Заключение на проект федерального закона N 161724-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" (по вопросу уточнения избирательного законодательства) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 28 июня 2005 г. N вн 2.2-1/2058
"По проекту федерального закона N 161724-4 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации", внесенному Президентом Российской Федерации
(второе чтение)"

Досье на проект федерального закона

Предлагаемая законопроектом новая редакция части второй статьи 37 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (подпункт "а" пункта 7 статьи 2 проекта) полностью идентична действующей редакции данной части. В этой связи полагаем необходимым исключить из законопроекта предлагаемую им редакцию части второй статьи 37 указанного Федерального закона, поскольку она никаких изменений не содержит.

Редакцию части 5 статьи 38 указанного Федерального закона (пункт 8 статьи 2 законопроекта) необходимо уточнить, изложив ее следующим образом:

"5. Прием на работу помощника депутата Государственной Думы по работе на соответствующей территории производится на основании срочного трудового договора по представлению депутата Государственной Думы и оформляется распоряжением руководителя соответствующего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.".

Изменения в статьи 217 и 238 Налогового кодекса Российской Федерации (статья 6 проекта) необходимо уточнить, установив что указанные суммы могут выплачиваться не только из избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий, но и избирательных фондов иных структурных подразделений политических партий, из избирательных фондов иных общественных объединений, обладающих правом участвовать в выборах.

В действующих и проектируемых положениях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), следует унифицировать ряд фраз, касающихся законодательства, так как в них практически в одних и тех же случаях упоминаются слова: "закон" (статьи 5.3, 5.4, 5.6 и др.), "федеральный закон" (5.6, 5.11, 5.13), "законодательство о выборах и референдумах" (статья 5.5, 5.9, 5.10, 5.18 и др.), "закон о выборах и референдумах" (статья 5.12), а также иные подобные словосочетания. В этой связи следует иметь в виду, что в названии новой редакции статьи 79 Закона (см. пункт 74 статьи 9 проекта) речь идет об ответственности за нарушение именно законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, а в ее содержании - об ответственности за нарушение именно настоящего Федерального закона, что целесообразно уточнить.

Представляется нецелесообразным излагать в новой редакции все содержание статьи 5.3 КоАП РФ (см. пункт 1 статьи 8 проекта), если изменению подвергается название и включается лишь только новая часть 2 этой статьи, а часть 1 этой статьи остается неизменной, тем более, что в аналогичных ситуациях в проекте по иному вносятся соответствующие изменения (см. например, пункт 8 статьи 8).

Название статьи 5.5 КоАП РФ, в которой речь идет о нарушении порядка участия именно средств массовой информации в информационном обеспечении выборов и референдумов, не согласуется с проектируемым содержанием этой статьи, в которой речь идет о специальных субъектах ответственности - главном редакторе, редакции средства массой информации и т.д.

Следует уточнить в проекте (пункты 13 и 14 статьи 8) редакцию статей 5.19 и 5.20 КоАП РФ, так как содержание в них изложено неточно, имеются повторы и несогласованности, что усложняет восприятие этих статей. Кроме того, наименование новой редакции статьи 5.20 КоАП РФ не в полной мере соответствует ее содержанию, в котором говорится не только о завышенных расценках.

В проекте следует уточнить субъекты административной ответственности, поскольку они не во всех случаях совпадают. Так, например, в новой редакции статьи 5.19 КоАП РФ (см. пункт 13 статьи 8 проекта) в ее санкции указывается, в частности, лицо, являвшееся кандидатом, тогда как в диспозиции этой же статьи в перечне специальных субъектов административной ответственности такой субъект отсутствует. В этой связи обращаем внимание, что специальные субъекты административной ответственности упоминаются, как правило, в диспозициях статей Особенной части КоАП РФ, тогда как общие субъекты (граждане, должностные лица и/или юридические лица) - обычно в санкциях этих статей. С учетом сказанного представляется наиболее верным уточнить круг субъектов ответственности в санкциях указанных статей, решив, в отношении каких лиц в соответствующих статьях может быть применено административное наказание. В этой связи также следует иметь в виду, что согласно КоАП РФ (см. главу 2) административной ответственности подлежат именно граждане, должностные лица и/или юридические лица, причем, индивидуальные предприниматели несут ответственность как должностные лица, если законом не предусмотрено иное (статья 2.4 КоАП РФ).

Статья 16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в предлагаемой в законопроекте редакции (пункт 15 статьи 9 проекта) устанавливает полномочия органов местного самоуправления по регистрации (учету) избирателей, участников референдума. В этой связи обращаем внимание на то, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не относит вопросы регистрации (учета) избирателей, участников референдума к вопросам местного значения. Таким образом в соответствии с частью 1 статьи 19 указанного Федерального закона такие полномочия являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, что обуславливает необходимость внесения в законопроект положений в соответствии с частью 6 статьи 19 указанного Федерального закона.

