Пояснительная записка к проекту федерального закона N 178532-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об образовании", в Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и статью 2 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"
(в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования)

Проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (далее - Законопроект) разработан с целью разрешения правовой коллизии, возникшей в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2003 N 122-ФЗ, заключающийся в том, что вопросы аттестации и государственной аккредитации всех действующих образовательных учреждений Российской Федерации (а их насчитывается более 140 тыс.) с момента вступления в силу вышеуказанного Федерального закона, т.е. с 01.01.2005 отнесены к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату и номер вышеназванного Федерального закона следует читать как "22.08.2004 N 122-ФЗ"

До 01.01.2005 государственная аккредитация учреждений высшего, среднего и дополнительного профессионального образования, а так же аттестация вузов и, частично, учреждений среднего и дополнительного профессионального образования относилась к компетенции Российской Федерации. В части аттестации этот вопрос законодательно отнесен к компетенции Государственной аттестационной службы, которая по ряду причин, в первую очередь экономических, не создана с 1992 г. По согласованию с Правительством Российской Федерации (от 05.01.2001 N ВМ-П8-00188) аттестация проводилась в порядке, установленном Минобразованием России.

Аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений остальных типов (их подавляющее большинство) проводилась на основании нормативных правовых документов Минобразования России или по его доверенностям (в соответствии п.п.18, 19 ст. 33 ранее действовавшей редакции Закона Российской Федерации "Об образовании") государственными органами управления образованием субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Со вступлением в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ полномочия федерального органа управления образованием в части делегирования своих полномочий утратились.

Законопроект устраняет вышеизложенную правовую коллизию и направлен также на:

исключение аттестации как самостоятельной процедуры из числа процедур, регламентирующих деятельность образовательных учреждений и отнесение рассматриваемых при аттестации вопросов к процедуре государственной аккредитации;

решение вопроса о государственной аттестационной службе, предусмотренной действующим законодательством и не созданной с 1992 г.;

законодательное разделение компетенции в вопросах лицензирования и государственной аккредитации между федеральным центром и региональными органами;

введение независимости уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих контроль и надзор в сфере образования от органов управления образованием и учредителей образовательных учреждений;

расширение нормативной правовой базы процедуры признания и установления эквивалентности иностранных документов об образовании;

выведение докторантуры из процедуры лицензирования.

Все положения законопроекта основаны на многолетней практике проведения лицензирования, аттестации и государственной аккредитации как Федеральным центральным органом управления образованием, так и органами управления образованием субъектов Российской Федерации. Законопроект отвечает современным тенденциям в российском обществе, проявляющимся в широком привлечении общественности и представителей работодателей к процедурам контроля качества образования и способствует гармонизации соответствующих процедур с зарубежной практикой.

Законопроектом предлагается внести принципиальное изменение в законодательство: объединить процедуры аттестации и государственной аккредитации в одну процедуру - государственной аккредитации.

Предпосылками для этого является то, что аттестация уже сейчас фактически является частью аккредитации. При государственной аккредитации устанавливается тип и вид образовательного учреждения. В то же время, тип образовательного учреждения фактически устанавливается на основании установления соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников требованиям соответствующего образовательного стандарта, т.е. при аттестации. Например, если при аттестации установлено, что образовательное учреждение реализует образовательные программы в соответствии с ГОС высшего профессионального образования, то это однозначно определяет тип образовательного учреждения - учреждение высшего профессионального образования. Установление вида вуза ("институт", "академия" или "университет") осуществляется, согласно действующему законодательству, при государственной аккредитации.

Кроме того, ст. 33 действующего Закона Российской Федерации "Об образовании" устанавливает, что свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, дает право на выдачу выпускникам документа государственного образца о соответствующем уровне образования.

Вышесказанное свидетельствует о том, что в настоящее время функции аттестации и государственной аккредитации на законодательном уровне фактически не разделены.

Законопроект предполагает, что государственная аккредитация образовательных учреждений проводится по заявлению образовательного учреждения, согласованному с учредителем (учредителями).

Государственная аккредитация проводится с привлечением представителей образовательных учреждений, государственных органов исполнительной власти, объединений работодателей, общественности. Государственная аккредитация образовательного учреждения включает внешнюю экспертизу, устанавливающую соответствие содержания, уровня и качества подготовки его выпускников требованиям государственных образовательных стандартов и экспертизу показателей деятельности образовательного учреждения.

Государственная аккредитация проводится не реже одного раза в пять лет. Государственная аккредитация вновь созданного образовательного учреждения может проводиться по его заявлению или заявлению учредителя (учредителей) на этапе первого выпуска обучающихся, освоивших образовательные программы в течение нормативного срока обучения.

Затраты на проведение государственной аккредитации учреждения общего образования оплачиваются его учредителем, учреждения профессионального образования - образовательным учреждением.

Решение о проведении внеочередной государственной аккредитации образовательного учреждения принимается уполномоченным органом исполнительной власти на основании мотивированного заключения внешней экспертизы о несоответствии качества образования требованиям государственных образовательных стандартов в пределах своей компетенции.

