этим порядком совпадает порядок, установленный законом (ст. 104 пол. о зем. учр.) для направления земских ходатайств. Если мы признаем, что земское хозяйство может быть признано незаконным, eo ipso мы признаем, что незаконным может быть признано всякое вообще постановление собраний и дум, "явно нарушающее интересы местного населения".

I

В числе вопросов, составивших предмет занятий комиссии ст.-секр. Каханова, первое по своему значению место занимает, конечно, вопрос о реорганизации крестьянского, сельского и волостного самоуправления.

Выделенное из состава комиссии совещание*(84), приступая к обсуждению этого вопроса, считало необходимым, ввиду чрезвычайной его сложности, ограничиться проектированием лишь частных изменений в Положении 19 февраля, вызываемых необходимостью согласования отдельных учреждений местного управления; некоторые из членов совещания первоначально имели даже в виду совсем не касаться вопроса о сельском обществе, и только ближайшее ознакомление с вопросом привело совещание к тому выводу, что без реорганизации крестьянского самоуправления реформа местного административного строя вообще представляется фактически невозможной*(85).

Проникнутое строго консервативным настроением, совещание, силой необходимости, пришло к результатам, в значительной мере радикальным.

Правда, и совещание остановилось на полпути. Признав крестьянское сословное самоуправление подлежащим упразднению, оно затруднилось, однако, ввести нынешнюю крестьянскую волость в состав бессословного земского самоуправления, создать мелкую земскую единицу. Тем не менее, как один из этапов на пути к этой цели, проект совещания представляет весьма поучительный и вполне современный интерес. Всем своим содержанием этот проект является не историческим документом, принадлежащим прошлому, а постулатом политической мысли, обращенным к будущему.

Сущность его заключается в следующем.

От понятия о сельском обществе, по мнению совещания, необходимо отделить понятие о крестьянском поземельном союзе, как гражданско-правовом общении людей, связанных в одно целое земельными наделами по одному акту укрепления и владеющих ими тем или другим - общинным или подворным - порядком.

В зависимости от характера землевладения поземельный союз называется либо крестьянской поземельной общиной, либо крестьянским поземельным из участковых владельцев союзом. Поземельный союз является юридическим лицом и подлежит регистрации в волости. Заведование делами союза предоставляется общинному сходу или сходу участковых владельцев по принадлежности. Ведению схода подлежат в пределах, установленных законом: принятие и увольнение членов поземельной общины и союза; приобретение имуществ; в поземельных общинах - дела, относящаяся до пользования и распоряжения всеми общинными имуществами, как-то: установление порядка хозяйства на общинных землях, переделы их, разделение общинной земли на наследственные участки и т. п.; в поземельных союзах участковых владельцев - дела, относящиеся до пользования и распоряжения выморочными участками, а также землями и угодьями (выгонами, покосами, лесами), состоящими в общем пользовании всех членов союза; вступление в обязательство и выдача доверенностей на хождение по делам; установление сборов и повинностей, для удовлетворения общины и союза; раскладка общегосударственных и местных земских сборов и повинностей, лежащих на землях общины и союза; содержание в исправности меж и межевых знаков, полевых дорог, проточных вод и каналов; разделение и соединение общин и союзов; разрешение семейных разделов. Для представительства общины и союза в сношениях с посторонними лицами и с подлежащими властями сход избирает особое лицо, действующее по уполномочию схода*(86).

За выделением из сельского общества крестьянских поземельных общин и союзов, сельское общество, по мнению совещания, должно быть признано "юридическим лицом с государственным характером" - т. е. общественной единицей, имеющей самостоятельные имущественные права и в то же время обладающей правом установления общественных сборов и повинностей для покрытия своих расходов. Как общественная единица, сельское общество заведует через выборные свои органы делами благоустройства и благочиния, в указанных законом пределах, а также делами по выполнению обязанностей общего управления, особо на него возложенных законом и административными распоряжениями компетентной власти. Нынешний строго сословный, крестьянский характер сельского общества, по мнению совещания, подлежит упразднению; в соответствии с движением законодательства за последние 20 лет по пути развития принципа бессословности, сельское общество должно быть признано самоуправляющейся бессословной единицей. В состав сельского общества входят все вообще лица, имеющие оседлость на территории общества, а также лица, установления и союзы, имеющие на этой территории недвижимое имущество или какое-либо заведение на праве собственности или ином долгосрочном праве. В территориальном отношении новое сельское общество, по мнению большинства совещания, должно совпадать с существующим; при этом, однако, отдельным селениям и поселкам, входящим в состав общества и превышающим определенное число дворов (примерно 25), предоставляется право на образование самостоятельных обществ. В территорию общества, кроме земель усадебной оседлости, а также всякого рода общественных земель (надельных, приобретенных общинами, союзами и сельскими обществами) входят также земли и угодья, принадлежащие другим, кроме поземельных общин и союзов, установлениям и союзам, а также отдельным собственникам из крестьян и лиц прочих сословий, если такие владения не превосходят определенного в законе для той местности размера.

Управление делами сельского общества должно состоять и впредь из сельского схода и сельского старосты. От усмотрения общества зависит назначение одного или нескольких помощников старосты, смотрителей хлебных магазинов, училищ и больниц, сборщиков податей, сельских писарей и т. п. В отдельных селениях и поселках, входящих в состав сельских обществ, допускаются отдельные по каждому из них сходы для решения дел, вытекающих из интересов совместного жительства в черте этих селений и поселков. Право участия на сходе предоставляется: лично - всем достигшим 25 лет и проживающим в обществе не менее 2 лет домохозяевам, имеющим в пределах территории сельского общества недвижимое имущество или какое-либо заведение на праве собственности или ином долгосрочном праве; через представителей - лицам женского пола, удовлетворяющим условиям, требуемым от лиц мужского пола для права участия на сходе, а также всем, кроме поземельных, союзам и установлениям, владеющим на территории сельского общества недвижимостью или каким-либо заведением на праве собственности или ином долгосрочном праве. В мелких обществах сельский сход составляется поголовно из всех лиц, имеющих право участия на сходе; в более крупных обществах сход составляется из представителей от определенного числа лиц, имеющих право участия на сходе. Ведению сельского схода, кроме выборов и учета должностных лиц и заведования общественным имуществом (землями, капиталами, заведениями), подлежат дела благоустройства и благочиния в указанных законом пределах, установление сборов и повинностей и их раскладка, ходатайства о пользах и нуждах сельского общества и, наконец, дела по опекам над лицами крестьянского сословия. Заведование делами благоустройства и благочиния, а также установление и раскладка сборов и повинностей предоставлены также, в пределах отдельных селений и поселков, селенным и поселковым сходам.

Приговоры сельского схода по делам, особо указанным в законе, подлежат утверждению административной власти; по приговорам, не требующим утверждения, должностному лицу, стоящему во главе волости (волостелю), предоставлено право останавливать в особо важных случаях исполнение и переносить дело на рассмотрение присутствия уездного управления.

Сельского старосту избирает сход на 2 года из числа своих, по возможности, грамотных членов; принятие должности сельского старосты необязательно для тех членов общества, кои не проживают постоянно в границах общества, а также для тех, кто уже нес общественную службу, если в числе членов общества есть такие, которые никакой общественной должности не исполняли. В законе должны быть указаны и другие поводы к отказу от должности (преклонный возраст, занятия, сопряженные с частыми отлучками, и т. п.). К обязанностям сельского старосты относятся исполнительные действия по приговорам сходов и распоряжениям волостелей, а также исполнение обязанностей общего управления, в пределах, указанных законом и административными распоряжениями (охранение благочиния и безопасности, сбор податей, исполнение приговоров крестьянских судов и т. п.). В определенных законом случаях сельскому старосте должно быть предоставлено право исполнительных действий за счет лиц, не исполняющих его законных требований (право экзекуции); сверх того, сельский староста должен иметь право подвергать за маловажные проступки всех вообще лиц без различия сословий, пребывающих временно или постоянно в пределах общества, денежному взысканию до 2 рублей.

Такова, в своих основных чертах, по мнению совещания, должна быть организация вновь учреждаемого бессословного сельского общества*(87).

Само собой разумеется, что наряду с бессословным сельским обществом сословной крестьянской волости нет и не может быть места. Волость, как единица крестьянского общественного управления, по мнению совещания, подлежит упразднению.

Вместе с тем, однако, совещание считало вполне невозможным поставить сельские общества и те из городских поселений, которые не являются самостоятельными единицами общегосударственного управления, в непосредственные отношения к управлению уездному. Признавая необходимость существования сильной исполнительной власти,- более близкой к населенно, чем управление, находящееся в уездном городе,- совещание оказалось вынужденным создать такую "низшую единицу управления, которая могла бы быть поставлена между уездным управлением и удовлетворением потребностей на местах".

Такой единицей и должна была оказаться, по мысли совещания, новая общеадминистративная волость, не имеющая ничего общего, кроме имени, с прежней волостью, сословно-крестьянской. Волость, в этом своем значении, является новым территориальным делением уезда для дел общего управления, наподобие полицейских станов,- делением, подчиненным непосредственно уездному управлению. Не допуская соединения в одном управлении общеадминистративных дел с делами полиции в тесном смысле, совещание не могло не высказаться против слияния новых волостей с существующими полицейскими станами. Такое слияние необходимо повлекло бы за собой значительное усиление исполнительной власти низших полицейских чинов, становых приставов, несовместимое с новым общественным строем, созданным земской и городской реформой; оно знаменовало бы собой возвращение к отжившей свое время полицейской форме государства. Новое административное деление уезда - волость должна явиться, по мнению совещания, местной организацией из людей, близко знакомых с местными нуждами и непосредственно заинтересованных в правильном их удовлетворении.

Как территориальная единица общего управления, новая волость не должна иметь ни прав юридического лица, ни каких-либо имуществ и прав по самообложению. Все управление делами волости должно сосредоточиться в ведении единоличного органа - волостеля, избираемого уездным земским собранием - сначала на три года, а на последующих выборах на 6 лет. Для занятия должности волостеля, кроме возрастного ценза (25 лет), требуется принадлежность к числу постоянных оседлых жителей губернии, а также образовательный ценз - окончание курса, по крайней мере, в среднем учебном заведении.

В случаях недостатка лиц, отвечающих указанным требованиям,- т. е. местных жителей, обладающих необходимым цензом,- на должность волостеля уездным земским собранием могут быть избраны и другие лица, однако, не иначе как большинством 3/4 голосов.

Лица, избранные на должность волостеля, подлежат утверждению административной власти; они состоят на государственной службе и пользуются правами на пенсию. Кроме волостелей, земские собрания избирают для тех волостей, где окажется нужным, одного или нескольких помощников волостелей, и, сверх того, на каждый уезд должны быть избраны один или несколько запасных волостелей.

При волостеле состоит письмоводитель, заведующий всей письменной частью при волостном управлении; письмоводитель определяется к должности и увольняется от нее, по представлению волостеля, административной властью.

К предметам ведомства волостеля относится: заведование имуществами, принадлежащими уездным земствам в черте волости; все исполнительные действия по делам, вверенным земским установлениям; все исполнительные действия по делам местных, уездных и губернских административных установлений; наблюдение за управлением и контроль над действиями должностных лиц городских поселений, входящих в состав волости и сельских обществ; выполнение в черте волости всех тех дел отдельных ведомств, кои особо будут возложены на волостеля законом и административными распоряжениями подлежащих установлений.

Что касается, наконец, денежных средств на покрытие расходов по содержанию нового волостного управления, то, по мнению совещания, расходы означенного рода (на вознаграждение служащих, устройство и содержание зданий и др.) должны быть относимы на счет уездных земских установлений. При этом совещание исходило из той - во всяком случае, несколько рискованной - мысли, что большинство дел, выполняемых волостным управлением, по исполнению поручений как земских, так и коронных (хотя бы и центральных) установлений, имея важное государственное значение, в то же время "непосредственно будут относиться к населению именно данной местности - к удовлетворению потребностей жителей уезда в его частях". Не касаясь пока предположений совещания по существу, мы не можем теперь же не заметить, что путем аналогичной аргументации нетрудно доказать необходимость покрытия из средств губернского земства расходов по содержанию местных полицейских установлений, окружного суда, губернского управления, губернаторской должности и т. под.*(88).

II

Проектируя отделение земельной общины от сельского общества, совещание имело в виду многочисленные, обнаруженные практикой несовершенства нынешней организации сельских обществ, созданной, в виде временной и переходной меры, Положением 19 февраля.

Весьма существенным недостатком существующего порядка вещей является внутреннее противоречие между компетенцией сельских обществ, с одной стороны, и территориальным и личным их составом, с другой.

Сельское общество, по своей компетенции, имеет двойственный характер: во-первых, оно является "поземельным союзом", объединенным общностью поземельных интересов; как таковое, оно заведует всеми делами, непосредственно или посредственно связанными с землепользованием: переделами, раскладкой повинностей, приемом и увольнением членов и т. д.; во-вторых, она является "поселенным центром", объединенным общими интересами совместного жительства; как таковое, оно заведует делами общественного благоустройства и благосостояния: общественным призрением, народным образованием, продовольственной, санитарной, пожарной, дорожной частью и т. д.

Для того чтобы сельское общество, несмотря на двойственность своей компетенции, могло функционировать сколько-нибудь правильно, необходимым условием является совпадение в его понятии поселенного и поземельного моментов; другими словами, необходимо, чтобы каждое общество состояло из одного поселения, образующего в то же время одну поземельную общину. В таком случае один и тот же сельский сход являлся бы по одним делам поселенным, по другим поземельным сходом.

Совпадение поземельного и поселенного моментов в понятии сельского общества и предполагалось, как известно, редакционными комиссиями, выработавшими Положение 19 февраля. В действительности, однако, по справедливому указанию совещания, распределение сельских обществ, а равно соотношение их как с крестьянскими общинами, так и с отдельными поселениями оказалось существенно отличным от первоначальных предположений законодателя*(89). Современные сельские общества состоят сплошь и рядом из нескольких поселенных пунктов или части одного, значительного по своим размерам поселения, равным образом сплошь и рядом в состав сельского общества входит не одна, а несколько поземельных общин. Само собой разумеется, что при таких условиях сельский сход не может не оказаться органом, совершенно некомпетентным для решения дел, касающихся одной какой-либо поземельной общины или одного какого-либо поселенного пункта. На практике возникают поэтому, наряду с полными общими сельскими сходами, частные сходы крестьян-однообщников или односельчан. Сам факт существования таких частных сходов, являющихся, по мнению совещания, непризнанными по закону и даже прямо противозаконными собраниями, несомненно свидетельствует о "совершенной необходимости" прежде всего безусловно отличить понятие крестьянского общества, как общения людей, связанных в одно целое земельными наделами по одному акту укрепления, от понятия сельского общества, как совокупности сельских обывателей, составляющих одну общественно-государственную единицу*(90).

В тесной связи с отделением поземельного союза от сельского общества стоит другой в высшей степени важный вопрос об упразднении нынешней обособленности и сословности сельского самоуправления. До тех пор, пока в составе компетенции сельского схода дела общественного благоустройства являются каким-то искусственным привеском к делам чисто поземельным, сельский сход не может не состоять исключительно из крестьян домохозяев,- и притом из всех крестьян-домохозяев. По мнению совещания, сельский характер административного устройства крестьян приводит к тому, что крестьянское 80 процентное население империи является совершенно обособленным среди других слоев общества и во многих отношениях составляет как бы отдельное государство в государстве. Крестьянская обособленность представляет непреодолимые препятствия как к успешному развитию самих крестьян, так и к устройству местного управления, способного содействовать правительству в деле удовлетворения общественно-государственных нужд*(91).

Составляя Положение 19 февраля, редакционные комиссии, очевидно, имели в виду чисто крестьянские селения, жители которых образуют сословные единения лиц, связанных в одно целое земельными наделами на том или другом основании. В настоящее время, наряду с селениями подобного рода, существуют в значительном числе - и это число возрастает с каждым годом - бессословные селения, жители которых - ремесленники и торговцы - к крестьянскому сословию не принадлежат. По данным сенаторских ревизий, такие селения отнюдь не представляют исключительного явления, а, напротив, очень часты и встречаются не только в южных губерниях, где их особенно много, но и в других*(92). Ревизия Уфимской и Оренбургской губерний констатировала факт существования негородских поселений, состоящих исключительно из лиц некрестьянского сословия и потому не имеющих в настоящее время никакого управления.

Сохранение сословного начала в организации сельского самоуправления, несмотря на разносословный состав сельского общества, естественно и неизбежно приводит к тому, что многочисленные разряды лиц, несомненно заинтересованных в деле общественного управления и пользующихся его выгодами,- с одной стороны, лишены возможности принимать в нем какое-либо участие, а с другой - свободны от каких бы то ни было повинностей и местных сборов. При таких условиях расходы по местному управлению ложатся тяжелым бременем исключительно на крестьян, часть которых - иногда довольно значительная - только номинально, на основании приписки, числится в составе общества, проживая в действительности в городах или занимаясь отхожими промыслами.

С отделением от понятия сельского общества понятия поземельного союза сословный характер первого теряет свой raison d'кtre. Принимая во внимание указанные выше невыгоды сословной организации сельского самоуправления и "имея в виду движение нашего законодательства, за последние 20 лет, по пути к бессословности", совещание высказалось категорически и решительно за упразднение строго сословного крестьянского значения сельского общества*(93).

Вместе с тем,- и опять-таки в связи с отделением поземельного союза от сельского общества,- существенные изменения проектированы совещанием и в организации распорядительного органа сельского самоуправления - сельского схода. Поголовное участие крестьян-домовладельцев на сельском сходе является необходимым следствием чисто хозяйственных его функций по делам, так или иначе связанным с землепользованием. Такое поголовное участие представляет существенные неудобства - в особенности в тех более значительных по своим размерам обществах, в которых так называемый сельский сход в действительности имеет значение сельского съезда. Неудобства этого рода несомненно должны увеличиться с привлечением к участию в сходе всех домохозяев, отвечающих требованиям определенного возрастного, имущественного и нравственного цензов, независимо от принадлежности их к тому или иному сословию. Принимая во внимание, что с отделением поземельного союза от сельского общества устраняется единственное основание к удержанию quand mкme поголовного начала в организации сельского схода, совещание признало возможным допустить в более значительных по своему численному составу обществах - образование схода на начале представительства.

