Пояснительная записка к проекту федерального закона N 181057-4 "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования"

Целью законопроекта является совершенствование налогового контроля, упорядочение налоговых проверок и документооборота в налоговой сфере, улучшение условий для самостоятельного и добросовестного исполнения налогоплательщиками конституционной обязанности по уплате законно установленных налогов и сборов, расширение законодательно закрепленных гарантий соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков.

Предметом правового регулирования являются предусмотренные законопроектом изменения, которые предлагается внести в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) для реализации цели законопроекта.

Законопроектом предусматривается уточнить институт налогового резидента Российской Федерации - физического лица. В настоящее время в силу Кодекса (статья 11, пункт 2) налоговыми резидентами Российской Федерации признаются физические лица, фактически находящиеся на территории России не менее 183 дней в календарном году. При этом не учитываются периоды фактического нахождения физических лиц в России, предшествующие конкретному налоговому периоду. Статус налогового резидента Российской Федерации приобретается физическим лицом применительно к каждому календарному году. Таким образом, с начала каждого календарного года (налогового периода по налогу на доходы физических лиц) и до истечения 183 дней в данном календарном году физические лица (в том числе и российские граждане, постоянно проживающие в России) в соответствии с Кодексом не являются налоговыми резидентами Российской Федерации, что представляется неправильным. При исчислении налога на доходы физических лиц в соответствии с пунктом 3 статьи 224 Кодекса для физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами Российской Федерации, должна применяться налоговая ставка в размере 30 процентов. В правоприменительной практике в основном расширительно истолковывается установленный Кодексом признак налогового резидента Российской Федерации в отношении российских граждан, постоянно проживающих в России. В целях обеспечения гарантий соблюдения прав и законных интересов физических лиц предлагается дополнить Кодекс положениями, уточняющими понятие налогового резидента Российской Федерации с учетом длящегося характера фактического проживания физических лиц в России не менее 183 дней в течение двенадцати месяцев, начавшихся в периоде, непосредственно предшествовавшем текущему налоговому периоду, и истекающих в текущем налоговом периоде.

Вместе с тем предлагается признавать налоговыми резидентами Российской Федерации независимо от времени проживания в России отдельные категории российских граждан или физических лиц, имеющих разрешение на проживание (вид на жительство) в России, в том числе командированных за пределы России сотрудников дипломатических, консульских учреждений, международных организаций, а также членов семей этих физических лиц; военнослужащих и гражданский персонал военных баз, воинских частей, групп, контингентов и соединений России, дислоцированных за пределами Российской Федерации; преподавателей, находящихся за пределами России с целью преподавания, консультирования в течение всего периода соответственно преподавания или консультирования.

Законопроектом предусматривается уточнение некоторых положений Кодекса об учете организаций и физических лиц в налоговых органах. Для целей законодательства о налогах и сборах определяется место пребывания физического лица, которое должно учитываться при отсутствии места жительства этого физического лица в Российской Федерации.

Предлагается установить упрощенный порядок постановки на учет организации в налоговом органе, на подведомственной территории которого находятся несколько обособленных подразделений этой организации, на основании представляемых ею сообщений об обособленных подразделениях, созданных в России.

Физическим лицам, не являющимся индивидуальными предпринимателями, предлагается предоставить право не указывать идентификационные номера в представляемых ими в налоговые органы документах, указывая при этом свои персональные данные.

Из круга физических лиц, признаваемых для целей Кодекса индивидуальными предпринимателями, предлагается исключить адвокатов, учредивших адвокатские кабинеты.

В законопроекте определяются понятия "налоговая отчетность", "уточненная налоговая отчетность" и предусматриваются положения, направленные на упорядочение документооборота, путем конкретизации документов, представляемых налогоплательщиком в налоговый орган по итогам налоговых и отчетных периодов. При этом существенно ограничивается право налоговых органов на истребование первичных документов и повторного представления налогоплательщиками документов при проведении камеральных налоговых проверок.

Предусматривается конкретизировать задачи камеральной налоговой проверки и упорядочить процесс ее проведения. Предлагается установить, что камеральная налоговая проверка проводится на основе налоговых деклараций, налоговых расчетов по авансовым платежам, иной налоговой отчетности (уточненной налоговой отчетности), документов, которые налогоплательщики вправе представить для подтверждения показателей налоговой отчетности, а также документов и информации, содержащихся в информационной системе налоговых органов. Предлагается обеспечить представление организацией бухгалтерской отчетности в налоговые органы исключительно по месту нахождения организации, а также запретить истребование у организаций представления ими бухгалтерской отчетности в налоговые органы по каждому месту их учета.