Сохранение двух процедур - лицензирования, как разрешения на ведение образовательной деятельности, и государственной аккредитации, как подтверждения качества образования и статуса образовательного учреждения со стороны государства, соответствует правилам, принятым в большинстве европейских стран и будет способствовать гармонизации российских оценочных процедур качества образования в рамках Болонского процесса.

Основная цель законопроекта - устранение правовой коллизии в компетенциях федерального и региональных органов решается путем создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования на двух уровнях - федеральном и региональном. Государственная политика в области лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования будет обеспечена разработанной на федеральном уровне нормативной правовой базой, едиными критериями, показателями и технологиями проведения этих процедур.

На федеральном уровне предлагается проведение Рособрнадзором (уполномоченный федеральный орган исполнительной власти) лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования в высших учебных заведениях, федеральных образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, а также программ послевузовского и дополнительного профессионального образования, реализуемых в научных организациях.

При этом на Рособрнадзор возлагается организационно-методическое обеспечение и контроль за исполнением законодательства государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими контроль и надзор в сфере образования.

Рособрнадзор в определенной степени независим от федерального органа управления образованием и учредителей образовательных учреждений в части организации к проведения процедур и принятия решений. При этом нормативное правовое обеспечение контроля качества образования осуществляется федеральным органом управления образования (Минобрнауки России).

В то же существующая система лицензирования, аттестации и государственной аккредитации на региональном уровне напрямую зависит от органов управления образованием субъектов Российской Федерации, т.е. от учредителей образовательных учреждений.

Вносимый законопроект позволит урегулировать общественные отношения в сфере лицензирования, аттестации, государственной аккредитации образовательных учреждений различных типов и видов, контроля качества образования.

На региональном уровне предлагается проведение лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования в иных образовательных учреждениях (начального и среднего профессионального образования, общего образования и т.д.). Проведение данных процедур должно осуществляться структурами, аналогичными Рособрнадзору, независимыми от органов управления образованием субъектов Российской Федерации и являющимися уполномоченными государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данные структуры создаются администрациями субъектов Российской Федерации.

При реализации законопроекта отпадает необходимость в создании предусмотренной действующим законодательством Государственной аттестационной службы и сети ее аттестационно-диагностических центров, функции которых будут выполнять соответственно Рособрнадзор и аналогичные региональные структуры.

Федеральная и региональные структуры могут взаимодействовать при проведении совместных проверок образовательных учреждений на предмет соблюдения последними лицензионных и аккредитационных требований. Функции по контролю за исполнением законодательства, за исключением вышеуказанных сфер, на региональном уровне сохраняются за органами управления образованием.

Объективность принятия решений будет обеспечена независимостью созданных структур от органов управления образованием, привлечением к оценке качества образования представителей объединений работодателей и других общественных организаций, обучающихся, родителей и т.д.

В законопроекте предлагается расширить нормативную правовую базу, позволяющую осуществлять процедуру признания и установления эквивалентности иностранных документов об образовании. Опыт показал, что признание документов об образовании только на основании международных соглашений является недостаточным. Например, отсутствие у Российской Федерации соглашений о взаимном признании документов об образовании с Туркменией, Республикой Узбекистан, Грузией не позволяет признавать документы об образовании, полученные в данных государствах, что негативно сказывается на соотечественниках, переезжающих в Российскую Федерацию из этих государств на постоянное местожительство.

В последнее время в Минобразования России ежегодно поступало до 10 тысяч обращений о признании иностранных документов об образовании, Принимая во внимание, что каждое обращение требовало расходов на проведение экспертизы документов, подготовку свидетельства об эквивалентности и другие организационно-технические мероприятия, предлагается затраты по данной процедуре осуществлять за счет заявителя.

Предлагается также дополнить перечень документов, подлежащих признанию и установлению эквивалентности, документами иностранных государств об ученых званиях. Данная правовая норма не давала возможности лицам, получившим ученые степени за рубежом, признавать свои документы на территории Российской Федерации.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие при реализации государственными органами исполнительной власти полномочий в сфере лицензирования, государственной аккредитации образовательных учреждений, контроля качества образования и исполнения законодательства Российской Федерации в области образования.

Действие норм, устанавливаемых законопроектом, будет распространяться на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю и надзору в сфере образования, созданные соответствующие уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, образовательные учреждения и организации всех форм собственности.

Законопроект имеет принципиальное значение для дальнейшей реализации административной реформы и модернизации российской системы образования.

Практической реализацией законопроекта должно стать создание и эффективное формирование системы контроля и надзора, обеспечивающей высокое качество образования в Российской Федерации.

Принятие законопроекта позволит:

обеспечить осуществление единой государственной политики в регулируемой сфере;

обеспечить гармонизацию процедур оценки качества образования с зарубежными системами.