5 октября 1884 г. комиссия ст.-секр. Каханова в полном своем составе приступила к обсуждению предположений совещания о реорганизации сельскообщественного строя. Обсуждение это, занявшее 8 заседаний (5-30 октября), обнаружило с самого начала внутреннее непримиримое противоречие взглядов и направлений в составе самой комиссии - противоречие, обрекшее на полный неуспех порученное ей дело. С наибольшей резкостью разногласие между членами комиссии проявилось именно в вопросе о крестьянской реформе, обсуждение которой велось с увлечением и страстностью, совершенно необычными в наших законодательных комиссиях.

Главные удары оппозиции направлены были, как и следовало ожидать, против двух основных начал предположенной совещанием реформы - прежде всего против раздельности управлений сельского общества и крестьянских земельных единений и затем против бессословности сельского общества.

Аргументация, направленная против первого начала, заключается в следующем.

Раздельность управления общины и общества является совершенным нововведением и в законе, и в жизни; именно как нововведение, такая раздельность нежелательна. Понятие общины не может быть втиснуто в узкие рамки чисто хозяйственной единицы, так как она не только хозяйственная, но и административная единица - политическая группа, которую затрагивать опасно. Государство много возлагало на общину и много от нее требовало, а потому к ней надо относиться крайне осторожно. Всякое нововведение должно предлагать не больше того, чего требует жизнь. Жизнь между тем не требует отделения общины от общества. Частные неудобства от совмещения этих понятий могут быть устранены путем частных же поправок.

Это - главный аргумент. Затем следует указание на опасность двоевластия, в виде двух сходов, общинного и административного, и в то же время указывается на то, что с отделением общины от общества первая перейдет в область права гражданского и станет только особым видом владения, так что крестьяне останутся без самоуправления вовсе.

Далее выражается опасение, что при установлении раздельности общины от общества произойдет путаница во всех случаях, когда эти понятия de facto совпадают, так как для необразованной массы разграничение этих новых понятий окажется весьма затруднительным. Вместе с тем указывается на крупные неудобства и затруднения при установлении порядка разверстания имущества между сельскими обществами и поземельными общинами в случае их разделения.

И, наконец, такое разделение признается преждевременным, так как сущность сельского общества заключается в настоящее время преимущественно в делах хозяйственных (т. е. поземельных?); что же касается дел, относящихся собственно к благоустройству, то их в настоящее время очень мало, вследствие чего проектированное совещанием сельское общество, как административная общественная единица, могло бы найти себе применение разве только в будущем*(94).

Вот и все. Невольно возникает вопрос: неужели такие аргументы могли иметь решающее значение в комиссии, призванной к коренному преобразованию местного строя? Ведь все они, в сущности, сводятся к одному: опасно и несвоевременно изменять существующий status quo. Реформа отвергается не потому, что она плоха, а потому, что она реформа.

Аргументам противников реформы защитники ее в комиссии, вслед за совещанием, противопоставили, как доказательство ее безусловной необходимости, факт несовпадения нынешних сельских общин с земельными общинами, с одной стороны, и с поселенными центрами - с другой. Ввиду такого несовпадения сход сельских обществ хозяйничает на наделах, составляющих отдельную собственность входящих в их состав общин; многие поселения оказываются разделенными на два общества, вследствие чего возникает дороговизна управления и искусственная раздельность общих по существу интересов; наконец, несколько селений сплошь и рядом оказываются соединенными в одно общество, и таким образом искусственно создается невозможная на практике общность интересов*(95).

Необходимо заметить, что приведенный аргумент в пользу проектируемой реформы, несмотря на всю свою практическую важность, представляется нам не в достаточной мере принципиальным и потому не вполне убедительным. Нельзя не согласиться с тем, что для устранения практических неудобств, являющихся результатом несовпадения в понятии общины поселенного и поземельного моментов, коренное изменение существующего порядка отнюдь не является безусловно необходимым; для этой цели более или менее достаточны отдельные поправки в существующем строе, предлагаемые и противниками реформы, вроде, например, легализации существующих de facto так называемых частных сходов. Совещание и вслед за ним сочувствующая ему часть комиссии рассуждали таким образом: по соображениям целесообразности и удобства, ввиду несовпадения общества с общиной и поселением желательна раздельность поземельных союзов и сельских обществ; раз такая раздельность осуществится, по таким же соображениям целесообразности и удобства, желательна организация сельского общества на бессословном начале.

Принципиальная постановка вопроса была бы совершенно иной. Необходима безусловная организация сельского общества; для осуществления такой организации необходима раздельность земельных союзов и сельских обществ. Важнейшим аргументом в пользу такой раздельности является именно принципиальная необходимость бессословной организации сельских обществ. При такой постановке вопроса совершенная недостаточность каких бы то ни было частных поправок более чем очевидна; даже для тех случаев, когда сельское общество состоит из одной общины и одного поселения и когда, следовательно, практические неудобства, о которых говорилось в комиссии, не могут иметь места, раздельность общественного и поземельного моментов, тем не менее, должна быть категорично и твердо установлена законом; ибо без такой раздельности о бессословной организации сельских обществ не может быть и речи.

Не подлежит сомнению, что и совещание, и прогрессивная часть комиссии, настаивая на обособлении земельных союзов от сельских обществ, имели преимущественно в виду именно необходимость бессословной организации сельских общественных единиц; они считали лишь "неполитичным" ставить вопрос о бессословности во главу угла, полагая, что под флагом целесообразности ему легче будет ускользнуть от вражеских нападений.

Как и следовало ожидать, они ошиблись. Там, где бессилен принцип, соображения целесообразности тем более бессильны. Непринципиальная постановка вопроса только облегчила комиссии непринципиальное его разрешение,- тот компромисс, который оказался - и не мог не оказаться - убийственным для торжества бессословного начала.

Вылился этот компромисс в весьма любопытную форму.

В журнале комиссии мы читаем:

"Ввиду... весьма разнообразных суждений по вопросу об отделении понятия общины от общества, председатель предложил согласиться на признании 1-го и 2-го положений проекта совещания о раздельности понятий сельского общества от земельной общины и всяких других союзов, указав при этом прямо, что означенное признание не должно предрешать вопроса ни о составе общества, территориальном и личном, ни о порядке его управления. К сему председатель присовокупил, что предложенный вопрос не подлежит голосованию, тем более что положение 1-е и 2-е не должны ни в каком случае войти в текст будущего закона*(96).

С нашей точки зрения такая "раздельность понятий", не предрешающая личного состава сельского общества, представляется лишенной всякого содержания фразой. Правильность этой точки зрения подтверждается характером резолюций, принятых по рассматриваемому вопросу комиссией. Сущность этих резолюций сводится к легализации частных и селенных сходов: такой легализацией, по мнению комиссии, вполне устраняются практические неудобства существующего порядка вещей*(97).

Само собой разумеется, что существование, параллельно с сельскими сходами, частных и селенных сходов возможно только в тех случаях, когда сельское общество не совпадает с земельным союзом или территориальным поселением. А если оно совпадает и с тем, и с другим? В чем выразится тогда "раздельность понятий", не предрешающая вопроса о личном составе общества?.. Ни в чем. И после преобразований, проектированных комиссией, сельское общество, по общему правилу, сохранило бы свой двойственный характер, являясь в одно и то же время и поземельным союзом крестьян, и самоуправляющейся общественной единицей. А при таких условиях о бессословности сельского общества не может быть и речи.

Из сказанного явствует, что вопрос о такой бессословности являлся по существу предрешенным исходом прений по вопросу о раздельности поземельных союзов и сельских обществ. Тем не менее и этот вопрос подвергнут был в комиссии подробному обсуждению. Чрезвычайно любопытны аргументы противников бессословного начала; они любопытны типичностью своего содержания и своей формы*(98).

На первом плане стоит соображение, которое мы позволили бы себе назвать аргументом "консерватизма для консерватизма", аргументом "чистого консерватизма".

Нет достаточных оснований, рассуждают противники предположенной совещанием реформы, трогать и вообще существенно изменять в чем бы то ни было крестьянскую сословную общину. Введением в состав сельского общества "разночинцев",- а под разночинцами комиссия понимает лиц всех сословий, кроме дворян и крестьян,- был бы нарушен тот строй сельской жизни, который оставался нетронутым в течение тысячелетия. Сельские общества имеют такой своеобразный, самобытный, национальный характер, что нарушать этот характер никак не следует. Если даже допустить, что введение чуждых элементов, "часто даже неуловимых для государственной власти", в составе крестьянских обществ могло бы принести известную долю пользы, то и в таком случае представлялось бы весьма опасным дотрагиваться до того жизненного строя, который, напротив того, надо оберегать от всяких посторонних влияний, в особенности в настоящее время, когда все расшатано.

Второй аргумент - полезность сословной обособленности крестьян. Всякое сословие имеет у нас свое особое сословное самоуправление, и лишать такового крестьян не представляется никаких оснований. По указанию самого совещания, Положение 19 февраля не могло не обособить крестьян как ввиду опасности посягательств на дарованную крестьянам свободу, так и ввиду крайнего неустройства низшей администрации. И та, и другая причины обособленности крестьян сохраняют свое значение и в настоящее время. По мнению одного из членов комиссии (С. С. Бехтеева), едва ли можно говорить об обособленности 80 процентного населения империи: скорее уже следовало бы признать обособленной остальную часть населения - некрестьян; сообразно с этим и сами законы, касающиеся крестьян, едва ли могут быть признаны исключительными и особенными; напротив того, они-то и должны считаться законами общими, как относящиеся до громадного большинства населения империи. Причины существующей неурядицы в крестьянском деле заключаются совершенно не в обособленности крестьян, а в отсутствии всякого надзора над ними, благодаря чему для разного рода хищников предоставлен полный простор эксплуатировать темную массу крестьянства. По мнению другого члена комиссии (кн. Л. Н. Гагарина), нынешняя обособленность сельских обществ представляется еще недостаточной: из состава этих обществ следует исключить не только некрестьян, но даже и тех крестьян, которые перестали быть хлебопашцами, бросили свою мать-землю и стали заниматься другими промыслами.

Третий аргумент - развращающее влияние на крестьянскую массу "разночинцев". Сельское общество рисуется защитниками его сословного строя каким-то Tugendbund'ом, которому всякое новое лицо, входящее в его состав, грозит порчей и разложением. Сторонники сословного начала не отрицают, что участие в сельском обществе дворян-помещиков могло бы принести известную долю пользы, но именно дворяне-помещики никакого участия в сельском управлении принимать не будут; участие же посторонних лиц других сословий может внести в общество одну только смуту. И в настоящее время "всякие разночинцы", при необходимости действовать посредством "разных скрытых интриг", оказывают вредное влияние на сельскообщественный быт такое влияние усугубится, если допустить их к открытому участию на сельских сходах. Наконец, четвертый и последний аргумент - теоретичность и практическая ненужность проектируемой совещанием реформы. Бессословное сельское общество основано исключительно на интересах совместного жительства; между тем таких интересов у крестьян мало, так как "большинство крестьян - недоимщики и им необходимо прежде всего думать об уплате податей и насущном хлебе, а не о мощении улиц и других мерах благоустройства". Результатом осуществления проекта совещания, по мнению членов, высказавшихся против него, явилась бы организация искусственная, безжизненная, заранее обреченная на смерть. Что касается практической пользы, ожидаемой от реформы, то она более чем проблематична. Для разночинцев участие в сходе особенного значения иметь не будет: крестьяне на сходах всегда будут преобладать, а потому посторонние лица не будут иметь значительного влияния на сход, а между тем они будут обложены сборами в пользу обществ. С другой стороны, и сельским обществам право обложения посторонних лиц сельскообщественными сборами не принесло бы особенной пользы, ибо число таких лиц, по общему правилу, весьма незначительно. Совместное участие крестьян и некрестьян в сельском управлении, ввиду противоположных экономических их интересов, неизбежно привело бы к установление враждебных между ними отношений,- и только. В существе дела, от предлагаемой реформы - т. е. обращения крестьянского сословного общества в бессословное - никто бы не выиграл: ни те, которых припишут, ни те, к которым припишут, ни та государственная власть, которая припишет*(99).

Опровергая вышеприведенные аргументы, защитники бессословного начала на первый план выдвигают опять-таки соображения практического свойства*(100).

Жизнь в селениях значительно изменилась со времени составления Положения 19 февраля. Во многих из них некрестьянский элемент настолько преобладает над крестьянами, что управление на сословном начале de facto оказывается в них невозможным*(101).

Во всех губерниях имеется значительное число "поселков разносословных лиц", в которых отсутствует какое бы то ни было управление (станции железных дорог, фабричные и заводские поселки, дачные места и мн. др.). Во всех сельских обществах число посторонних лиц из года в год увеличивается, чем существенно изменяется первоначально односословный характер их населения. Как бы ни было бедно сельское население, как бы ни было среди него много недоимщиков, тем не менее вовсе без мер по благоустройству и благосостоянию ни одно селение обойтись не может. Эти меры одинаково интересуют всех жителей селений, а между тем вызываемые ими расходы падают на одних крестьян, и в их числе на тех, которые в составе сельского общества числятся лишь номинально, на основании приписки. Только на крестьян ложатся de facto, в силу нынешней сословной организации обществ, и такие повинности, как постойная, подводная и другие.

Устранение такого явления, препятствующего развитию благоустройства и благосостояния сельской жизни, требует признания сельского общества "не исключительно сословной" единицей.

С другой стороны, допущение некрестьян, постоянных жителей селения, к участию в сельском управлении, являясь необходимым условием привлечения их к платежу сельских сборов, оказалось бы в то же время скорее полезным, чем вредным для самих крестьян. Новые составные части общества, более образованные и развитые, чем крестьяне, могли бы приходить на помощь последним своими знаниями и специальными сведениями. Высказанные в комиссии опасения по поводу включения в состав сельских обществ посторонних лиц представляются неосновательными, в особенности если принять во внимание, что к участию в сходах предполагается допустить только тех из них, которые имеют оседлость в пределах общества и удовлетворяют требованиям имущественного и нравственного цензов. Изображение крестьянской среды неиспорченной в нравственном отношении не соответствует действительности. Органами эксплуатации темной массы являются не одни чужаки, а еще более разбогатевшие крестьяне-кулаки и мироеды, состоящие и ныне членами сельских обществ. Бессословная организация сельского общества устранила бы те взаимные неудовольствия между крестьянами и посторонними лицами, которые происходят в значительной степени именно оттого, что последние не допускаются к участию в сельских делах, и таким образом обеспечила бы надлежащий порядок сельскохозяйственной жизни*(102).

Мы далеки от мысли отрицать убедительность и важность вышеприведенных соображений в пользу бессословной организации сельских обществ. Вместе с тем, однако, соображения эти кажутся нам недостаточно принципиального свойства. Поистине удивителен тот факт, что в комиссии не нашлось ни одного члена, который высказался бы принципиально против сословной организации крестьян как таковой. Апология сословности в речах противников реформы осталась без ответа. А между тем эта апология, уже по той форме, категорической и безусловной, в которую она вылилась, требовала столь же категорических и безусловных возражений.

Как было, в самом деле, не указать, что сословная организация отнюдь не является для крестьян драгоценным благом, "которого нет основания их лишать"? Источник личных и имущественных привилегий для высших классов, сословность всегда была и будет для низших источником личного бесправия и податных тягот. В чем заключаются те сословные преимущества крестьян, которыми они должны в такой мере дорожить? Не в праве ли взаимно друг друга сечь и (до последнего времени) взаимно друг за друга платить недоимки?

Как было оставить без ответа заявление одного из членов комиссии, признающего крестьянское законодательство не исключительным и особенным, а, напротив того, общим для подданных Российской империи? Как было не указать, что исключительность закона определяется не числом тех лиц, на которых он распространяется, а характером тех начал, которые лежат в его основании? Если бы действительно крестьянское право являлось не исключительным, а общим правом, в таком случае чем была бы Россия, как не страной, "не выучившей еще первых уроков цивилизации",- страной, живущей под патриархальным режимом попечительного произвола? Прогресс права не может заключаться в чем-либо ином, как в торжестве "общего права" над правом исключительным. С рассматриваемой точки зрения у нас в России этот прогресс требовал бы не распространения на крестьян тех - правда, очень скудных и очень непрочных - гарантий личной свободы, какими пользуются высшие классы, а, напротив того, распространения на высшие классы того бесправия, под которым живут крестьяне. Весь трагизм крестьянского вопроса заключается именно в том, что огромнейшая часть русского народа живет под исключительным режимом, противоречащим основным требованиям современного правосознания.

Наконец, как было не указать на внутреннее противоречие - весьма резкое и характерное - в аргументации защитников сословного начала? С одной стороны, они требуют сословной обособленности крестьян, ссылаясь "на крайнее неустройство низшей администрации" и на "возможность посягательств на дарованную крестьянам свободу". А с другой - все спасение они видят в усилении опеки над крестьянами, забывая, что в руках "крайне неустроенной" низшей администрации эта опека может выразиться именно "в посягательствах" на дарованную крестьянам свободу.

Как уже указано было выше, вопрос о бессословной организации сельских обществ, по существу, предрешен был в отрицательном смысле исходом прений по вопросу об отделении от сельских обществ поземельных союзов. Потеряв, очевидно, надежду провести проект совещания в его первоначальном виде, защитники этого проекта, высказавшись в указанном смысле в пользу бессословного начала, решили - и, надо сказать, с удивительной легкостью - пойти на компромисс. Не подлежит сомнению, что и на этот раз "склонность к компромиссам" в значительной мере объясняется самой постановкой вопроса - практической, а не принципиальной.

"Ввиду значительного разномыслия в среде членов комиссии", вопрос о бессословной организации сельского общества снят был председателем с очереди. На обсуждение поставлены были следующие два вопроса.

1) Не следует ли предоставить сельским обществам право привлекать к платежу сборов и отправлению повинностей лишь по удовлетворении потребностей, вытекающих из интересов совместного жительства, некрестьян, проживающих в пределах общества и владеющих в этих пределах недвижимым имуществом или каким-нибудь заведением, на праве собственности или другом долгосрочном праве?