В этой же статье устанавливается, что в городах федерального значения полномочия по регистрации и учету избирателей, участников референдума могут осуществляться руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения. обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона "Об Общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 24 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в представленной редакции (подпункт "б" пункта 23 статьи 9 проекта), а также новой частью 2 статьи 39 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (подпункт "б" пункта 8 статьи 12 проекта) установлено, что избирательная комиссия является муниципальным органом, при этом в федеральном законодательстве не раскрывается понятие и статус "муниципального органа".

Предлагаемая редакция пункта 16 статьи 29 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (подпункт "ж" пункта 28 статьи 9 проекта) устанавливает, что членам избирательной комиссии муниципального образования, работающим на постоянной (штатной) основе, устанавливается уровень материального обеспечения (в том числе размер и виды денежного содержания, иных выплат) не ниже уровня материального и социального обеспечения, установленного для лиц, замещающих муниципальные должности в представительном органе муниципального образования. Данное положение противоречит части 3 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой федеральные законы не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Новая редакция пункта 22 статьи 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 36 статьи 9 проекта) устанавливает положение о приостановлении инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации в связи с рассмотрением Конституционным Судом Российской Федерации спора о компетенции по назначению референдума субъекта Российской Федерации. Данная норма нуждается в уточнении, поскольку не ясны субъекты, между которыми рассматривается спор о компетенции, а также предмет спора, поскольку речь идет о референдуме субъекта Российской Федерации. Также обращаем внимание, что полномочия указанного суда определяются федеральным конституционным законом.

В статье 9 (пункт 36, подпункт "г" пункта 38, подпункты "ж" и "и" пункта 44) и в статье 11 (подпункты "а" и "б" пункта 36, подпункт "д" пункта 43) законопроекта применяется термин "государственные и выборные муниципальные должности". Указанный термин не соответствует статье 1 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", где применяется иной термин "государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации", который также применяется в пункте 4 и пункте 28 статьи 9 законопроекта. Необходимо устранить различия в терминологии, касающейся названия государственных должностей.

Принятие законопроекта потребует внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, поскольку предлагаемым дополнением пункта 7 статьи 57 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (подпункт "д" пункта 52 статьи 9 проекта) определяется, что избирательным комиссиям открываются счета в учреждениях Центрального банка Российской Федерации, а в случаях их отсутствия - в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации. В соответствии со статьями 215 и 243 Бюджетного кодекса Российской Федерации в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов, при котором исполнение федерального бюджета осуществляется на основе отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства. При этом в процессе исполнения федерального бюджета запрещается осуществление операций минуя систему балансовых счетов Федерального казначейства.

Следует обратить внимание на непоследовательность указываемых по всему тексту проекта терминов "опубликование (обнародование)", "публикация (обнародование"), "опубликование (публикация)", учитывая, что термин "обнародование" шире и включает в том числе опубликование, как одну из форм обнародования. В то же время термин "публикация" следовало бы исключить (см статью 4 Закона Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах" (см. статья 1, подпункт "е" пункта 19, подпункт "а" пункта 20, подпункт "б" пункта 42, подпункт "к" пункта 44, подпункт "г" пункта 51 статьи 9, пункт 24, подпункт "г" пункта 50, подпункт "ж" пункта 57 статьи 11 проекта).

В тексте законопроекта (см. подпункт "ж" пункта 29, подпункт "б" пункта 44 статьи 9, подпункт "з" пункта 17, подпункт "г" пункта 34, подпункт "б" пункта 43 статьи 11 проекта) применяется термин "представители средств массовой информации", который следует заменить термином "представители организаций средств массовой информации" (см. определение средства массовой информации в статье 2 Закона о СМИ), поскольку представителей могут иметь соответственно организации (юридические лица) и граждане (статья 182 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В законопроекте содержатся определения понятий "государственные организации", "государственные периодические печатные издания" (пункт 43 статьи 9 проекта), которые нуждаются в согласовании с положениями Гражданского кодекса Российской Федерации (о формах собственности - см. главу 13) и с положениями Федерального закона "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации", в котором содержатся иные подходы определения этих терминов. Аналогичные замечания касаются и определения понятия "муниципальное периодическое печатное издание".

Сделанные замечания не препятствуют принятию законопроекта во втором чтении и могут быть учтены при подготовке законопроекта к третьему чтению.

Замечания юридико-технического и лингвостилистического характера переданы в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев