Пояснительная записка к проекту федерального закона N 196161-4 "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" (по вопросу реализации административных процедур урегулирования споров) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров"

Досье на проект федерального закона

Необходимость подготовки законопроекта вызвана тем, что в российском законодательстве широкое распространение получило установление таких процедур и правил, при которых органы публичной власти должны реализовывать многие свои властные полномочия только через суд, вместо того чтобы использовать для их реализации административные процедуры и задействовать судебный механизм лишь тогда, когда есть спор, неурегулированное разногласие между соответствующим органом исполнительной власти и конкретным гражданином или организацией. Речь идет прежде всего о взыскании через суд недоимок и санкций по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды.

Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что довольно значительная часть обращений в суд органов исполнительной власти связана со взысканием с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязательных платежей и санкций на небольшие суммы.

Судебная практика дает основания для вывода о том, что требования государственных органов о взыскании незначительных сумм, как правило, не оспариваются ответчиками, а обязательный судебный порядок их взыскания не только без нужды приводит к дополнительной нагрузке на суды, но и загружает государственные органы, требует от них юридического сопровождения иска во время процедуры рассмотрения дела в суде, компенсации судебных издержек за счет казны. Кроме того, подобный подход не согласуется и с принципом разумной затратности, процессуальной экономии.

Статистика рассмотрения дел арбитражными судами показывает, что увеличение числа дел в сфере административных и иных публичных правоотношений вызвано продолжающимся ростом обращений государственных органов, в первую очередь Пенсионного фонда Российской Федерации, о взыскании обязательных платежей и санкций. По сравнению с 2003 годом количество таких дел выросло почти в четыре раза: в 2003 году их было 109 128, в 2004 году - 396 103.

Подавляющая часть дел, возникающих из налоговых правоотношений, также связана со взысканием обязательных платежей и санкций - всего 297 213, или 84,8 процента, дел. При этом требования по 70,0 процентам указанных дел арбитражными судами удовлетворяются.

Резкое увеличение нагрузки на суды за счет дел указанной категории ставит под угрозу обеспечение доступности правосудия и может привести к невозможности своевременного рассмотрения дел арбитражными судами. Для решения этой проблемы потребуется существенное увеличение численности судей, а также выделение значительной части бюджетных средств для дополнительного финансирования арбитражных судов.

Предлагаемый законопроектом порядок взыскания недоимок и санкций по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды позволит решить указанную проблему путем введения административного порядка принудительного взыскания обязательных платежей и санкций на незначительные суммы. В этих случаях решение органа исполнительной власти будет иметь статус исполнительного документа, что позволит органам исполнительной власти самостоятельно, без обращения в суд, осуществлять свои властные и контрольно-надзорные функции, поскольку отсутствует спор о праве.

Аналогичный порядок предусмотрен, в частности, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, когда уполномоченные органы исполнительной власти, наделенные правом привлечения граждан и организаций к административной ответственности, выносят об этом соответствующее постановление, которое имеет силу исполнительного документа (раздел V).

Предметом законопроекта является внесение соответствующих изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", Таможенный кодекс Российской Федерации.

Законопроектом предполагается установление общего правового режима взыскания обязательных платежей и санкций для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, поскольку они осуществляют предпринимательскую и иную экономическую деятельность, которая по своему существу предполагает самостоятельность и определенный финансовый риск. Такой принцип правового регулирования заложен, в частности, в Гражданском кодексе Российской Федерации (пункт 3 статьи 23), Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (статьи 27 и 28).

В связи с изложенным предлагается:

распространить на индивидуальных предпринимателей действующий порядок взыскания недоимок и пеней, а также таможенных пошлин, налогов с организаций;

закрепить право налоговых органов самостоятельно, без обращения в суд, взыскивать налоговые санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей в случаях, если размер штрафа не превышает в отношении индивидуальных предпринимателей 5000 рублей по каждому налогу, в отношении организаций - 50 000 рублей по каждому налогу. Такие же полномочия предоставляются территориальным органам Пенсионного фонда Российской Федерации в отношении взыскания недоимок по страховым взносам, пеней и штрафов.

В отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, а также в части, касающейся взыскания санкций в размере, превышающем указанный предел, законопроектом предполагается сохранить действующий судебный порядок взыскания обязательных платежей и санкций.

Административный порядок взыскания обязательных платежей и санкций подразумевает безусловное право юридического лица, индивидуального предпринимателя обжаловать решение органа исполнительной власти в вышестоящий орган или в арбитражный суд. Вместе с тем необходимо создать условия для урегулирования административных споров способами, иными, чем через обращение в суд, с использованием административных средств и процедур в качестве эффективного и предпочтительного способа урегулирования споров.

В целях совершенствования административной процедуры урегулирования споров между субъектом предпринимательской деятельности и органом государственной власти законопроектом предусматривается, что при обжаловании решения о взыскании в вышестоящий орган исполнение решения автоматически приостанавливается. В случае обжалования решения о взыскании в арбитражный суд его исполнение может быть приостановлено в соответствии с порядком, установленным арбитражным процессуальным законодательством.

В связи с изложенным законопроектом предполагается также расширить возможности применения альтернативных способов урегулирования споров, а именно: дополнить Налоговый кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" положениями о том, что соответствующие органы принимают меры по урегулированию спора путем заключения соглашения или использования других примирительных процедур.

Правовые подходы, использованные в законопроекте, опираются на опыт зарубежных стран и рекомендации Совета Европы, в которых неоднократно подчеркивалось, что большое количество дел в судах и их постоянный рост может помешать судам, уполномоченным рассматривать административные дела, проводить слушание дел в разумные сроки в соответствии со статьей 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В качестве мер по предупреждению и сокращению чрезмерной нагрузки на суды государства - члены Совета Европы призываются и им предлагается в необходимых случаях содействовать использованию дружественного урегулирования споров либо вне судебной системы, либо до или во время юридического разбирательства (Рекомендация N R(81)7 о мерах по обеспечению доступа к правосудию; Рекомендация N R(86)12 о мерах по предупреждению и сокращению чрезмерной нагрузки на суды; Рекомендация Rec(2001)9 об альтернативных методах урегулирования споров между административными органами и частными лицами и другие документы Совета Европы).

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" не потребует дополнительных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров"

Принятие федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия других актов федерального законодательства.