2) Не следует ли предоставить означенным лицам, кроме содержателей питейных заведений, евреев и т. п., участие в сельских сходах: а) по тем делам, по которым они будут обложены сборами и повинностями; б) по выбору должностных лиц сельскообщественного управления, с тем, однако, чтобы означенные лица, соответственно сохраняемому сословному значению сельских обществ, избирались исключительно из крестьян, и с) по учету означенных должностных лиц?

И тот, и другой вопросы большинством комиссии разрешены в отрицательном смысле, несмотря на все старание меньшинства убедить комиссию, что и в случае утвердительного их разрешения вовсе не была бы еще установлена бессословность сельского общества, ибо "от скромной и ограниченной доли участия в общественных делах до полноправности всех членов общества, каковая является необходимым предположением бессословного сельского общества, еще весьма далеко, и смешивать эти два различные понятия никак нельзя"*(103).

Таким образом, основное начало всей вообще реформы - проектированная совещанием бессословная организация сельского общества оказалась вполне и целиком отвергнутой комиссией. Другими словами, отвергнутой оказалась вся вообще реформа сельскохозяйственного управления.

Только в одном вопросе, имеющем принципиальную важность, комиссия согласилась с предположением совещания: в многолюдных обществах, в коих число членов схода достигает указанного в законе предела, комиссией признано было допустимым введение, вместо большого поголовного, малого, т. е. выборного схода. При этом, однако, упущено было из внимания одно весьма немаловажное обстоятельство. Проектируя замену в многолюдных селениях поголовного схода выборным, совещание исходило из того предположения, что поземельные дела будут изъяты из ведения сельских обществ и отойдут к компетенции вновь учреждаемых поземельных союзов. Применение выборного начала к организации чисто общественного управления не могло, разумеется, в составе совещания встретить возражений. Наоборот, комиссия, отвергнув обособление поземельных союзов от сельских обществ и, тем не менее, допустив в известных случаях организацию сходов на выборных началах, несомненно, пошла вразрез с основными традициями крестьянского "мира". Решение через выборных дел, касающихся общинного землепользования, явилось бы коренной ломкой общинного строя - нововведением, действительно противоречащим правовоззрениям крестьян.

Подведем итоги.

Проект радикальной реформы сельскообщественного строя, предложенный совещанием, в своих основных началах, комиссией был отвергнут.

Легализация частных сходов и допущение выборных сходов в многолюдных селениях - таков положительный результат продолжительных трудов комиссии.

Поистине, гора родила мышь!

III

Приступая к обсуждению волостного устройства, совещание прежде всего остановилось на вопросе: подлежит ли сохранению и впредь нынешняя волость, как высшая единица сословно-крестьянского самоуправления?

На этот вопрос совещание ответило отрицательно: нынешняя сословно-крестьянская волость должна быть упразднена. При этом совещание руководствовалось следующими соображениями.

Как единица сословно-крестьянского самоуправления, нынешняя волость фактически не имеет никакого значения; условия крестьянской жизни таковы, что, наряду с сельским общественным управлением, волостному самоуправлению нет и не может быть места.

Все общественно-административные вопросы крестьянской жизни ведаются сельскими обществами. Никаких специально крестьянских интересов, касающихся всего населения волости, не существует. Волостные имущества и заведения (школы, больницы, богадельни etc.) имеются далеко не во всех волостях. При таких условиях для волостных сходов, кроме дел, вызываемых самим существованием волостного управления (выбора должностных лиц, назначения и раскладки сумм на их содержание и т. п.), никакого живого общественного дела не остается. Вследствие этого, кроме ежегодных сходов, созываемых для производства выборов, волостной сход собирается очень редко, в неполном составе и притом далеко не из лучших крестьян. Волостное правление в коллегиальном своем составе вовсе не существует и не собирается даже для тех немногих исключительных дел, по которым ему предоставлен законом решительный голос. Сословно-общественные обязанности волостных старшин равным образом весьма незначительны; поскольку они существуют, они выполняются весьма неудовлетворительно. Развившаяся благодаря ничтожности значения волостных сходов и правлений, единоличная власть старшин служит источником всякого рода злоупотреблений и вымогательств,- в особенности ввиду совершенной зависимости волостных старшин, нередко безграмотных и неразвитых, от волостных писарей, определяемых весьма часто на должность без всякого в этом участия волостного общества.

Не будучи единицей сословно-крестьянского самоуправления, современная волость является фактически единицей общегосударственного - преимущественно полицейского и фискального управления.

Со времени издания Положения 19 февраля наше законодательство постоянно возлагало на волостное управление все новые и новые функции по всем важнейшим отраслям общегосударственной администрации - как по делам, порученным ведению земских учреждений, так и по делам, находящимся в ведении различных коронных установлений и лиц. Делалось это без какого бы то ни было внутреннего основания и совершенно не планомерно - ввиду отсутствия у земства и отдельных ведомств местных исполнительных органов. В связи с таким изменением компетенции волостного управления стоит изменение территориального и личного состава волостей. По отношению к весьма многим делам, территорию нынешней волости образуют не только земли, принадлежащие входящим в ее состав сельским обществам, как это установлено Положением 19 февраля, а сплошное пространство земли, принадлежащей в ее границах установлениям и лицам всех сословий; другими словами, по целому ряду дел нынешняя волость является не чем иным, как территориально-административным подразделением уезда. По тем же самым делам, в личном отношении, власть волостного управления распространяется не только на крестьян, но на всех вообще лиц, проживающих в пределах волостной территории.

Таким образом, несмотря на свою сословную организацию, нынешняя волость является de facto территориальной единицей общегосударственного управления, а волостное управление - низшим его исполнительным органом.

При таких условиях сохранение нынешней сословной организации волости представляется невозможным, прежде всего потому, что при такой организации содержание волостного управления, ведающего общегосударственное дело, всей своей тяжестью ложится на одних крестьян; а затем и потому, что сословная организация не обеспечивает надлежащего состава должностных лиц волостного управления, способных успешно вести порученное ему государственное дело.

Еще более невозможно сохранение сословной организации волости с осуществлением предположенной совещанием реформы сельскообщественного строя,- т. е. с обращением сельских обществ из сословных единиц крестьянской в бессословные единицы сельскообщественной жизни.

Сословно-крестьянская волость подлежит поэтому, во всяком случае, упразднению*(104).

Нужна ли, однако, вообще волостная единица и, если нужна, чем она должна быть? На этот вопрос дает категорически ответ сама жизнь. Волость необходима, как мелкая единица общегосударственного управления. Сельские общества и города не могут быть поставлены в непосредственные отношения к управлению уездному. Успешный ход административного дела требует существования сильных исполнительных органов на месте, находящихся в непосредственной связи с населением, близко знакомых с местными условиями и нуждами. Волостное управление должно служить посредствующим органом для управления уездного. Волость должна образовать не существующее у нас в настоящее время для дел общего управления (во всей их совокупности) территориальное деление уезда.

Придя к такому заключению, совещание остановилось на обсуждении вопроса, возможно ли соединение в волостном управлении общеадминистративных дел с делами полиции в тесном смысле. Вопрос этот решен был совещанием в отрицательном смысле. Соединение полицейских дел с делами общего управления в одних руках одинаково нежелательно и для тех и для других дел. С одной стороны, вряд ли высшее правительство может признать целесообразным и своевременным передачу в руки выборных органов чисто полицейской власти. С другой, поручение дел общего управления низшим полицейским чинам, напр., становым приставам, значительно усиливая полицейскую власть, находилось бы в прямом противоречии с фактом существования земских установлений; такая реформа являлась бы не чем иным, как возвращением к отжившей свое время полицейской форме государства. Для дел общего управления должна быть создана местная организация, на выборном начале, из людей, близко знакомых с местными нуждами и непосредственно заинтересованных в правильном их удовлетворении*(105).

Казалось бы, что вышеизложенными соображениями, определяющими, по мнению совещания, существо волостной единицы, определяется в то же время и ее организация.

Ведающая общеадминистративными делами, т. е. делами, касающимися благоустройства и благосостояния местности, волостная единица, по своей компетенции, ничем не отличается от уездной и губернской земских единиц*(106). Ничем она не отличается от них и по своему составу. Подобно уездному и губернскому земству, волость является территориальной единицей бессословного управления. Наконец, на земских же началах строится совещанием и волостное управление; подобно земскому, оно должно состоять из "местных (земских) людей, близко знакомых с местными нуждами и непосредственно заинтересованных в правильном их удовлетворении". При таких условиях, казалось бы, волость не может и не должна быть чем-либо иным, как именно мелкой земской единицей.

Два типа общественной организации волости - приходский и земский - имелись в виду совещанием.

Стремление "разбудить давно уснувшие в России элементы приходских обществ", по мнению совещания, объясняется, с одной стороны, размышлениями о великой исторической роли английского прихода, а с другой - воспоминаниями о великом значении старорусского прихода в вечевой и московской Руси. Не отрицая того, что на религиозно-нравственной почве действительно лучше развивается способность населения к правильному участию в местном управлении, совещание высказалось, однако, решительным образом против приходской организации волостной единицы. Приходское общество, по его мнению, не имеет неизменных, связанных с существом управления целей; разнообразие же целей делает его непригодным для введения в сеть органов местного управления. С другой стороны, признанию приходов низшими единицами управления препятствует их крайняя неравномерность, незначительность их средней величины и, наконец, существование в России различных исповеданий и религиозных толков.

Отвергнув, таким образом, приходскую организацию низшей единицы управления, совещание остановилось на обсуждении другого предположения - об устройстве так называемой всесословной волости, или, другими словами, мелкой земской единицы.

По мнению совещания, наиболее веские из доводов, представляемых в защиту такой организации, сводятся к следующему.

Уезд - слишком обширная территориальная единица для того, чтобы управление, сосредоточенное в уездном городе, могло действительно знать и успешно удовлетворять потребности и нужды населения той или другой отдельной местности уезда. При устройстве мелкой земской единицы отдельные части уезда не будут обременять других местностей требующимися исключительно для них сборами и, с своей стороны, не будут участвовать в тяготах платежей по специальным нуждам других местностей. Только при условии образования мелкой земской единицы местное управление может быть названо живым и надлежащим, так как все население местности будет участвовать в управлении, направляя и контролируя избранных им же из своей среды должностных лиц. С другой стороны, только при этом условии избрание гласных в уездное управление явится вполне сознательным, и само земское собрание приблизится к жизни с ее реальными потребностями. Наконец, при образовании "маленьких (волостных) земств" уездное земство получит истинный свой смысл установления для управления теми делами, которые касаются не одной, но нескольких или всех волостей, т. е. значительной части или всего пространства определенной территории уезда.

Не отвергая "теоретической справедливости" изложенных соображений в пользу мелкой земской единицы, совещание не признало, однако, возможным создание такой единицы ввиду целого ряда говорящих против нее практических соображений. Прежде всего всесословная волость в настоящее время фактически невозможна. В большинстве волостей имеется, кроме крестьян, лишь крайне незначительное число землевладельцев, влияние которых и было бы совершенно подавлено численным превосходством крестьян. Наоборот, в тех местностях, где нашлось бы сравнительно большое число землевладельцев, в пренебрежении оказались бы интересы крестьян, так как дело управления попало бы в руки случайных личностей, избрание которых облегчалось бы незначительностью избирательного участка*(107). Далее, увеличение числа самоуправляющихся собраний неизбежно вызвало бы увеличение расходов на управление, в значительной части непроизводительных. Наконец, с образованием всесословной волости уездное управление оказалось бы неспособным ни соглашать разноречивые и весьма часто себялюбивые требования столь мелких самоуправляющихся единиц, ни осуществлять необходимый надзор над их деятельностью.

Ввиду вышеизложенных соображений, совещание пришло к тому выводу, что "как ни заманчива по многим сторонам идея всесловной волости, она не может быть применена ныне же в России; идея эта может себе найти применение разве только тогда, когда значительно разовьются сельские общества как самостоятельные единицы общественной жизни, когда возвысится экономический и в особенности умственный уровень населения и когда в территории такой предполагаемой волости будут, более или менее повсеместно, и притом в достаточном числе, лица состоятельные и просвещенные, готовые взять на себя безвозмездный труд управления ее делами"*(108).

В вышеприведенных суждениях совещания по вопросу о бессословной волости бросается прежде всего в глаза - весьма характерное не только для совещания, но и вообще для наших законодательных комиссий - противоположение теоретических аргументов аргументам практическим. Теоретическими обыкновенно называются аргументы, идущие вглубь, касающиеся внутреннего существа нормируемых отношений; практическими - аргументы, скользящие по поверхности, считающиеся не с природой нормируемых отношений, а с условиями и модусом самой нормировки. Практические аргументы, поскольку они выступают против реформы, в большинстве случаев свидетельствуют об одном - о бессильной инертности законодательной мысли, пугливо спотыкающейся о каждую кочку на законодательном пути. Всякая реформа, сколько-нибудь серьезная, сопровождается, в большей или меньшей степени, ломкой существующего; всякая представляет свои затруднения и неудобства. То, что есть, то что "практикуется", всегда кажется "практичней" того, что должно быть, чего практика еще не знает. Нет такой реформы, которой нельзя было бы утопить в вязкой трясине "практических" соображений.

Соображения совещания, направленные против мелкой земской единицы, являются своего рода "общим местом". Они столько уже раз опровергались и в печати, и в земских собраниях, что останавливаться на них представляется лишним.

Чрезмерное уважение совещания к "практическим соображениям" в значительной мере объясняется свойственной ему вообще непринципиальной постановкой подлежащих обсуждению вопросов.

Единство в общественной организации местного управления - таково начало, долженствующее лечь в основу всякой рациональной попытки реорганизации местного строя. Если вообще законодатель признает необходимость учреждения в России низшей общественной единицы управления,- более мелкой, чем уезд,- eo ispo он должен признать, что эта единица не может быть построена иначе как на земском начале. Только при таком условии возможно взаимодействие, необходимый обмен соков между различными, расширяющимися кверху, кругами самоуправления. Только при таком условии возможен тот внутренний контроль высшей единицы самоуправления над низшей, который является единственно действительным - стимулирующим, а не расслабляющим, интегрирующим, а не дезорганизующим контролем. У нас часто говорят о контроле над самоуправлением, но при этом всегда имеют в виду чисто внешний административный контроль - властное вмешательство бюрократических органов не в свое дело. А между тем, в самом существе земской организации заключается возможность внутреннего, полного и всестороннего, контроля - контроля не только над законностью (в этом отношении необходим и административный контроль), но и над целесообразностью тех или иных действий органов земства. В сторону надлежащей постановки и развития такого контроля и должны быть направлены усилия законодателя. Само собой разумеется, что необходимым условием такого контроля является единство организации общественного управления.

Мы твердо убеждены в том, что если бы совещание остановилось на указанной выше единственно правильной, принципиальной точке зрения, оно подвергло бы переоценке ходячие практические возражения против мелкой земской единицы, а с другой стороны, оно не предложило бы своего проекта волостного устройства - устройства общественной единицы управления на неземском начале. Совещание на основании практических соображений признало невозможной приходскую организацию волостной единицы. Мы не отвергаем правильности этих соображений; мы думаем, что к сказанному совещанием можно еще многое прибавить: укажем хотя бы на весьма невысокий уровень общественного развития нашего духовенства. Дело, однако, не в этих практических соображениях. Приходская организации невозможна потому, что между ней и земской организацией не существует никакой внутренней связи, никакого внутреннего единства. О взаимодействии между земством и приходом, о контроле первого над вторым не может быть и речи. Приходская организация самоуправления существует лишь до тех пор, пока приход является единственной формой самоуправления; с того момента, как возникают другие единицы, более обширные, построенные на совершенно иных началах, приход становится невозможным.

Как уже упомянуто выше, управление волости должно иметь, по мнению совещания, общественный характер; оно должно быть поручено местным людям, непосредственно заинтересованным в надлежащем удовлетворении хорошо им известных местных потребностей.

Совещанием предположена следующая организация волостной единицы. Волость является административно-территориальным подразделением уезда, не имеющим прав юридического лица, и, в частности, права самообложения. Управление волостью должно быть поручено единоличному органу, ибо "коллегия, с решающим голосом ее членов, тормозила бы деятельность этого управления, ослабляла бы его законную ответственность, стоила бы дорого и могла бы не осуществиться по недостатку на местах соответствующих лиц. По тем же соображениям совещание высказалось против учреждения в волости коллегии даже только с совещательным голосом и с правом наблюдения за действиями единоличного органа волостного управления. Создание совещательного органа в волости, по мнению совещания, "трудное, а может быть, и невыполнимое в действительности дело"; оно могло бы сразу открыть в волостном устройстве нежелательный путь к разным личным проискам и поколебало бы значение лица, которое заведовало бы делами волостного управления.

Единоличный орган этого управления, волостель, является исполнительным органом общего управления, как земского, так и коронного. Лица, занимающие должность волостеля, считаются на государственной службе, со всеми правами, ею предоставляемыми, не исключая и права на пенсию. Они состоят в непосредственном подчинении уездному (административному) управлению.

Для того чтобы сохранить общественный характер волостного управления, совещание белыми нитками, наскоро и слегка, пришивает его к земству: волостель избирается на определенный срок, примерно шестилетний, уездным земским собранием. И, кроме того, расходы по содержанию волостного управления покрываются местными земскими средствами*(109).

Таков проект совещания; его невозможность совершенно очевидна. Отвергнув идею волостного земства и, вместе с тем, не считая возможным организовать волостную единицу на чисто бюрократических началах, совещание пошло на компромисс: оно попыталось создать единицу управления, которая, не будучи бюрократической, в то же время не была бы и земской. Оно упустило из виду, что избирательное начало в применении к бюрократическим органам бесповоротно осуждено нашей историей, что правительство не может возложить на земство избрание административных органов, входящих в состав бюрократической иерархии, и что, с другой стороны, земство не может нести ответственности за действие органов, не ему подчиненных. Какой смысл имеет право избрания, не сопровождаемое правом руководства и контроля? Осуществление проекта совещания только увеличило бы без всякой пользы для дела то - в высокой мере нежелательное - трение между администрацией и земством, которое и в настоящее время является одной из важнейших причин местного нестроения.

Вопрос об организации низшей подуездной единицы управления поступил на обсуждение комиссии, в полном составе, в октябре 1884 года. Обсуждению этого вопроса посвящено было комиссией 12 заседаний*(110).