Принятие данного законопроекта позволит создать систему взаимосвязанных гарантий качества образования, целостность, объективность, прозрачность и независимость оценки от органов управления образованием и учредителей образовательных учреждений, не повлечет за собой дополнительных финансовых затрат, а потребует перераспределения финансовых средств внутри субъектов Российской Федерации, будет способствовать укреплению единства образовательного пространства страны и позволит повысить эффективность оценки и управления качеством образования.

Для реализации положений законопроекта потребуется разработать нормативные правовые акты, обеспечивающие деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти и уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих контроль и надзор в сфере образования.

Потребуется также внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации.

Реализация закона не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"
(в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования)

В Российской Федерации функционирует более 140 000 образовательных учреждений различных типов и видов, в том числе:

дошкольные образовательные учреждения - 49981;

учреждения дополнительного образования детей - 8720;

интернаты и детские дома - 3790;

общеобразовательные учреждения - 68075;

учреждения начального профессионального образования - 3893;

учреждения среднего профессионального образования - 2704;

учреждения высшего профессионального образования- 1470;

филиалы учреждений высшего профессионального образования - 2500;

учреждения дополнительного профессионального образования - 1225;

учреждения, реализующие программы послевузовского образования - 800.

В соответствии с законом "Об образовании" один раз в пять лет образовательное учреждение должно пройти процедуру аттестации в государственной аттестационной службе, а процедуры лицензирования и государственной аккредитации в органах управления образованием.

До настоящего времени оценка и контроль качества образования проводились структурно разрозненными, нормативно и методически не связанными подразделениями органов управления образованием практически всех ветвей федеральной и региональной власти, муниципальных органов. В течение десяти лет после принятия Закона Российской Федерации "Об образовании" не удалось сформировать государственную аттестационную службу. Расчеты показывают, что штат этой службы, включая сеть ее территориальных подразделений, должен состоять более чем из 1,5 тысяч государственных служащих. Требуется также материальное обеспечение государственной аттестационной службы, размещение ее центров в разных регионах Российской Федерации. Содержание такой службы по примерным подсчетам потребует около 350 млн. рублей в год из средств федерального бюджета. Формирование государственной аттестационной службы в таком виде представляется невыполнимым в ближайшей перспективе. Действующее законодательство предусматривает, что государственная аттестационная служба должна быть независима от органов управления образованием.

В настоящее время создана Федеральная служба по надзору в сфере образования, которая проводит лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию высших учебных заведений, их филиалов, федеральных образовательных учреждений дополнительного профессионального образования, а также аттестацию и государственную аккредитацию части образовательных учреждений среднего профессионального образования.

Для значительного числа образовательных учреждений среднего профессионального образования аттестация проводится иными федеральными органами исполнительной власти - учредителями данных образовательных учреждений.

В субъектах Российской Федерации аттестацию ежегодно проходит более 26 000 дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений начального и, частично, среднего профессионального образования. Ее выполняют органы управления образованием субъектов Российской Федерации или специально созданные аттестационно-диагностические центры.

В законопроекте предлагается внести принципиальные изменения в законодательство: объединить процедуры аттестации и государственной аккредитации в одну процедуру - государственной аккредитации, что снизит издержки на проведение данных работ.

При этом предлагается создать государственную систему контроля и надзора в сфере образования (далее именуется система) на двух уровнях - федеральном и региональном. На федеральном уровне в нее входит уже созданная Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, которой передаются функции лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования в высших учебных заведениях, их филиалах, федеральных образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования, а также программ послевузовского и дополнительного профессионального образования, реализуемых в научных организациях.

На региональном уровне предлагается проведение лицензирования, государственной аккредитации и контроля качества образования в иных образовательных учреждениях (начального и среднего профессионального образования, общего образования и т.д.). Проведение данных процедур должно осуществляться структурами, аналогичными Федеральной службе и являющимися уполномоченными органами исполнительной власти, независимыми от органов управления образованием субъектов Российской Федерации которые создаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом на Федеральную службу возлагаются организационно-методическое обеспечение и контроль за исполнением законодательства региональными государственными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль и надзор в сфере образования.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации имеются региональные органы исполнительной власти, муниципальные органы и специализированные организации, разрозненно осуществляющие процедуры лицензирования, аттестации и государственной аккредитации. Наряду с этим в 46 субъектах Российской Федерации созданы центры, обеспечивающие проведение Единого государственного экзамена, являющиеся составной частью контроля качества подготовки выпускников общеобразовательных учреждений.

Реализация законопроекта потребует реорганизации существующих разрозненных служб оценки и контроля качества образования, действующих в настоящее время на региональном и муниципальном уровнях.

Введение законопроекта по созданию государственной системы контроля и надзора в сфере образования не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета; на региональном уровне потребуется перераспределение финансовых средств без дополнительных расходов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"
(в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования)

Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об образовании" и Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (в части создания государственной системы контроля и надзора в сфере образования) потребует внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования, аттестации и государственной аккредитации.

Депутаты Государственной Думы