И по этому вопросу, как по вопросу о сельском устройстве, в комиссии высказаны были прямо противоположные взгляды, исключающие возможность какого бы то ни было соглашения.

Три типа организации низшей единицы управления предложены были членами комиссии.

Так, прежде всего, 7 членов комиссии высказались в пользу отвергнутого совещанием проекта организации всесословной волости*(111).

Исполнительный орган волости, волостель, должен избираться самим участком-волостью, как единицей территориальной, обнимающей собой всех проживающих в ее пределах лиц, без всякого различия, и заведующей своими внутренними делами через свои выборные органы. Распорядительным органом в волости является волостной сход, организованный таким образом, чтобы по возможности каждая категория собственности в участке находила себе представительство на сходе. К компетенции волостного схода, кроме избрания волостного головы и его помощников, а также определения им содержания, относится заведование имуществом волости, дела по благоустройству, обсуждения нужд волости и представление о них уездному земскому собранию. Что касается права самообложения, то, по мнению одного из членов (И. А. Горчакова), этого права волость могла бы и не иметь: установление сборов должно бы зависеть от земства, а раскладка и расходование их производиться волостным сходом с утверждения органов уездного управления. По мнению же остальных 6 членов, волость должна иметь и право самообложения,- причем, конечно, это право должно быть обставлено надлежащими гарантиями, каковыми являются, напр., применение земской оценки при установлении волостных сборов, предоставление плательщикам права обжалования в земское собрание, установление нормального высшего процента обложения и т. п.

Как и следовало ожидать, огромное большинство комиссии - председатель и 23 члена высказались, однако, против всесословной волости, как самостоятельной земской единицы. Кроме аргументов, уже бывших в виду совещания, комиссия руководствовалась при этом еще одним, новым аргументом: в случае учреждения всесословной волости, одновременное существование и уездного, и губернского земств представлялось бы, по мнению комиссии, почти излишним и во всяком случае крайне обременительным для населения. Почему излишним и крайне обременительным, на этот вопрос комиссия вовсе не дает ответа. Необходимость трехстепенной организации местного управления (волость или участок - уезд - губерния) является в глазах комиссии неоспоримым фактом; но в таком случае факт этот отнюдь не меняет своего значения в зависимости от устройства управления,- на бюрократическом или земском начале. Что касается крайней обременительности для населения мелкой земской единицы, то достаточно указать, что взамен такой единицы противниками ее проектировано устройство участкового управления по бюрократическому типу, одновременно с сохранением ныне существующих крестьянских волостей; не подлежит никакому сомнению, что такая реформа является гораздо более обременительной для населения, нежели устройство всесословной волости, предполагающее, конечно, упразднение волости сословной*(112).

Следующим типом организации низшей единицы управления, предложенным некоторыми членами комиссии, является тип, впоследствии, в 1889 году, осуществленный Положением о земских участковых начальниках. Именно потому, что проект, о котором идет речь, получил впоследствии осуществление, представляется чрезвычайно интересным познакомиться с прениями по его поводу в комиссии ст.-секр. Каханова. Несомненно, что при осуществлении этого проекта в 1889 г. законодателем имелись в виду соображения pro и contra, высказанные несколько лет тому назад в названной комиссии.

Основные начала рассматриваемого проекта заключаются в следующем:

1. Единица низшего управления должна быть значительно больше проектированной совещанием волости.

2. Во главе участка должен стоять единоличный орган, участковый, или участковый начальник, главной функцией которого является надзор над специально крестьянским управлением*(113).

3. В руках участкового должна быть сосредоточена не только административная, но и принадлежащая мировым судьям судебная власть*(114).

4. Замещение должности участкового должно быть, по преимуществу, сословной привилегией дворянства*(115).

Аргументация в пользу изложенного проекта, в общих чертах, но по возможности в подлинных выражениях его защитников, сводится к следующему:

Увеличение размера волости необходимо, во-первых, ввиду отсутствия в уезде "людей" и, во-вторых, ввиду финансовых затруднений, вызываемых образованием большого числа участков. Увеличение земских расходов более чем затруднительно, ибо повышение существующих налогов (или установление новых) едва ли желательно и даже едва ли возможно, так как государство за последнее время и помимо этого было уже вынуждено облегчать крестьянские платежи и вследствие этого увеличивать налоги, платимые другими классами и сословиями.

Для того чтобы участковый мог, в пределах значительно увеличенной территории, успешно исполнять возложенные на него функции, эти функции должны быть по возможности сокращены. Принимая во внимание, что главная и самая существенная причина нынешнего неустройства на местах заключается в отсутствии совершенно необходимой, близкой к населению власти, защищающей его как от разных хищников, так и от массы стоящих над ним лиц и установлений, в сущности совершенно бесконтрольных и безответственных, необходимо прийти к тому заключению, что первейшие обязанности участкового должны бы заключаться не в исполнении земских и правительственных поручений, а в наблюдении за крестьянским управлением, касающимся 80 % населения России. Участковый должен если не исключительно, то преимущественно заботиться о нуждах крестьян. Он должен представить из себя такую силу, которая могла бы защитить крестьян и вывести из того "ужасного положения", при котором крестьянское начальство - безответственно, а сами крестьяне - беззащитны. Организованная таким образом должность участкового привлечет к себе все лучшие элементы местного общества - просвещенный класс землевладельцев-дворян, и можно рассчитывать, что на нее пойдут люди, ныне проживающие в городах и не принимающие участия в местной общественной жизни. Естественными помощниками участкового при такой организации участка явились бы волостные старшины. Неудовлетворительная в настоящее время постановка должности волостных старшин существенно изменит свой характер, когда уменьшено будет число возложенных на старшин обязанностей и, кроме того, уничтожено бесконтрольное положение этой должности, с одной стороны, и совершенная беззащитность ее против всех начальств - с другой.

При таких условиях предлагаемая реформа явилась бы верным шагом на пути возвращения к порядку 60-х годов - к оставившему по себе светлые воспоминания институту мировых посредников первого призыва. Если впоследствии этот институт и пал, то только потому, что ему стало трудно и даже невозможно действовать при новых условиях среди мировых судей и земских установлений.

Между тем именно мировые посредники представляют тот желательный тип начальника в участке, при наличности которого исчезнет существующая теперь неурядица и путаница от многоначалия и постоянных пререканий между властями. Дня воссоздания такого типа необходимо соединение в руках начальника участка судебной и административной власти.

Упразднение мирового института путем передачи функций его начальникам участка является лучшим средством к осуществлению действительной реформы местного управления. Проект воссоединения судебных и административных функций, по мнению ст.-секр. Гюббенета, представляет единственную светлую точку в трудах комиссии по упорядочению местного управления на благо населения. Этим проектом устраняются два весьма важных препятствия к осуществлению местной реформы - недостаток средств и недостаток людей.

Слияние должности участкового начальника с недешево оплачиваемой должностью мирового судьи избавит правительство от необходимости требовать от крестьянского населения новых жертв из своих, тяжелым трудом добываемых, скудных средств. Вместе с тем, благодаря такому слиянию, откроется путь к избранию на должность участковых лучших людей из ограниченного контингента лиц, пригодных для столь трудной должности. Если же сохранить должность мировых судей, то на должность участковых, более ответственную и менее самостоятельную, не найдется соискателей из желательного круга лиц.

Соединение судебной и административной власти устранит важнейшие недостатки местного управления - многочисленность органов, отсутствие руководящей и надзирающей над крестьянским самоуправлением власти, беззащитность крестьянства от разных эксплуататоров и хищников, постоянные пререкания отдельных органов управления и т. д. В руках же новой объединенной власти были бы сосредоточены все важнейшие дела в участке, вследствие чего и пререкаться было бы некому и не из-за чего.

Опасаться со стороны участковых начальников, в случае соединения судебной и административной власти, произвола нет оснований; если теперешних судей никто не обвиняет в произволе, то почему бы те же судьи стали допускать произвольное превышение власти при возложении на них некоторых административных функций.

Противопоставляемый проектируемой мере принцип разделения властей является принципом книжным, "бесплодной фантазией" составителей книг. Жизнь этого принципа не знает, и крестьяне до сих пор не могут с ним сжиться. И в настоящее время право экзекуции и наложения штрафов принадлежит волостным старшинам и сельским старостам. В свое время некоторые из составителей судебных уставов признавали полезным соединить функции мирового посредника и мирового судьи в одном лице; хотя это предположение не осуществилось, тем не менее сам принцип нашел себе "ясное и твердое" выражение в прим. к ст. 9 учр. суд. уст., которым на мирового судью возлагаются некоторые административные обязанности. Ввиду вышеизложенного нельзя утверждать, что проектируемая мера идет вразрез с основными началами судебных уставов; напротив, она совпадает с мнением некоторых лиц, работавших над их составлением и признаваемых по справедливости гордостью России.

Наконец, в пользу соединения судебной и административной власти говорит и то обстоятельство, что мысль о таком соединении неоднократно возникала в среде различных земств. Если же затем в некоторых земствах эта мысль была отклонена, то только потому, что земства опасались встретить непреодолимые препятствия к ее осуществлению со стороны Министерства юстиции.

Таковы аргументы, приведенные в комиссии ст.-секр. Каханова в пользу проекта соединения судебной и административной власти в руках участкового начальника*(116). В тесной связи с этим проектом стоит другой - о введении сословного ценза, в смысле предоставления преимущественного права для занятия должности участкового лицам, принадлежащим к местному дворянству. Подобно должности бывших мировых посредников, являющейся прототипом для новой должности участковых начальников, и эта последняя должность должна считаться прерогативой местного дворянства; только в случае недостатка на местах в лицах дворянского сословия она может быть замещаема лицами других сословий,- причем для последних необходимо установление образовательного ценза, признаваемого излишним для дворян. Таким образом, по мнению одного из членов комиссии (А. Д. Пазухина), должность участковых должна замещаться либо из числа местных потомственных дворян, имеющих право голоса на дворянских собраниях, либо из числа личных дворян, получивших среднее образование, либо из числа лиц всех сословий с высшим образовательным цензом. Необходимость сословного ценза подтверждается, по мнению его защитников, соображениями троякого рода: во-первых, дворянскому сословию, и только ему одному, присущи те особенные качества, которые безусловно необходимы для управления таким делом, как крестьянское; во-вторых, введение сословного ценза способствовало бы возвышению значения дворянского сословия и, наконец, в-третьих, при организации местного управления нельзя не принимать в расчет существующего сословного строя в России*(117).

Таковы соображения, высказанные в комиссии ст.-секр. Каханова, в пользу организации низшей единицы управления на началах, впоследствии осуществленных Положением о земских участковых начальниках.

Проекта такой организации комиссией ст.-секр. Каханова был отвергнут. По мнению комиссии, осуществление этого проекта не только нежелательно, но "едва ли даже возможно в настоящее время"... То, что казалось комиссии невозможным в 1885 г., оказалось вполне возможным четыре года спустя.

Самым решительным образом высказалась комиссия против предоставления участковому органу власти преимущественно над крестьянским самоуправлением. Главный недостаток местного строя - в отсутствии исполнительной власти на местах по делам общего, как коронного, так и земского, управления. Власть участкового должна распространяться на всю территорию участка и на всех проживающих в его пределах лиц, к какому бы сословию они ни принадлежали.

Возвращение к эпохе 60-х годов, бесспорно, лучшей в деятельности мировых посредников, невозможно. Значение первых мировых посредников объясняется теми исключительными условиями, в которых им приходилось действовать. С установлением поземельных отношений между крестьянами и помещиками, с утверждением уставных грамот, институт мировых посредников потерял свой raison d'кtre.

Совершенно невозможно помощниками участкового органа оставить нынешних волостных старшин. Подчиненные такому надзирающему органу, каким, по проекту некоторых членов, является участковый начальник, волостные старшины окажутся совсем не исполнительными органами уездного управления, а просто исполнителями приказаний участкового, почти рассыльными, и в результате окажется, что правительство и земство по-прежнему останутся без надлежащих исполнителей на местах, а в этом именно главная цель учреждения участка.

Значительная величина участка, рекомендуемая из-за финансовых соображений некоторыми членами комиссии, представляется безусловно нежелательной, так как только в небольшом участке, состоящем примерно из трех или четырех волостей, участковый может быть действительной рабочей силой, как близко стоящей к населению и потому имеющей возможность хорошо изучить все нужды и потребности этого населения. Принимая во внимание, что, по проекту совещания, с введением участковой организации нынешняя волость подлежит упразднению, нельзя не прийти к тому заключению, что создание участкового управления вовсе не вызовет увеличения расходов или, в крайнем случае, вызовет увеличение весьма незначительное, во всяком случае это обстоятельство не может считаться препятствием к введению новой организации, являющейся безусловно необходимой*(118).

Столь же решительные возражения вызвала в комиссии и другая мера, предложенная А.Д. Пазухиным,- а именно, установление для должности участкового сословного ценза. Большинство комиссии справедливо указывало, что вопросы, касающиеся исключительно устройства местного управления, не могут получить сколько-нибудь удовлетворительного разрешения на сословной почве; создание исключительных привилегий для дворянства в деле, затрагивающем интересы всех сословий, нисколько не будет способствовать успеху этого дела и не послужит к пользе самого дворянства. Должность участкового не должна вообще иметь ничего общего с должностью мировых посредников, и, следовательно, в применении к ней сословный ценз совершенно неуместен. Создавать особые привилегии для невежественных дворян - значит способствовать понижению образовательного уровня дворянства.

Всего более горячие и продолжительные прения вызваны были в комиссии вопросом о совмещении участковым судебных и административных функций. Необходимо заметить, что в пользу такого совмещения высказались не только сравнительно немногочисленные в комиссии сторонники "крестьянского участка", но и некоторые из членов, согласные во всем остальном с проектом участковой организации, предложенным совещанием. Ввиду недостаточной доступности мировой юстиции, а равно многочисленных формальностей, какими обставлено судопроизводство в мировых установлениях, означенные члены считали необходимым предоставление права юрисдикции по маловажным делам близкому к тяжущимся административному органу, избираемому самим населением и потому пользующемуся его полным доверием. Выборный характер такого органа, по их мнению, обеспечивал бы в достаточной мере его самостоятельность и независимость, необходимые для судьи. Впоследствии, когда точнее обрисовалась физиономия проектируемого комиссией участкового начальника,- и в частности, выяснилось, что большинство комиссии против выборного его характера,- означенные члены не могли не признать совершенной невозможности предоставления ему судебных функций. В подкомиссии, избранной для подробной разработки рассматриваемого вопроса, один из таких членов, сен. И. И. Шамшин, категорически заявил, что "при проектированной комиссией постановке должности участкового вручение сему органу судебной власти могло бы оказаться возвращением к прежнему полицейско-судебному разбирательству, с той, однако, разницей, что последнее представляло гарантии коллегиальности рассмотрения дел и письменности его производства*(119).

Большинство комиссии (председатель и 21 член против 10 членов) высказались, однако, против совмещения судебных и административных функций при какой бы то ни было организации должности участковых начальников.

Не ограничиваясь указанием на практические неудобства такого совмещения, комиссия на этот раз остановилась подробно на выяснении принципиальной его недопустимости.

Совмещение судебных и административных функций невозможно потому, что судья в своей деятельности должен руководствоваться принципом законосообразности; органы администрации - соображениями целесообразности.

Судья должен быть независим; независимость административного органа рождает произвол. Подчинение, в порядке ответственности, судьи-администратора Министерству внутренних дел отразится чрезвычайно вредно на отправлении правосудия; подчинение его судебным местам поведет к невозможности влияния на местное управление со стороны управления центрального.

Всякая деятельность требует определенных навыков; одни навыки - у судьи, другие - у администратора. Судья-администратор не будет ни администратором, ни судьей.

Закономерность управления требует, чтобы каждый ответствовал только за неисполнение законных требований власти. Судья-администратор явился бы судьей закономерности собственных своих распоряжений. Для обеспечения населения против произвола властей бесспорно необходимо, чтобы взыскания за неисполнение законных требований этих властей налагались не ими самими, а судом, стоящим вне всякой зависимости от органов администрации, непосредственно заинтересованных в том или ином исходе дела.

Простота местного управления, достигаемая объединением судебной и административной власти, была бы куплена слишком дорогой ценой. Нельзя рассчитывать на то, что большинство лиц, занимающих столь могущественное положение, будет пользоваться им в пределах закона; в результате реформы оказался бы такой произвол на местах, от которого только и оставалось бы бежать из уезда и тем, кто в нем еще остается, не говоря о положении, в котором могли бы оказаться крестьяне.

Сомнительна и другая выгода, приводимая в защиту рассматриваемого проекта,- дешевизна управления. Возложение на участковых, кроме очень сложных административных обязанностей, не менее сложных обязанностей судебных повлечет за собой крайнее обременение их делами и вызовет необходимость значительного увеличения числа участков, а, следовательно, и числа не дешево оплачиваемых судей-администраторов. Если же участковые будут обращать преимущественное внимание на отправление правосудия, то, несмотря на это, действительно необходимого в участке органа управления не будет создано вовсе. Ссылка на недостаток людей уже потому неубедительна, что и при осуществлении реформы сумма дела останется все та же и потребует все тех же сил.

Соединение судебной и административной власти, по общему правилу, встречается только у народов, стоящих на первых ступенях своего развития. Что касается Англии, то здесь возможность такого института, как мировые судьи, объясняется широким развитием самоуправления и союзного строя. Деятельность собственно правительства в Англии не столь сложна и разнообразна, чтоб требовать разделения властей. Английский мировой судья, даже выполняя обязанности административного свойства, всегда, по характеру своей должности, остается судьей, ибо административные функции по существу выполняются органами самоуправления и союзным строем; мировой же судья только принуждает, путем судебного преследования, к исполнению закона. Впрочем, и в самой Англии начинает сознаваться необходимость реорганизации местного управления, и делаются попытки его устройства на континентальных началах.

Принцип разделения властей не является книжным принципом. Как вывод из фактов действительной жизни, он подсказан многовековым опытом самой жизни. Принцип этот и у нас в свое время был признан за коренное начало, положенное в основу преобразования судебной части; на нем зиждутся судебные уставы Императора Александра II. Невозможно осуществление рассматриваемой реформы без коренной ломки этих уставов.

Таковы соображения, ввиду которых большинство комиссии высказалось решительным образом против проекта соединения судебной и административной власти в одном лице*(120). Эти соображения исчерпывают вопрос: их можно подробнее развить, но нельзя к ним ничего добавить. Правильность тех оснований, которые заставили комиссию отвергнуть проект "крестьянского участка", со всеми свойственными ему атрибутами, доказана в достаточной мере опытом истекающего с 1889 г. двадцатипятилетия...

Отвергнув рассмотренные типы организации низшей единицы управления - и мелкую земскую единицу, и специально-крестьянский участок,- комиссия остановилась на обсуждении предложенной совещанием организации.

По основному вопросу, касающемуся назначения и существа низшей единицы управления, комиссия вполне присоединилась к мнению совещания. Участок - прежняя волость совещания - должен образовать территориально-административное подразделение уезда по всем без исключения делам общего, как коронного, так и земского, управления. Стоящий во главе участка орган - волостель совещания, участковый комиссии - должен иметь, прежде всего и главным образом, значение органа исполнительного по общеадминистративным делам правительственных и земских установлений, поставленного в надлежащую подчиненность и к уездному управлению, и к власти губернской. Вместе с тем на него должны быть возложены некоторые специальные функции по надзору за крестьянским управлением.

В двух весьма существенных вопросах комиссия разошлась, однако, с совещанием. Признавая участкового административным органом, иерархически зависимым от уездного и губернского начальства, большинство комиссии (председатель и 20 членов против 11 членов) вполне последовательно предпочли выборному способу замещения этой должности способ правительственного назначения. Предоставление замещения должности участкового уездному земскому собранию, по мнению большинства, сопряжено со значительными неудобствами; оно не соответствует ни характеру власти, ни постановке должности заведующего участком*(121).

Другой вопрос, по которому комиссия разошлась с совещанием, касается предоставления участковому административно-карательной власти, т. е. права наложения "маловажных" взысканий за нарушение собственных его распоряжений. В то время как совещание, "ввиду неудобства предоставления волостелю какой-либо общей для всех обывателей карательной власти", признало соответственным вооружить его лишь правом привлечения виновных к ответственности пред подлежащим судом, комиссия большинством голосов (председатель и 14 членов против 5) нашла необходимым снабдить участкового известной карательной властью, "не касаясь вопроса о ее размерах и форме ее проявления".

Не подлежит сомнению, что такое решение комиссии явилось своего рода уступкой влиятельному в ее среде мнению о необходимости полного соединения судебной и административной власти в лице участкового. Не решаясь идти так далеко, комиссия сочла соответственным предоставить участковому, как суррогат судебной, административно-карательную власть.

Проект участковой организации, окончательно установленный комиссией, имеет одно несомненное преимущество по сравнению с первоначальным проектом совещания. Это преимущество - определенность и недвусмысленность постановки должности участкового. Участковый - правительственный орган, ведающий в пределах участка общеадминистративные функции, на тех же основаниях, на которых становой пристав в пределах стана ведает функции полицейские. От кажущейся самостоятельности, обеспечиваемой будто бы выборным началом, от мнимо земского характера участкового органа не остается следа. Нет той фальсификации, той подделки под земство, которая, несомненно, присуща проекту совещания. Тот результат, к которому пришла комиссия, только подтверждает бесспорную до очевидности истину: единственно возможной земской организацией участка является мелкая земская единица - самоуправляющаяся территориальная единица, стоящая в таком же отношении к уездному земству, в каком уездное стоит к губернскому; всякая другая организация не может быть чем-либо иным, кроме административного участка правительственно-бюрократического типа.

Нам остается еще остановиться на вопросе об отношении проектированного комиссией административного участка к сословно-крестьянской волости.

Как известно, совещание, отрицательно относившееся вообще к сословному началу в организации местного управления, упразднившее сословность сельского общества, пришло к тому выводу, что с организацией общеадминистративной волости крестьянская волость, равным образом, подлежит упразднению.

И в комиссии мнение совещания поддержано было значительным числом членов (председатель и 14 членов), видевших в упразднении крестьянской волости conditio sine qua non правильного устройства местного управления. По мнению одного из членов (И. И. Шамшина), из всех местных установлений наиболее требуют немедленного, безотлагательного переустройства крестьянские волости, причем в отношении к ним мыслима одна только мера - совершенное их упразднение. С такого упразднения следует начать,- и только затем уже можно думать о лучшем устройстве управления на местах. Считая доказанным, во-первых, что современная волость утратила значение сословно-крестьянского управления, во-вторых, что она является крайне несовершенным исполнительным органом по делам общего управления, означенные члены полагали, что с устройством участкового органа специально для дел общего управления дальнейшее существование крестьянской волости теряет всякий смысл.

Упразднение волости, по их мнению, тем более необходимо, что в противном случае участковый будет отделен от населения посредствующей волостной инстанцией и обратится в орган скорее наблюдательный, чем исполнительный.

Наконец, упразднения крестьянской волости требуют и соображения финансового свойства. Расходуемые ныне на содержание волостного управления суммы вполне достаточны на покрытие расходов по участковому управлению. Если же с созданием участков сохранить и волости, то содержание местного управления окажется совершенно непосильным для населения*(122).

Несмотря на приведенные аргументы, большинство комиссии - 20 членов*(123) - высказалось в пользу сохранения нынешней крестьянской волости. Единственная уступка, которую они сочли возможным сделать "реформаторам", заключается в упразднении - и без того de facto несуществующих - волостных правлений. Те самые члены, которые считали для населения совершенно непосильным содержание мелкой земской единицы, не задумались возложить на него гораздо более тягостное содержание и волостного, и участкового управления. Лучшее доказательство того, что в аргументации, направленной против земской волости, финансовые соображения играют роль предлога, маскирующего соображения совершенно иного рода.

Весьма характерен единственно существенный аргумент защитников крестьянской волости. Участковый начальник не может справиться с порученным ему делом общего управления. Упразднить волость значить лишиться и того управления, которое имеется теперь в виде волостных органов, не создав при этом никакой власти, действительно могущей их заменить*(124). Но в таком случае какой вообще имеет смысл создание новой участковой единицы, требующей от населения, во всяком случае, новых материальных жертв? Сохранение крестьянской волости - testimonium paupertatis участковой реформы. Комиссия не могла, очевидно, отделаться от смутного сознания бесплодности проектируемой ею меры. Только самоуправляющаяся всесословная волость, постановленная в непосредственную связь с земством, может явиться, на смену крестьянской волости, действительным, жизнеспособным органом активного управления на местах.

Проект участковой реформы кахановской комиссии не был осуществлен; это не значит, конечно, что попытки к его осуществлению не могут быть повторены.

Собственно говоря, всякая "половинчатая" реформа института земских начальников - вроде освобождения их от судебных функций, ограничения их прав в области крестьянского управления и т. под.- явилась бы не чем иным, как возвращением к первоначальной "кахановской" идее административного участка.

Мысль о возможности возвращения к этой идее лежит в основе встречающейся ныне в земской среде оппозиции против все более и более растущего движения в пользу мелкой земской единицы. Необходимость такой единицы не отрицается никем; но многие боятся, что, созданная в настоящее время, она будет в таком же смысле "земской", в каком "земским" является земский начальник.

Нельзя, конечно, отрицать, что некоторые основания такая оппозиция имеет. Нам кажется, однако, что она напрасно направлена по адресу тех, кто требует настоящей, а не фальсифицированной земской единицы. Должен ли врач отказываться от лечения больного только потому, что аптекарь прописанное лекарство может подменить каким-нибудь вредным суррогатом?

Не подлежит сомнению, что создание административного участка нанесло бы тяжелый удар - и без того расшатанному последними реформами - земскому началу. Не может одно и то же дело осуществляться в высших единицах органами самоуправления, в низшей - бюрократическим органом. Никакое взаимодействие немыслимо между выборным органом, который руководствуется указаниями своих избирателей, и бюрократическим, который руководствуется предписаниями своего начальства. О контроле уездного земства над участковым управлением не может быть и речи. Само существование уездного и губернского земств теряет смысл, раз в участке "лучше и целесообразней", по губернаторским указаниям, управляет административный орган. И в настоящее время земство оторвано от земли, но пока оно отделяется от нее, так сказать, пустым местом: с осуществлением участковой реформы между земством и землей выросла бы непроницаемая перегородка административного участка. И если в настоящее время лишенное исполнительных органов на местах земство нередко оказывается в лучших своих начинаниях бессильным,- оно будет вдвойне бессильным, когда исполнение его мероприятий сосредоточится в руках управляющего самостоятельно и независимо от земства, сильного "бюрократическим превосходством" участкового органа... Оторванный от материка, окруженный со всех сторон бюрократическим морем, цветущий островок земства неизбежно раньше или позже исчезнет под его мутной волной.

С созданием административного участка настанет время серьезно подумать об упразднении земства.

IV

В истории нашей внутренней политики комиссия ст.-секр. Каханова представляется во многих отношениях знаменательным моментом.

Эта комиссия является ареной, на которой впервые открыто и решительно вступают друг с другом в борьбу представители двух противоположных, взаимно исключающих друг друга направлений,- эпигоны шестидесятых годов с застрельщиками "нового курса".

И реакционные, и прогрессивные начинания кахановской комиссии - одинаково поучительны: в первых - корень того, что есть; во вторых - зародыш того, что будет. В частности, весьма поучительны и первоначальные предположения совещания, и окончательные - комиссии по вопросу о сельской и волостной реформе.

Ближайшее ознакомление с трудами кахановской комиссии по этому вопросу приводит нас к следующим заключениям:

1. Сельское общество, подобно городу, должно быть признано самоуправляющимся населенным центром - сельской коммуной, управление которой лишь постольку отличается от управления городской коммуны, поскольку это необходимо ввиду простоты и бедности сельского быта.

2. Отсюда - выводы: а) заведование поземельными отношениями крестьян должно быть отделено от заведования местными "пользами и нуждами" сельского общества; b) сельское общество должно быть организовано на бессословном начале; с) территория сельского общества, как населенного центра, должна быть ограничена чертой селения, как пределом совместного жительства его обывателей.

3. Крестьянская волость подлежит упразднению.

4. Необходимо создание низшей единицы управления, более тесной и близкой к селу, чем уезд.

5. Низшая единица управления территориально может быть приурочена к нынешним волостям; ввиду незначительности размера последних, быть может, окажется необходимым соединение нескольких (2-х или 3-х) волостей в одну единицу.

6. Организация низшей единицы управления должна быть вполне аналогичной организации уездного и губернского управления. Отсюда вывод: заведование делами благоустройства и благосостояния ("местными пользами и нуждами") в низшей единице не может быть предоставлено ни приходской организации, ни организации чисто-правительственной, или смешанного типа, правительственно-земской.

7. Дела благоустройства и благосостояния в такой же мере должны ведаться местными людьми в низшей единице, как и в единице уездной и губернской. Мелкая земская единица - т. е. самоуправляющийся территориальный союз, стоящий в прямой и непосредственной связи с уездным и губернским земством,- является единственно правильной организацией низшей единицы управления.

I

Как известно, вопрос об учреждении земских начальников впервые поставлен был на законодательную очередь в комиссии ст.-секр. Каханова.

Доказывая необходимость совмещения в руках участковых начальников судебной и административной власти, меньшинство комиссии, между прочим, категорично утверждало, что мысль о таком совмещении неоднократно возникала в среде различных земств и что если, тем не менее, в некоторых земствах она была отклонена, то произошло это отнюдь не потому, чтобы земства не желали означенной меры, а только потому, что они опасались встретить, при осуществлении такого предположения, непреодолимые препятствия со стороны Министерства юстиции*(125). В своем заявлении по вопросу о соединении в лице заведующего участком судебной и административной властей член комиссии А. Я. фон Гюббенет писал:

"Упразднением должности мирового судьи найден будет счастливый исход для улучшения местного управления, не обременяющий притом населения новыми налогами. Этот исход мне представляется настолько удачным, что я считаю себя обязанным выразить здесь искреннюю мою благодарность тем прибывшим в комиссию с новейшим опытом из местной жизни лицам, которые помогли найти этот выход из разнообразия весьма противоречивых и неясных отзывов о нуждах и потребностях населения. В этом исходе, за невыработкой вообще руководящих для наших занятий начал, я усматриваю пока единственную светлую точку в деле упорядочения местного управления для блага населения"*(126).

Из приведенных цитат можно, казалось бы, заключить, что институт земских начальников - земского происхождения, что он вырос в земской среде, создан людьми жизненного опыта, а не кабинетной мысли.

Так ли это?

II

Не подлежит никакому сомнению, что в кахановскую комиссию проект учреждения земских начальников действительно прибыл из провинции; можно сказать даже точнее - из Симбирской губернии.

В конце 1880 г. местные установления, и в том числе земские собрания, призваны были циркуляром Министерства внутренних дел к обсуждению "возникших по разным губерниям вопросов и предположений об изменении некоторых постановлений положения 27 июня 1874 г.", касающихся устройства местных учреждений по крестьянским делам.

Для предварительного обсуждения возбужденного министерством вопроса, в некоторых губерниях, в том числе и в Симбирской, образованы были особые комиссии из представителей от уездных земств. Составленный комиссией уполномоченных от уездных земств при Симбирской губ. земской управе проект земской волости и является тем эмбрионом, из которого впоследствии путем, так сказать, органической эволюции возник институт участковых земских начальников.

Преемственная связь, существующая между проектом меньшинства комиссии ст.-секр. Каханова и проектом симбирской комиссии, может быть доказана самым бесспорным и безусловным образом,- тем более что связующим звеном между той и другой комиссией является одно и то же лицо - лицо, с именем которого тесно и неразрывно связана реформа 1889 г. Мы имеем, конечно, в виду Александра Дмитриевича Пазухина - деятеля, сыгравшего вообще весьма и весьма заметную роль в истории нашей внутренней политики 80-х годов.

В качестве Алатырского уездного предводителя дворянства А. Д. Пазухин является душой и вдохновителем симбирской комиссии. Из протоколов этой комиссии*(127) видно, что проект организации волостного управления, ею предложенный, принадлежит А. Д. Пазухину. По мысли последнего, главное начальство над земской волостью должно быть вверено "земскому судье", соединяющему в своих руках функции мировых посредников, по надзору над крестьянским самоуправлением, и функции мировых судей, по отправлению правосудия.

Впоследствии приглашенный в комиссию ст.-секр. Каханова А. Д. Пазухин сразу занял в ней выдающееся место. Как лидер реакционного меньшинства, он - более, чем кто бы то ни было,- способствовал относительной популярности земско-начальнической идеи в ее среде.- Влияние его на меньшинство комиссии чувствуется на каждом шагу. Достаточно сравнить аргументацию этого меньшинства по вопросу о соединении судебной и административной власти в руках участкового начальника с аргументацией по тому же вопросу симбирской комиссии, чтобы без малейшего колебания признать "вдохновителем" того и другого проекта одно и то же лицо. Симбирский проект, несомненно, является прототипом "проекта десяти" кахановской комиссии*(128).

Сущность симбирского проекта заключается в следующем.

В руках начальника волости, называемого земским судьей, соединяется административная и судебная власть. На него возлагается: 1) ответственность за общий порядок и спокойствие в волости; 2) отправление правосудия в пределах, предоставленных нынешним мировым судьям; 3) заведование некоторыми земско-хозяйственными делами; 4) наблюдение за поступлением земских и городских сборов. Границы волостей должны быть расширены до размера двух, или трех, или даже четырех нынешних волостей. Будущей единице управления надлежит дать название земской волости*(129).

Сосредоточивая в руках земского судьи судебную и административную власть, симбирская комиссия считает необходимым обеспечить, с одной стороны, полную независимость земских судей от административных влияний, а с другой- строгую их ответственность за уклонения от закона и злоупотребления властью.

Вообще, следует заметить, что Симбирский проект - независимо от исторической роли, которую он сыграл,- представляется весьма любопытным и поучительным еще и потому, что на нем явно сохранились следы некогда весьма распространенной у нас англомании - и в частности, того увлечения английским институтом мирового судьи, которым в свое время почти поголовно переболели консервативные политики из поместных дворян.

Имея в виду необходимость независимого положения земского судьи, Симбирская комиссия проектирует прежде всего выборный характер земско-судебной службы. Земские судьи должны быть избираемы уездными земскими собраниями из местных жителей, удовлетворяющих тем же условиям, какие требуются для нынешних мировых судей, с теми, однако, изменениями, которые вызываются настоятельной практической необходимостью. Утверждение земских судей должно производиться в порядке, установленном ныне для уездных предводителей дворянства и для председателей земских управ. Только в случае совершенной невозможности замещения должности судьи по выборам допускается назначение судьи губернатором,- однако не иначе как по соглашению с уездным предводителем дворянства и председателем уездной земской управы. И, наконец,- что всего любопытнее - земские судьи, по мнению комиссии, не должны состоять ни по одному из министерств; никакого класса, ни мундира их должности не присваивается, но в правах служебных и в порядке взысканий по службе земские судьи должны состоять в равной степени с уездными предводителями дворянства.

Что касается ответственности земских судей, то, по мнению комиссии, необходимо установить общим правилом, что дела о неправильных их действиях могут начинаться как по жалобам частных лиц, так и по сообщениям губернаторов, правительственных и общественных учреждений.- Рассмотрение этих дел, по существу, должно быть возложено на Правительствующий Сенат*(130).

Процесс превращения земского судьи Симбирской комиссии в участкового начальника комиссии ст.-секр. Каханова можно в настоящее время считать вполне и окончательно выясненным*(131).

Отвергнув проект совмещения судебных и административных функций в руках участкового органа, большинство кахановской комиссии, вместе с тем, не признало возможным допустить замещение должности участкового уездным земским собранием. "Гораздо целесообразней", по мнению большинства, предоставить назначение участкового правительственным органам, с тем чтобы утверждение в должности производилось губернской властью по представлению власти уездной*(132). Таким образом, по мысли кахановской комиссии, участковый начальник является строго бюрократическим органом исключительно административного характера.

Дальнейшее превращение участкового начальника кахановской комиссии в земского начальника Положения 1889 г. произошло опять-таки вполне естественным образом. Не подлежит сомнению, что Положение 1889 г. стоит на точке зрения меньшинства кахановской комиссии; но вместе с тем в проект этого меньшинства оно вносит небольшую поправку, предложенную большинством. Согласно проекту меньшинства, должность земского начальника имеет сословный характер; в руках его сосредоточивается и судебная и административная власть; но в то же время, согласно мнению большинства, земский начальник не избирается земством, а назначается правительством. Исчезает последняя тень "английской самостоятельности" земского судьи, и земский начальник, как это и следовало ожидать, превращается в ведомственного чиновника Министерства внутренних дел.

И это последнее превращение имеет опять-таки характер органически непрерывной эволюции. Соединительным звеном между участковым начальником меньшинства кахановской комиссии и земским начальником Положения 1889 г. является тот же А. Д. Пазухин. Назначенный, по закрытии кахановской комиссии, правителем канцелярии Министерства внутренних дел, он до конца своей жизни (1891 г.) являлся правой рукой гр. А. Д. Толстого во всех его преобразовательных начинаниях. В частности, Положение о земских участк. начальниках является, по преимуществу, делом его рук. Как известно, в последней инстанции, вопрос о совмещении судебной и административной власти в ведении земского начальника решен был Высочайшей отметкой на мемории Государственного совета. Отметка эта, однако, менее всего случайна; она подготовлялась - естественно и необходимо - продолжительной исторической эволюцией рассматриваемого института.

Моменты этой эволюции нам известны: проект Симбирской "общей комиссии", проект меньшинства комиссии ст.-секр. Каханова, и, наконец, министерский проект Положения об участковых земских начальниках.

Ввиду вышеизложенного следует, казалось бы, признать, местное происхождение Положения 1889 г.

Можно ли, однако, назвать это происхождение "земским"?.

III

Идея совмещения судебной и административной власти начальником низшей административной единицы (волости, участка, округа и т. под.) возникла в 80-х годах при обсуждении земствами вопроса о крестьянской реформе, не в одной только Симбирской губ. И если Положение 89 г. стоит в непосредственной преемственной связи именно с Симбирским проектом, то, несомненно, и другие аналогичные проекты сыграли известную роль в истории рассматриваемой реформы. Сама мысль - между прочим, категорично высказанная в комиссии ст.-секр. Каханова - о земском происхождении земско-начальнической идеи объясняется исключительно тем, что эта идея, действительно, первоначально возникла в среде некоторых, весьма и весьма, впрочем, немногочисленных, земств.

Так, прежде всего, весьма аналогичен, в своих основных чертах, Симбирскому проекту, проект Д. Ф. Самарина, внесенный им в Московскую губернскую комиссию и затем сообщенный последней на обсуждениях уездных земских собраний*(133).

По проекту Д. Ф. Самарина, во главе волости должен быть поставлен волостной мировой судья, совмещающий в себе судебную и административную власть. Земская волость имеет значение исключительно административное. Никаких собраний местных жителей в ней происходить не должно; ни права выборов, ни права самообложения она не имеет. Нынешняя сословно-крестьянская волость подлежит упразднению.

Необходимо заметить, что проект Московской комиссии существенно отличен от Симбирского проекта в одном отношении: волостной мировой судья этого проекта вовсе не имеет значения органа надзора и попечения над сословно-крестьянским самоуправлением; функции бывших мировых посредников, во всяком случае, ему не принадлежат. Тем самым Московский проект существенно отличается - не в отдельных частностях, а в своей основной тенденции - от Положения о земских участковых начальниках 1889 г.

Кроме Московского и Симбирского проектов,- других, в том же роде, в огромном количестве земских материалов по вопросу о крестьянской реформе мы не находим.

Встречаются, впрочем, отдельные резолюции, предлагающие - весьма нерешительно и с серьезными оговорками - совмещение судебной и административной власти.

Так, Нижегородское губ. земское собрание, после долгих прений, приходит к следующему заключению: принимая во внимание наличность контингента умственных и нравственных сил и видя все неудобства соединения в одном лице власти административной и судебной, собрание полагает, однако, необходимым, поневоле, высказаться пред правительством, при нашей бедности в людях, за совмещение в лице мирового судьи власти и судебной и административной*(134).

Еще менее категорична Бобровская земская управа Воронежской губ. Слияние мирового судьи с лицом, управляющим в участковой управе, по мнению Бобровской управы, нежелательно и допускается только в крайнем случае*(135).

Наконец, в таком же смысле высказывается Городищенское уездное земское собрание (Пензенской губ.). Непременный член уездного по крестьянским делам присутствия должен быть заменен, по его мнению, мировым судьей, с возложением на него обязанностей, лежащих ныне на непременных членах, а также надзора за хлебными запасными магазинами и с присвоением ему тех прав, коими пользовались прежде мировые" посредники*(136).

Кроме вышеприведенных резолюций можно указать еще разве на несколько заявлений аналогичного содержания, исходящих от отдельных членов и не встретивших сочувствия со стороны собраний.

Таково, например, мнение члена комиссии тверского губ. земства С. Д. Квашнина-Самарина. "Оставаясь теоретическим противником соединения в одном лице судебной и административной власти", Квашнин-Самарин полагал, однако, необходимым возложить наблюдение над крестьянским общественным управлением на мировых судей, как попечителей волостей. Мировой судья должен быть не начальником, но попечителем; он должен иметь право присутствовать на сходах, ревизовать общественную кассу и обозревать делопроизводство. Жалобы на действия сходов и должностных лиц должны приноситься мировому судье, но право налагать на виновных административные взыскания ему не может быть предоставлено. Возлагая на мировых судей известные административные обязанности, следует тем не менее стараться отграничить их, насколько возможно, от обязанностей чисто судейских; между тем наложение административных взысканий своей властью, напротив, содействовало бы полному их смешению. Совершенно достаточно, если суды, расследовав дело, представят его с своим заключением центральному административному учреждению уезда*(137).

Аналогичное предложение - впрочем, без оговорки относительно права наложения административных взысканий - мы находим в записке председателя Острогожской земской управы Воронежской губ.*(138).

Вот и все. В огромной массе земских отзывов в обширной земской литературе, созданной циркуляром 1880 г., отдельные мнения в пользу соединения попечительной над крестьянами власти с властью судебной составляют более чем незначительную величину*(139). Защитники земско-начальнической идеи - rari nantes in gurgite vasto!

Любопытно, однако, выяснить, как отнеслись к этим отдельным мнениям те земские собрания, и в частности губернские земские собрания, которым пришлось ex officio высказаться по их поводу.

В этом отношении наиболее, конечно, поучительна судьба Симбирского проекта.

В самой "комиссии уполномоченных" проект влияния судебной и административной власти, несмотря на настойчивую его поддержку председателем комиссии Н. Д. Пазухиным, прошел далеко не единогласно. В своем особом мнении А. Н. Федоров, П. А. Пантусов и Ф. М. Михайлов категорично заявляют, что "к суду нельзя примешивать администрацию, и наоборот, не парализуя действий суда или администрации и не нарушая их независимости. На этом принципе зиждется вся наша судебная реформа. Предлагаемая комбинация поведет к нежелательному результату: к усилению власти не на пользу ей подчиненных*(140).

Далее, из уездных земств Симбирской губернии, на рассмотрение которых комиссия представила выработанный большинством ее членов проект учреждения земского судьи, только одно Алатырское уездное собрание*(141) согласилось с предложениями губернской комиссии; два собрания по существу проекта не высказались, а три собрания высказались безусловно против него, причем некоторые из них в крайне резкой форме*(142).

В особенности резкой критике проект комиссии подвергается в докладе Симбирскому губ. земскому собранию гласным Д. П. Родионовым. По мнению названного гласного, комиссия относится весьма легко к реформам, изданным после освобождения крестьян, а именно, к земским учреждениям и мировому судебному институту - учреждениям, положившим разумное разграничение власти судебной от административной. И ту, и другую власть комиссия поручает, в районе с 10000 населения мужского пола, одному и тому же лицу - земскому судье. Если бы было возможно отменить писанный закон и обратить жителей страны в кочевых дикарей, то, конечно, земский судья с властью, ему предоставляемой комиссией, мог бы удобно изображать собой древнего судью народа иудейского или современного хана любого оазиса пустынь Средней Азии. Для современной России установление подобной единоличной центральной власти, поглощающей в себе и суд, и администрацию, и полицию,- немыслимо!... Комиссия не объяснила, почему, желая сосредоточить местное самоуправление в руках земства, она считает возможным отдать участь жителей волости во власть иногда даже пришлого падишаха, каким является вновь созидаемый ею земский судья*(143).

Наибольший в рассматриваемом отношении интерес представляют, впрочем, прения в Симбирском губернском земском собрании по поводу предложенного комиссией уполномоченных проекта. Здесь горячим защитником своего детища, земского судьи, выступает сам А. Д. Пазухин. Будущий государственный деятель высказывается с полной откровенностью; мысль, лежащая в основе проекта, выступает во всей своей неприкрашенной наготе.

Институт мировых посредников, по мнению А. Д. Пазухина, пал по вине интеллигенции. "Мировые посредники, сослужившие великую службу России, пользовавшиеся громадным влиянием, боготворимые крестьянами, стали забрасываться грязью нашей народившейся в то время интеллигенцией, деятелями земских и мировых учреждений, под предводительством нашей либеральной печати. В то время Россия сошла с ума от либерализма. Приниженные крестьянские учреждения стали клониться к упадку; в крестьянском управлении водворяется хаос. Причиной этого хаоса является многовластие, сложный механизм уездного управления, неразлучный с ним формализм, разграничение компетенции власти, отсутствие ответственности за ход управления и, как результат всего этого, полнейшее безвластие, в царстве которого нам приходится жить... Проектируя институт земских судей, мы желаем поднятия авторитета власти, без которой не может народ спокойно жить. Крестьяне нуждаются в простом управлении, они не понимают нынешних мудреных порядков. Настоятельная нужда в поднятии авторитета власти для лучшего управления губернией указала нам на необходимость присоединения власти мирового посредника к власти мирового судьи. Что вам не нравится в должности земского судьи?- спрашивает А. Д. Пазухин.- Что вас так напугало, господа? Для кого страшна власть мирового посредника? Не для вас, господ дворян, либералов. Земский судья не будет страшнее мирового судьи, который и теперь может посадить вас под арест и взыскать неуплаченный вами долг. Так для кого же? Не верю, чтобы вы заботились о крестьянах, так как знаю, что они требуют той власти, в которой вы им отказываете!"...

Несмотря на все красноречие А. Д. Пазухина, губерн. земск. собрание не признало возможным согласиться с проектом комиссии. Во время продолжительных прений в собрании многими гласными указывалось на то, что осуществление проекта неизбежно повлекло бы за собой водворение произвола и бесправия; что совмещение судебной и административной власти стоит в коренном противоречии с судебными уставами 64 г.; что нет вообще таких лиц, которые обладали бы совершенно исключительными способностями для того, чтобы удовлетворить тем требованиям, которые предъявляются к земскому судье; что "такой проект, как проект комиссии, нигде в образованном мире не будет принят".

В заключение прений собрание, большинством 16 голосов против 8, постановило проект общей губ. комиссии отклонить*(144).

Аналогичная судьба постигла и проект Московской комиссии при обсуждении этого проекта уездными земствами. Только пять собраний отнеслись более или менее сочувственно к основной его мысли; наоборот, шесть собраний безусловно его отвергли; ввиду этого и сама комиссия отказалась от первоначального своего предположения и решила сохранить строгое разделение судебной и административной власти: с этим вполне согласилось и Московское губернское земское собрание*(145).

Проект Московской комиссии подвергнут был подробному обсуждению, кроме Московского, также Самарским и Орловским земствами. И то, и другое высказались решительным образом против этого проекта. Для контроля административных органов, на каком бы начале они ни были организованы, по словам Самарской губ. комиссии, необходим суд, от них вполне независимый и никакими интересами с ними не связанный. Это положение настолько выработано исторической жизнью государств, что всякое уклонение от него было бы непростительным пренебрежением к законам здорового общественного развития*(146). Слишком долгий и тяжелый опыт, читаем мы в орловском докладе, привел законодательную власть к признанию и установлению принципа разграничения судебной и административной власти. Допускать возможность не только отмены, но даже какого-либо видоизменения главных начал, положенных в основу уставов 20 ноября, каковы бы ни были частные и случайные недостатки нового порядка, могут разве только те, которые незнакомы с порядками наших старых судов*(147).

Как уже указано было выше, предположение о совмещении судебной и административной власти возникло также в Городищенском уездном земстве Пензенской и Бобровском Воронежской губернии. Вынужденные, таким образом, высказаться по этому поводу, и Пензенское и Воронежское губ. земские собрания предположение это вполне и безусловно отвергли.

По мнению Воронежской комиссии, представляется даже излишним подробно останавливаться на нем. По тому соображению, что там, где оно возникало, местными земскими собраниями оно не было поддержано, и тем самым, следовательно, выражена была невозможность осуществления преобразования в указанном направлении*(148).

Что касается, наконец, мнения гласного Тверского земства Квашнина-Самарина, то хотя Тверское губ. земское собрание, оказавшееся вынужденным преждевременно прекратить свои занятия, не имело возможности высказаться по его поводу, тем не менее вряд ли, конечно, возможно сомневаться в безусловно отрицательном отношении его к названному проекту. Резкую и справедливую критику его мы находим в особом мнении гласных Н. А. Чаплина и В. А. Гольцева. По мнению этих членов, присоединение к обязанностям судьи обязанностей администратора неизбежно поведет к значительным неудобствам и злоупотреблениям. Мировой судья явится обладателем таких прав, что его значение в местности будет во многих отношениях напоминать значение помещика до отмены крепостного права. Этот попечитель волости, хозяин участка, как выражается г. Квашнин-Самарин, совершенно свяжет по рукам и ногам крестьянское самоуправление, а остальное население волости по-прежнему не будет участвовать в общей земской жизни. С принятием рассматриваемого предложения независимость и беспристрастие суда и авторитет закона получили бы страшный удар*(149).

Таковы факты. Казалось бы, что из этих фактов могут и должны быть сделаны следующие выводы:

1) Проект соединения судебной административной власти в руках попечителя над крестьянским самоуправлением возник в 80-х годах, в среде весьма и весьма немногочисленных земских собраний.

2) Проект этот губернские земские собрания с совершенно исключительным единодушием отвергли. Каковы бы ни были достоинства или недостатки Положения 89 г., его издание никоим образом не может быть поставлено ни в вину, ни в заслугу нашему земству. По своему происхождению реформа 89 г. была во всяком случае антиземской.

3) В ряду различных соображений, по которым то или другое земство отвергло проекты подобный реформы, нет ни малейшего указания на боязнь оппозиции со стороны Министерства юстиции (как это говорилось в комиссии ст.-секр. Каханова); напротив, все земства, его отвергшие, высказались принципиально против соединения властей.

IV

Представляя свои заключения по вопросу о крестьянской реформе, многие земства коснулись, между прочим, и вопроса о порядке вызова "местных сведущих людей" в комиссию ст.-секр. Каханова.

Так, например, Харьковское губ. зем. собрание поручает губ. управе ходатайствовать об установлении взамен существующего порядка выбора сведущих людей, таких оснований для выбора их, которые обеспечивали бы возможность видеть в сведущих людях действительных представителей общества. Лучшим способом для достижения этой цели является, по мнению многих земств, предоставление выбора сведущих лиц самим собраниям. Вызываемые лица - по мнению Смоленского губ. земства - только в том случае могут выражать мнения земства, когда они им на то уполномочены. Такого же мнения Владимирское губ. зем. собрание и др.*(150).

Как известно, ходатайство земства оставлено было без последствий, и сведущие люди приглашены были в комиссию по назначению от правительства. Только благодаря этому и вошел в нее А. Д. Пазухин; само собой разумеется, что, как представитель меньшинства губ. земского собрания, он ни в каком случае собранием не был бы в комиссию выбран.- А между тем, не будь в кахановской комиссии А. Д. Пазухина, более чем вероятно, что и сам вопрос о земском начальнике в ней не мог бы возникнуть.

История происхождения Положения 1889 г. красноречиво свидетельствует о том, к каким - во всяком случае ненормальным - последствиям нередко приводит практикуемый ныне способ приглашения в законодательные комиссии так называемых сведущих людей.

Вызываемые в комиссию в качестве представителей общественного мнения - в данном случае, общественного мнения земства - сведущие люди, излюбленные администрацией, в действительности сплошь и рядом являются выразителями настроений и тенденций, не встречающих сочувствия в той среде, к которой они принадлежат. Создаваемое таким образом общественное мнение "искусственного приготовления", во всяком случае, не может служить показателем "натурального" общественного мнения и, следовательно, никакого другого значения, кроме чисто декоративного, иметь не может.

Для того чтобы земство, непосредственно и близко знакомое с "местными пользами и нуждами", действительно являлось полезным советником власти при выработке законопроектов, касающихся местного управления,- безусловно необходимо, чтобы "сведущие люди вызывались в законодательные комиссии не по назначению администрации, а по выбору земства.

I. О конфликтах между администрацией и земством

Какие определения губ. присутствий по земским и городским делам обязательны, согласно ст. 103 пол. зем. учр., для земских управ?

Имеет ли земское собрание право предъявить к администрации иск о вознаграждении за вред и убытки, причиненные неправильным распоряжением?

По поводу этих в высшей степени важных и существенных вопросов в Балахнинском (Нижег. губ.) уездном земстве несколько лет тому назад возник любопытный во многих отношениях, лишь недавно завершившийся инцидент*(151). В 1890 г. купец Николаев купил с публичных торгов, на слом и своз, мукомольную мельницу, находящуюся в Балахнинском уезде. Ввиду, однако, того, что в ближайшие годы мельница Николаевым не была сломана и находилась в полной готовности к действию, она продолжала облагаться по прежней оценке и после продажи. По жалобе Николаева, дело дважды восходило в Правительствующий Сенат, причем в последний раз Сенат, указом от 30 января 1895 г. за N 1120, разъяснил, что имущество Николаева, пока оно не обращено в груду материалов, должно считаться имуществом недвижимым и, следовательно, согласно ст. 5 врем. прав. о зем. пов., подлежит обложению земскими сборами. По получении этого указа Николаев обратился в управу с просьбой об освобождении его от налога, доказывая, что имущество его было оценено не только неправильно, но и чрезмерно высоко; однако, земское собрание 18 апреля 1895 г. признало действия управы, т. е. как сам факт обложения имущества Николаева земскими сборами, так равно и оценку этого имущества, вполне правильными, причем постановление собрания по этому вопросу, не остановленное своевременно губернатором, вступило в законную силу.

Между тем 30 мая 1895 г., по рассмотрении новой жалобы Николаева, внесенной в губернское присутствие губернатором, присутствие, признав оценку имущества Николаева крайне высокой, предложило управе вновь переоценить это имущество по имеющимся в деле данным. Принимая во внимание, что утверждение сделанных управой оценок зависит от уездного земского собрания, которое одно только вправе изменить оценку, управа, не исполняя предложения присутствия, решила возбужденный им вопрос внести на обсуждение очередного земского собрания.

По получении от управы журнала по сему предмету, губернатор передал копию с него губернскому присутствию, которое, приняв во внимание, что согласно ст. 163 пол. о зем. учр., решение присутствия для управы обязательно, определением от 26 августа 1895 г. предписало управе немедленно сделать переоценку имущества Николаева.

Приведенное определение губ. присутствия, по яркости своего несоответствия закону, представляет исключительный и, во многих отношениях, поучительный интерес. Оно явилось прямым результатом неправильного толкования и неправильного применения вполне категоричных постановлений действующего права.

Так, прежде всего жалоба Николаева, как поданная в ненадлежащее место, вовсе не могла быть внесена губернатором в губ. присутствие. Ст. 128 пол. о зем. учр. категорически определяет, что жалобы на вошедшие в законную силу постановления земских собраний приносятся Прав. Сенату; и только на постановления, еще не вошедшие в силу, жалобы могут быть приносимы губернатору. Как известно, оценка имущества Николаева была произведена вошедшим в законную силу постановлением земского собрания.

Далее, в силу той же статьи, жалоба Николаева не могла быть принята к своему рассмотрению губ. присутствием, хотя бы она и была внесена в него губернатором. Губ. присутствие - не канцелярия губернатора; согласно ст. 8 пол. о зем. учр., губ. присутствия образуются для обсуждения в подлежаищих случаях постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в самом положении указанных. По мысли законодателя, губ. присутствие является посредствующим земско-административным учреждением, имеющим самостоятельную компетенцию и определенную в законе степень власти. Как учреждение коллегиальное, присутствие несет безусловную ответственность за правильность и закономерность принимаемых им решений. Действительное значение губ. присутствий, к сожалению, мало соответствует тому значению, которое признается за ними законом. Неправильная постановка губернаторской должности в строе наших местных учреждений, многочисленность и активность ее полномочий естественно и необходимо приводят к тому, что в солнечном блеске губернаторского всемогущества бледнеют и меркнут звездные лучи quasi-самостоятельных административных присутствий. Современный губернатор остается "хозяином губернии" екатерининского законодательства; в административном строе современной губернии все, что не есть самоуправление, есть губернатор.

Но, конечно, любопытнее всего в рассматриваемом определении губ. присутствия толкование ст. 103 пол. о земск. учр.

С точки зрения нижегородского губ. присутствия, всякое его решение, согласно ст. 103 пол. о земск. учр., обязательно для управы; если бы это действительно было так, то необходимо было бы признать, что земские управы являются исполнительным органом не земского управления, а губ. администрации: между тем отд. III гл. III положения, как известно, говорит о губ. и земск. управах и других исполнительных органах земского управления.

Предоставив губернатору право производить ревизию земских управ, ст. 103 пол. постановляет: "Усмотрев при ревизии либо иным образом (т. е. из жалоб частных лиц - ст. 129 и 130 полож.) неправильные действия земских управ, либо осведомившись о таких действиях из сообщений и донесений правительственных, сословных или общественных установлений, губернатор по истребовании от земской управы, в случае надобности, объяснения, предлагает ей о восстановлении нарушенного порядка. Управа, если встретит затруднения к исполнению такого предложения, представляет о сем губернатору, который передает дело на разрешение губ. по земск. и гор. делам присутствия. Решение присутствия обязательно для земских управ..."

По точному смыслу приведенного закона для земских управ обязательны только те решения присутствий, которые касаются восстановления нарушенного управами порядка.

Согласно ст. 97 полож. о земск. учр., на земские управы возлагается непосредственное заведование делами земского хозяйства и управления по правилам сего положения и подлежащих уставов и узаконений и согласно указаниям земских собраний; об "указаниях" губернатора или губ. присутствия статья не упоминает. Таким образом, "нарушение порядка" земскими управами может иметь место лишь в двоякой форме: либо как нарушение закона, либо как нарушение постановлений земских собраний; только в этих случаях допустимо "восстановление порядка" обязательным для управы решением губ. присутствия.

Наоборот, для управы отнюдь не обязательны положительные указания и требования губ. присутствия, не основанные на законах или постановлениях земского собрания; больше того, такие указания и требования не могут быть предъявляемы присутствием к земской управе.

Как ни широко раздвинуты новым положением рамки административного контроля, тем не менее и по новому положению администрация контролирует земство, а не управляет через его посредство. Это - истина, которую необходимо часто повторять, потому что она часто забывается.

Наконец, нельзя не отметить, что в данном случае требование, предъявленное губ. присутствием к управе, не могло быть исполнено последней уже потому, что переоценка управой имущества Николаева явилась бы прямым нарушением закона, ибо оценка, утвержденная собранием, обязательна для управы. Таким образом, благодаря своеобразному толкованию ст. 103 пол. губ., присутствие пришло к тому неожиданному заключению, что, опираясь на эту статью, оно может не только "восстановлять нарушенный", но и нарушать установленный порядок.

Постановления губ. присутствия от 30 мая и 26 августа 1895 г. были обжалованы земской управой Правительствующему Сенату. Приняв во внимание, что постановления эти несогласны с законом, Правительствующий Сенат, ввиду ст. 128 и 103 пол. о земск. учр., указом от 12 мая 1897 г. за N 5973 определил постановления эти отменить.

Указ Сената доложен был управой XXXIII очередному земскому собранно. Находя, что сенатским указом устанавливается незаконность и неправильность распоряжения административной власти, нанесшего земству крупный материальный ущерб, так как имущество Николаева, вследствие неправильного снятия ареста, было увезено и земство лишилось возможности взыскать свыше 3 тысяч рублей, земское собрание, в заседании 8 октября 1897 г., единогласно постановило: возбудить дело против бывшего Нижегородского губернатора и губ. правления о вознаграждении за убытки, причиненные неправильными действиями, выразившимися в неправильном снятии ареста с имущества Николаева и нанесшими ущерб земству свыше 3 тысяч рублей.

Постановление это, на основ. ст. 80 пол. о земск. учр., было представлено управой г. нижегородскому губернатору, а им передано на рассмотрение Нижегородского губернского по земским и городским делам присутствия, которое отношением от 29 мая 1898 года за N 338 уведомило управу, что оно, рассмотрев сказанное постановление, нашло, что Балахнинское уездное земское собрание, постановив возбудить дело о взыскании с бывшего нижегородского губернатора и губернского правления убытков, причиненных неправильными их распоряжениями, вышло из пределов предоставленной законом ему власти, так как земским учреждениям предоставлено лишь право обжаловать распоряжения губернаторов порядком, указанным законом, привлечение же губернатора к ответственности за убытки, как власти, под надзором которой действуют земские учреждения (ст. 5 пол. о земск. учр.), противоречило бы общему порядку, установленному для государственного управления (ст. 397, т. II св. зак., изд. 1892 года). Что же касается привлечения к ответственности губернского правления, то оно в данном случае, в силу ст. 507 Общ. учр. губ., т. II, Св. зак., изд. 1892, приняло только к исполнению предложение г. губернатора. Вследствие сего губернское присутствие определило: постановление Балахнинского уездного земского собрания, как несогласное с законом, отменить.

Приведенное постановление губ. присутствия касается принципиального, огромной важности вопроса о праве земства искать с администрации вознаграждения за вред и убытки,- и этот вопрос решается присутствием неправильно.

Положение о земск. учр. признает за земством двоякий характер.

Во-первых, земства являются распорядительными органами местного управления; в этом своем значении они признаются субъектами предоставленной им законом власти (imperium), включенной законодателем в определенные границы. Компетенция земства, как органа власти, определена исчерпывающим образом ст. 2 пол. о земск. учр.; точно так же исчерпывающим образом подлежащими статьями положения определяется отношение земства, как власти, к администрации,- между прочим, и порядок обжалования распоряжений администрации земством.

Но в то же время земство является юридическим лицом, владеющим и распоряжающимся своим имуществом по правилам гражданских законов (см. реш. гражд. кас. деп. 24 февраля 1887 г. N 14). Согласно ст. 4 пол., земские учреждения имеют право именем земства, на основании общих гражданских законов, приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, а также вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства, с соблюдением правил, установленных для казенных управлений*(152). Но если земство является юридическим лицом, то, естественно, ему принадлежит и должно принадлежать право судебной защиты, во всех формах своего имущества, своей собственности.

Требуя уплаты налога, земство действует как орган правительственной власти; но требуя возмещения убытков, оно действует как юридическое лицо, защищающее принадлежащие ему имущественные права; при этом, конечно, представляется вполне безразличным, по какому титулу то или иное имущество приобретено земством. Иск об убытках, к кому бы он ни был предъявлен*(153), как всякий гражданский иск, является неотъемлемым правом земства, как собственника земских имуществ и капиталов.

Ссылка Нижегородского губ. присутствия на ст. 397 Общ. учр губ. основана на странном, по своей очевидности, недоразумении. Ст. 397 Общ. учр. губ. говорит об уголовной ответственности губернаторов пред высшим правительством, о порядке наложения наказаний и взысканий по суду за преступления по должности. Но иск об убытках есть гражданский иск; он вчиняется по правилам гражданского судопроизводства (ст. 1316 и сл. Уст. гражд. суд. изд. 1892 г.) и вчиняется, независимо от предания виновного суду, именно в тех случаях, когда деяние должностного лица, причинившее вред и убытки, не заключает в себе признаков должностного преступления. (Срав. ст. 1070 Уст. угол. судопр.)

Непонятно, каким образом присутствие могло допустить такую явную ошибку: ведь в состав его все-таки входит, по крайней мере, один юрист - прокурор окружного суда.

Вопрос о праве земства искать с администрации вознаграждение за вред и убытки так и не дошел до Правительствующего Сената. Указом от 16 марта 1898 г. за N 3064 Прав. Сенат, по жалобе Николаева, признал оценку его имущества земством неправильной и на сем основании отменил постановление Балахнинского уездного земского собрания от 18 апреля 1895 г. Докладывая об этом XXXIV очередному собранию, уездная управа справедливо указала, что вопрос о предъявлении иска об убытках к бывш. губернатору и губ. правлению, за отменой Сенатом оценки, утвержденной собранием, сам собой отпал.

Нельзя не пожалеть о том, что Сенату не пришлось, таким образом, высказаться по вопросу, практическое значение которого очевидно. Следует думать, что Правит. Сенат основал бы свое решение, в каком бы оно смысле ни состоялось, на более веских и убедительных аргументах, нежели губ. присутствие.

Мы остановились с такой подробностью на рассмотренном инциденте, между прочим, потому, что он является любопытным образчиком так называемых "конфликтов" между администрацией и земством. В данном случае, как это бывает почти всегда, несогласие между ними, получившее мало-помалу чрезвычайно острый характер, возникло на почве вопроса третьестепенной важности, не имеющего, конечно, никакого "политического" значения. Не будь своеобразного толкования губ. присутствием 103 ст. полож. о зем. учр., сам вопрос о вознаграждении за вред и убытки не мог бы возникнуть.

Как известно, в некоторых из наших "сфер" принято объяснять конфликты между администрацией и земством чрезмерной "притязательностью" земств, постоянным их стремлением во что бы то ни стало выйти из рамок, в которые их деятельность поставлена законом. Факты, вроде вышеприведенных, невольно наводят на мысль: не является ли, наоборот, нередкой причиной таких конфликтов чрезмерная "притязательность" местной администрации, а не земства? Конечно, деятельность земства включена законом в определенные рамки; но равным образом и тем же законом включен в определенные рамки и административный контроль. Всегда ли эти рамки известны администрации? Не выходит ли она в своем столь частом и столь упорном стремлении управлять земством, а не контролировать его, за пределы отмежеванной ей законом компетенции и не вносит ли она тем самым в правомерное течение земской жизни колебания и неустройство, за которые впоследствии в ответе оказывается земство?

Как известно, земская реформа 1890 г. имела своей главной целью путем усиления правительственного контроля положить предел постоянному антагонизму, будто бы существовавшему между администрацией и земством. Новым положением самоуправление поставлено под бдительную и попечительную опеку администрации, и тем не менее "конфликты" не только не прекратились, но стали и острее, и чаще. Мы не знаем, действительно ли, при действии старого положения, причиной этих конфликтов являлась, по преимуществу, "земская бесконтрольность"; но факты повседневной жизни убеждают нас в том, что при действии нового положения их причиной, по преимуществу, является административный контроль.

II. Новоторжское дело*(154)

Богатая инцидентами земская жизнь обогатилась в последнее время новым, вполне исключительным и необыкновенным инцидентом, в котором одинаково интересна как бытовая, так и юридическая сторона.

Мы остановимся на последней.

1 ноября 1898 года смета Новоторжского уездного земства на 1899 г. представлена была на рассмотрение губернатору, согласно ст. 80 пол. о земск. учр. изд. 1890 г. (ст. 13 прил. к ст. 6 пол.). Смета была получена губернатором дня через 2-3*(155); следовательно, двухнедельный срок со дня получения сметы, в течение которого губернатор мог, по ст. 86 пол., "остановить" постановление земского собрания, истекал 16-17 ноября*(156). 13 ноября 1898 г. губернатор известил земскую управу о протесте своем, касающемся: 1) постановления земского собрания о внесении в раскладку на 1899 год земских сборов со зданий Николаевской железной дороги, приносящих доход и 2) относительно производства расходов: в 150 руб. на приобретение земского сборника и в 150 р.- на благотворительные учреждения в память А. С. Пушкина за счет статьи сметы на непредвиденные надобности. Затем того же числа земская управа была поставлена в известность, что губернатором не утверждена раскладка земского сбора, исчисленная на 1899 г., и передана на обсуждение губ. земского собрания. Наконец, предложением от 24 ноября, т. е. спустя три недели по получении сметы, управа уведомлялась, что губернатором опротестовано постановление собрания, коим жалованье законоучителям народных школ оставлено в прежнем размере.

Наступает 1 января. Согласно ст. 21 прил. к ст. 6 пол. о земск. учр., действие расходных смет начинается с 1 января каждого года и продолжается до 31 декабря того же года включительно.

Ст. 15 прил. к ст. 6 пол. категорично требует, чтобы в тех случаях, когда исполнение всей раскладки денежных земских сборов или части ее остановлено губернатором, губернское по земским и город. делам присутствие постановляло, подлежат ли впредь до разрешения дела в установленном порядке земские сборы взиманию по раскладке предыдущего года, или же может быть допущено, и в какой именно части, взимание их по новой раскладке.

Приведенное требование закона на этот раз не было исполнено губернской администрацией, и управе, по необходимости, пришлось принять к руководству не прошлогоднюю, а новую раскладку сборов.

Что касается сметы расходов, то, разумеется, из нее должны были быть исключены опротестованные губернатором статьи; все остальные, по точному смыслу ст. 86 пол., управа обязана была привести в исполнение. Ст. 17 прил. к ст. 6 пол. о зем. учр. категорично, указывает, что только по тем статьям сметы, которые вызвали замечание со стороны губернатора, расходы производятся, впредь до окончательного разрешения дела, в размере, определенном сметой предыдущего года; следовательно, по всем другим своевременно не опротестованным статьям расходы должны производиться сообразно текущей смете. В этом отношении никакие сомнения невозможны. Управа действовала бы противозаконно, если бы она почему бы то ни было не приступила, начиная с 1 января 1899 г., к исполнению сметы.

В данном случае Новоторжская управа поступила правильно. Смета, за исключением опротестованных губернатором статей, входит в действие с 1 января.

13 марта 1899 г., т. е. спустя 21/2 месяца после начала сметного года и около 5 месяцев после получения губернатором постановлений собрания, управой получено предложение губернатора от 11 марта с приложением выписки из журнала заседания губернского присутствия от 14 февраля, коим исключаются из сметы расходы по разным статьям, всего на сумму 14251 р. 44 к., в том числе: на открытие новых школ 789 руб., в пособие женской гимназии 1000 р., на пополнение библиотек 700 руб., на выписку книг в библиотеку 150 р., на покупку здания народного театра 300 р., на содержание склада учебных пособий 630 р., на постройку школы 1500 р., на производство сельскохозяйственных опытов 150 р., на содержание агронома 900 р. и т. д., и т. д.

Между тем, как и следовало ожидать, ко времени получения предложения губернатора, столь значительно запоздавшего, исполнение сметы находилось уже в полном ходу.

По тем статьям сметы, по которым требовалась единовременная выдача денег, расход был уже произведен: пособие женской гимназии уже было городским управлением вытребовано; книги для библиотеки уже были выписаны; театр уже был куплен.

По другим статьям управой приступлено было к исполнению и, следовательно, равным образом, произведены были необходимые расходы. Так, еще к началу января управой были приисканы и наняты помещения для предполагаемых к открытию новых школ, заготовлена классная мебель, приобретены учебные пособия и т. п. Далее, нанято было помещение под склад учебных пособий и принята на службу заведующая этим складом, заготовлен строительный материал, выданы задатки, заключено условие на подвозку леса и камня для постройки новой школы и т. п.

При таких условиях предложение губернатора не могло не поставить управу в положение вполне безвыходное.

Предложение, по самому своему существу, было неисполнимо - по крайней мере, поскольку в нем шла речь о произведенных уже земством затратах.

Подлежало ли, однако, оно исполнению на будущее время?

Вопрос о пределах повиновения - о безусловности или закономерности его - один из самых невыясненных, самых трудных вопросов нашего государственного права. Действующее законодательство по этому вопросу относится отчасти еще к Петровской эпохе, отчасти к началу нынешнего столетия; оно архаично, отрывочно и противоречиво.

Тем не менее, внимательный анализ соответственных статей, рассеянных по всему своду законов, не может не привести к тому убеждению, что основным принципом нашего законодательства является закономерное повиновение должностных лиц,- другими словами, повиновение исключительно закономерным велениям начальства. Ст. 512 уст. о служб. гражд. предписывает подчиненным властям, не исполняя незаконных предписаний начальства, поступать так, как указано в учреждениях их должности. В основных законах (ст. 76-78) принцип этот выражен относительно указов Правительствующего Сената и предписаний и распоряжений министров; в общем учреждении губернском - относительно губернского начальства (ст. 76)*(157).

Только относительно низшей полиции закон, по-видимому, стоит на другой точке зрения, требуя безусловного, слепого исполнения. Предписания как высшего, так и губернского начальства, говорит закон, исполняются уездным полицейским управлением беспрекословно и неукоснительно. За исключением случаев, точно указанных в законе, полицейское управление не имеет права входить в рассмотрение законности их предписаний и требований (ст. 756 Общ. учр. губ.).

Вряд ли необходимо доказывать, что беспрекословное повиновение, требуемое законом от полиции, не имеет и не может иметь места в отношениях самоуправления к администрации.

Новоторжская земская управа несомненно имела право, прежде чем исполнить предложение губернатора, рассмотреть, не стоит ли оно в прямом и очевидном противоречии с законом,- другими словами, допускает ли закон неисполнение вошедшей в законную силу земской сметы, по требованию губернской администрации, заявленному спустя 21/2 месяца после начала сметного года и спустя 5 месяцев после указанного для опротестования земских постановлений срока?

Неизменность смет в течение всего сметного периода от его начала и до конца является коренным принципом всякого публичного хозяйства - принципом, который санкционирован нашим законом и последовательно проводится судебно-административной практикой (см., напр., ук. Сен. 25 июля 1874 г. N 32675; 31 окт. 1883 г. N 16647). Ни земство, ни администрация не могут ни включить в смету, ни исключить из нее какие бы то ни было статьи в течение сметного года. Но в таком случае распоряжение губернатора от 13 марта об исключении из сметы значительного числа расходных статей должно быть признано незаконным. К тому же - в исправленную губернским присутствием смету вкралась довольно существенная ошибка: вопреки ст. 2 прил. к ст. 6 Пол. о земск. учр., положительно требующей, чтобы совокупность всех сметных назначений по расходам соответствовала исчисленным по доходной смете средствам, в смете губернского присутствия сумма расходов превышает на 503 р. 773/4 к. сумму доходов.

С другой стороны, управа не могла не считаться и с тем обстоятельством, что исполнение этого распоряжения необходимо причинило бы значительный имущественный ущерб земскому хозяйству, ибо расход, уже произведенный по опротестованным статьям, оказался бы непроизводительным и бесцельным.

Если бы, например, управа решилась прекратить постройку школы, то, очевидно, заготовленный ею материал пришлось бы продать за какой-нибудь бесценок, иначе он подвергся бы расхищению и порче.

Если бы заведующая складом учебных пособий была уволена от службы, то ей пришлось бы платить жалованье до приискания нового места; имеющиеся налицо запасы оказались бы непроизводительно растраченным мертвым капиталом. И, наконец, могла ли управа отказаться от помещений, нанятых на год, от заказов, по которым были выданы задатки, и т. п.?

Поставленная в такое положение, управа решила предложить собранию в ближайшую сессию обжаловать Правительствующему Сенату распоряжения администрации по смете 1899 г., как сделанные вопреки закону; пока же, не считая себя вправе подчиняться требованиям администрации, она продолжала вести хозяйство по определенным статьям сметы.

Так шло дело до последних чисел июля. 26 июля управой получено было предложение тверского губернатора от 23 июля, коим управа извещалась, что Высочайше утвержденным 25 июня с. г. положением Комитета министров утверждены без всякого изменения постановления губернского по земским и городским делам присутствия по сокращению сметы новоторжского уездного земства.

Конечно, уже сделанного управой положение Комитета министров не изменило; так как она действовала законно до издания положения, то, разумеется, все, ею сделанное, сохранило законную силу и после него; положение Комитета министров надлежало исполнить лишь с того момента, как оно стало известным управе; но к этому времени почти все расходы уже были произведены. Управе только и оставалось согласно ст. 19 прил. к ст. 6 Пол. отнести расходы, исключенные из сметы положением Комитета министров, на счет запасной суммы; это она и сделала.

Изложенный в настоящей статье случай из земской жизни является красноречивым и убедительным примером, доказывающим, в какой мере для успешного течения земского дела представляется необходимым строгое и безусловное соблюдение администрацией требований и указаний закона, определяющего способы действий, формы надзора, пределы власти.

Земское дело - сложное дело. В бюрократических учреждениях, покоящихся на принципе иерархической подчиненности, то или иное уклонение от истинного смысла организационных законов, определяющих внутренний распорядок их деятельности, может иногда пройти незаметно и без последствий; нередко создается даже "канцелярский обычай", расходящийся с законом и de facto отменяющий его. Наоборот, в деле самоуправления, покоящемся на принципе гармонического взаимодействия двух, друг от друга отличных и самостоятельных факторов, земства или города и администрации, всякое, хотя бы и малейшее, нарушение закона необходимо влечет за собой порчу многоколесного и сложного механизма, расстройство и даже приостановку его функций; ибо закон - и только закон - может создать безусловно необходимый - определенный и прочный - порядок, когда обязанностям и правам одного органа соответствуют права и обязанности другого.

III. К вопросу о компетенции земских учреждений

Вопрос о компетенции земских и городских учреждений является одним из наиболее спорных вопросов положительного права и, как таковой, вызывает на практике много затруднений и сомнений. Положение о зем. учр., равно как Город. положение не дают исчерпывающего перечисления функций общественных установлений. Обстоятельство это отнюдь не способствует, как можно было бы думать, большей самостоятельности самоуправления; наоборот, оно приводит к тому, что в действительности компетенция общественных установлений определяется не столько объективными - твердыми и определенными нормами закона, сколько субъективным усмотрением ("политическими соображениями") органов администрации. Сплошь и рядом губернаторы утверждают или признают незаконными постановления собраний и дум, состоявшиеся по вопросам, специально не предусмотренным Положениями, в зависимости от того, считают ли они эти постановления политичными или нет. И точно так же высший орган административной юстиции, I деп. Прав. Сената, при рассмотрении вопроса о пределах компетенции общественных установлений, руководствуется нередко главным образом политическими соображениями о целесообразности данного решения, справедливости и удобстве его и т. д., и т. д.

В одних случаях все, что не запрещено, он считает земству дозволенным*(158); наоборот, в других - все, что не дозволено, он считает запрещенным*(159).

Становясь то на ту, то на другую точку зрения, Сенат нередко по поводу одних и тех же или аналогичных вопросов приходит к диаметрально противоположным решениям. Характерным примером подобных самопротиворечий могут служить сенатские решения по вопросу о рассрочке земских платежей.

Вопрос о праве отсрочки и рассрочки земских сборов земскими собраниями или их исполнительными органами прямо законом не разрешен; ни Положение. о земск. учр., ни Временные правила по дел. о зем. пов. вовсе не упоминают о рассрочке земских сборов. Что касается сенатской практики, то в ней по рассматриваемому вопросу мы встречаемся с явными противоречиями, обнаруживающими отсутствие установившегося взгляда. Так, Указ Прав. Сената 22 мая 1884 г. N 7452, распубликованный в циркуляре М. в. д. 13 июня 1884 г. N 4418, разъясняет, что земские учреждения, несмотря на молчание закона, не лишены права отсрочивать взносы земских сборов; наоборот, по указу Прав. Сената от 14 февраля 1895 г. за N 1585 (циркуляр М. в. д. 10 марта 1895 г.) предоставление земским собраниям права отсрочки и рассрочки земских сборов, ввиду молчания закона, было бы расширением пределов деятельности земства, точно в законе указанных.

В 1895 г., на почве вышеприведенных противоречивых указов Сената, между Министерством внутренних дел и Министерством финансов возник по рассматриваемому вопросу принципиальный конфликт.

Дело началось с того, что Министерство вн. дел препроводило в Министерство финансов представление тверского губернатора по вопросу о том, имеют ли право земские учреждения рассрочивать уплату недоимок земских сборов, и если имеют, то кому это право принадлежит - земским ли только собраниям или также управам? С своей стороны, министерство находило, что предоставление земским учреждениям такого права не оправдывается ни действующим законом, ни соображениями практического свойства. Министерство финансов по рассмотрении этого дела отозвалось, что, хотя ни в Положении зем. учр. 1864 г., ни во Врем. правилах по дел. о зем. пов. не упомянуто о праве земских собраний и управ давать отсрочки и рассрочки по платежу земских сборов, но ввиду разъяснения Пр. Сената, распубликованного в циркуляре хозяйств. деп. от 13 июля 1884 г. за N 4418, коим за земскими учреждениями в исключительных случаях признано право отсрочки земских сборов, установилась земская практика предоставления плательщикам временных льгот по платежу оных. Эта практика сохранила свою силу и при действии нового Положения о губерн. и уездн. земск. учр. (12 июня 1890 г.), как потому, что Временные правила, до коих собственно относилось вышеприведенное сенатское разъяснение, остались без изменения, так и потому, что, в силу ст. 10 Врем. прав., земским учреждениям принадлежит гораздо большее право освобождать вовсе от земского обложения имущества, не изъятые от него по закону. Не усматривая поэтому повода к изменению существующего порядка, Министерство финансов полагало, вместе с тем, что хотя земские управы не должны бы в этом отношении действовать самостоятельно, ибо назначение и раскладка сборов предоставлены собраниям, но ввиду того что последние собираются лишь раз в год и на короткое время, следует признать вполне целесообразной установившуюся земскую практику, по которой не собрания, а управы предоставляют упомянутые льготы в пределах тех полномочий, коими они облечены земскими собраниями. По поводу этого заключения министр вн. дел уведомил министра финансов, что спорный вопрос разрешен Пр. Сенатом в определении от 14 февраля 1894 г. за N 1582 по делу Папа-Афанасопуло в смысле, вполне согласном с мнением Министерства внутренних дел, почему оно и сделало тверскому губернатору соответствующие сему указу разъяснения. Вместе с тем министерство указало на отличие отсрочки взыскания, которая может быть сделана до внесения недоимки в смету земских доходов, путем признания ее временно неблагонадежной, от рассрочки таковой, как уже внесенной в смету, вследствие чего оно и затруднилось согласиться с соображениями Министерства финансов, полагая, что допущение рассрочек могло бы внести в смету нежелательную неопределенность и отразиться неблагоприятно на земском хозяйстве. Находя, что сообщенное Министерством внутренних дел тверскому губернатору разъяснение, как основанное на сепаратном указе Пр. Сената и несогласное ни с основаниями заключений Министерства финансов, ни с прежней практикой Пр. Сената, не может быть признано окончательным, министр финансов, рапортом от 10 мая 1895г. за N 1536, представил Пр. Сенату о необходимости общего окончательного разъяснения спорного вопроса.

В своем определении 30 мая 1897 г./23 октября 1898 г. Правительствующий Сенат (по I общему собранию), соглашаясь, в общем, с вышеприведенной аргументацией Министерства финансов нашел, что право на рассрочку недоимок земских сборов должно быть и в настоящее время, как и при действии Пол. о земск. учр. 1864 г., признано за земскими собраниями, причем за ними же должно быть признано и право определения способов и порядка этих рассрочек и преподание соответствующих о сем указаний земским управам.

Как видно из вышеизложенного, вопрос о рассрочке земских платежей, независимо от своей практической важности, представляет весьма серьезный принципиальный интерес, ибо вопрос этот ближайшим образом соприкасается с другим, более общим, вопросом об определении компетенции самоуправляющихся обществ вообще.

Для того чтобы точнее определить компетенцию общественных установлений, необходимо прежде всего принять во внимание, что, по самой своей природе, эта компетенция должна быть ограниченной и определенной. С точки зрения государственной теории самоуправления, на которой стоит и действующее наше право, компетенция общины делегирована ей государством; именно потому она не может быть безграничной. Как справедливо учил еще Градовский (Начала, I, стр. 71), само понятие делегации предполагает определенность и ограниченность тех прав, которые предоставлены общественным установлениям. Законодательная власть государств по своей природе неограниченна, и всякий предмет общественного интереса может быть объектом ее законодательных норм. Напротив, власть самоуправления, делегированная государством, по самому своему существу должна вращаться в определенных границах.

Однако определенность компетенции отнюдь не предполагает и не требует исчерпывающего перечня функций. Правительственная деятельность вообще - значит, и деятельность самоуправления - в своем бесконечном разнообразии не может быть подведена под определенные рубрики, не может быть исчерпана без остатка.

Действующее право следующим образом определяет компетенцию общественных установлений. Во-первых, оно устанавливает определенные категории, или роды местных дел, подлежащих ведению общественных установлений; во-вторых, в отношении к каждой такой категория оно определяет точные пределы власти, предоставленной самоуправлению государством.

Для того чтобы тот или иной частный вопрос местного управления можно было отнести к компетенции города или земства, отнюдь не требуется, чтобы именно о нем упомянуто было в Положениях; необходимо только, чтобы он подходил под одну из установленных Положениями категорий, а также, чтобы для его разрешения была достаточна предоставленная органам самоуправления власть. Так, например, согласно п. 11 ст. 2 Пол. о зем. учр., к компетенции земства относится воспособление местному земледелию, торговле и промышленности; на этом основании Сенат правильно решил, что земство имеет право провести телеграф, способствующий успехам торговли (реш. Сен. 22 ноября 1872 г. N 8910), равно как учредить агентуру для непосредственного сношения уездных землевладельцев с заграничными торговыми фирмами по продаже им хлебных продуктов (указ Пр. Сената 13 декабря 1878 г. N 45071). Наоборот, хотя, согласно п. 10 ст. 2 того же Положения, на земство возложено попечение о развитии средств народного образования, к компетенции земства не относится определение и увольнение преподавателей, составление учебных планов и т. п., ибо в области училищного дела собственно педагогическая часть в круг ведения земства не входит (ук. Прав. Сен. 27 июля 1889 г. N 4385).

Согласно п. 1 ст. 2 Пол. о зем. учр. к предметам ведомства земских учреждений, между прочим, принадлежит заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями, денежными и натуральными. Под "заведованием" Положение понимает назначение, раскладку, взимание и расходование земских сборов (п. 3 и 4 ст. 62, ст. 97 Пол. о зем. учр.; ст. 24 Врем. прав. для зем. учр. по дел. о зем. нов.). Само собой разумеется, что рассрочка недоимки земских сборов, как один из способов их взимания, вполне подходит под категорию заведования местными сборами. Что касается пределов власти самоуправления в отношении к заведованию местными повинностями, то необходимо заметить, что этой власти Положением предоставлен большой простор, что она включена в весьма и весьма широкие границы. Так, прежде всего, согласно ст. 10 Врем. прав., земским учреждениям, в случае необходимости, предоставляется право вовсе освобождать от земского обложения имущества, не изъятые от него по закону. В отношении к имуществам, обложенным сборами, земству предоставлены весьма широкие полномочия, начиная с неукоснительного взыскания недоимок и кончая совершенным сложением их. Так, согласно ст. 24 Врем. прав., при неусыпном взыскании недоимок в земских сборах, земские учреждения обращаются к подлежащим уездным полициям и губернатору о принятии установленных законом мер к возмещению недоимок. С другой стороны, п. 6 ст. 62 Пол. о зем. учр. предоставляет земским собраниям право слагать со счетов недоимки, признанные безнадежными к поступлению. (См. также прим. 1 к ст. 29 Времен. прав. о зем. повин.). Право отсрочки и рассрочки недоимок, очевидно, находится между неукоснительным их взысканием и полным освобождением от них; во всяком случае, оно не выходит за пределы той власти, которая предоставлена законом земству в деле заведования земскими повинностями.

Вывод из сказанного ясен: отсрочка и рассрочка недоимок входит в компетенцию земства.

Не противоречит ли, однако, такая рассрочка другим постановлениям нашего законодательства? На одно из таких противоречий указывает Министерство вн. дел, полагая, что допущение рассрочек могло бы внести в смету нежелательную неопределенность и отразиться неблагоприятно на земском хозяйстве; по всей вероятности, при этом министерство имело в виду ст. 5 прав. о составлении земских смет (прил. к ст. 6 Пол о зем. учр.), согласно которой недоимки по земским сборам, признаваемые благонадежными к поступлению в предстоящем году, должны быть обращаемы на покрытие исчисленных по смете расходов. Необходимо, однако, заметить, что правило это ни в каком случае не может лишить земские учреждения права рассрочивать уплату признанных благонадежными и вписанных в смету недоимок. Само собой разумеется, что при исчислении благонадежной к поступлению недоимки земство не сообразуется и не может сообразоваться с платежными средствами отдельных плательщиков; поэтому оно совершенно не предусматривает, кто именно из недоимщиков будет участвовать в образовании той суммы, которая исчислена к поступлению. Подобно другим учреждениям земства, при исчислении этой суммы пользуются средними числами, имеющими, между прочим, то существенное свойство, что в них индивидуальные случайности взаимно компенсируют друг друга и, таким образом, остаются без серьезного влияния на сделанные расчеты. Поэтому рассрочка, данная тому или другому отдельному плательщику в силу особых условий, в которые он поставлен, вовсе не должна влиять на предположенное поступление недоимок; напротив, в некоторых случаях рассрочка недоимок может только увеличить количество поступлений против сметных предположений, ибо, не имея права рассрочить недоимку, земство оказалось бы вынужденным вовсе отказаться от ее взыскания в тех случаях, когда оно угрожает плательщику разорением.

Наконец, 1 прим. к ст. 93 Уст. зем. пов., предоставляющее центральным учреждениям право рассрочки земских сборов в неземских губерниях, неоспоримо доказывает, что законодателем вполне признается необходимость такой рассрочки в известных случаях. Между тем в земских губерниях администрация, как известно, вполне устранена от заведования местными сборами; а так как нет никакого основания думать, что законодатель имел в виду поставить жителей губерний неземских в более благоприятное положение, нежели жителей земских губерний, то необходимо прийти к тому заключению, что в последних право рассрочки земских сборов предоставлено земству.