Предлагается установить, что не подлежат представлению в налоговые органы налоговые декларации (налоговые расчеты по авансовым платежам, расчеты сбора) по налогам и сборам, по которым налогоплательщики (плательщики сборов) освобождены от обязанности по их уплате в связи с применением специальных налоговых режимов, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах.

Кроме того, налогоплательщику предлагается предоставить право при отсутствии финансово-хозяйственной деятельности, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом, вместо налоговой декларации (налогового расчета по авансовым платежам) представлять в налоговые органы уведомление по упрощенной форме.

Представляется целесообразным предоставить налоговым органам право при выявлении существенных изменений показателей налоговой отчетности истребовать у налогоплательщика пояснение по существу выявленных фактов с приложением подтверждающих выписок из регистров налогового учета и (или) бухгалтерского учета.

В законопроекте предпринята попытка конкретизировать документы, подтверждающие право налогоплательщиков на возврат (возмещение) сумм налогов, прежде всего налога на добавленную стоимость и акцизов. Определение же в части первой Кодекса исчерпывающего перечня документов, которые можно истребовать при проведении камеральной налоговой проверки налогов, связанных с использованием природных ресурсов, сборов за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, а также для подтверждения каждого налогового вычета и каждой налоговой льготы с учетом их специфики и изменения наименований документов, представляется невозможным и влекущим негативные налоговые последствия.

Предусматривается увеличить с 5 до 10 дней срок представления истребованных налоговыми органами пояснений и документов с возможностью увеличения этого срока руководителем налогового органа с учетом объема истребуемых документов. Кроме того, предлагается установить запрет на истребование нотариального удостоверения копий документов, представляемых в налоговые органы, за исключением случаев, когда законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное нотариальное удостоверение копий документов.

Предлагается установить запрет на повторное истребование у налогоплательщиков при проведении камеральных налоговых проверок документов, за исключением документов, которые не были сохранены в налоговом органе вследствие стихийного бедствия или других обстоятельств непреодолимой силы.

В последние годы увеличилась доля представляемой в налоговые органы налоговой отчетности в электронном виде. Одним из ключевых направлений повышения эффективности налогового администрирования является внедрение современных технологий ввода и обработки информации. Поэтапное внедрение системы представления налоговой отчетности в электронном виде позволяет существенно сократить время и трудоемкость на первичный ввод данных налоговой отчетности в налоговых органах, а также улучшить качество обслуживания налогоплательщиков, в том числе обеспечивая своевременное проведение сверки уплаченных налогов, недоимки, пеней и выдачу налогоплательщикам необходимых документов. В Кодексе предусматривается поэтапный переход к представлению налоговой отчетности в налоговые органы в электронном виде (налогоплательщикам предоставляется право выбрать конкретный способ передачи соответствующих данных). Всем налогоплательщикам будет предоставлена возможность пользоваться бесплатно распространяемыми программными средствами, разработанными подведомственными организациями ФНС России. На первом этапе предполагается представление в электронном виде налоговой отчетности налогоплательщиками, среднесписочная численность работников которых на день представления налоговой отчетности превышает 100 человек.

Предусматривается уточнить порядок проведения выездных налоговых проверок и конкретизировать сроки их проведения. Предлагается установить, что выездная налоговая проверка одного налогоплательщика не может проводиться в течение одного календарного года более двух раз, а также исключить из статьи 89 Кодекса положение об определении срока проведения такой проверки исходя из времени фактического нахождения проверяющего на территории проверяемого налогоплательщика. Предельный срок проведения выездной налоговой проверки - 2 месяца, а для организаций, имеющих обособленные подразделения - 3 месяца. При исчислении указанных сроков не учитывается период между вручением налогоплательщику требования о представлении налоговому органу документов и представлением им этих документов, период, на который было задержано налогоплательщиком представление налоговому органу истребованных документов в ходе выездной налоговой проверки.

Решение о продлении выездных налоговых проверок в каждом конкретном случае должно приниматься вышестоящим налоговым органом:

руководителем (заместителем руководителя) соответствующего территориального органа ФНС России по субъекту Российской Федерации - продолжительность проверки может быть увеличена в связи с проведением (завершением проведения) встречных налоговых проверок и (или) экспертизы, но не более чем на два месяца, а продолжительность выездной налоговой проверки обособленного подразделения организации, проводимой независимо от проведения выездной налоговой проверки этой организации, - не более чем на один месяц;

руководителем (заместителем руководителя) ФНС России - при наличии достаточных оснований, в том числе в связи с проведением (завершением проведения) встречных налоговых проверок и (или) экспертизы, продолжительность выездной налоговой проверки налогоплательщика может быть увеличена, но не более чем на четыре месяца, а продолжительность выездной налоговой проверки налогоплательщика, налоговый контроль которого осуществляется межрегиональным территориальным налоговым органом ФНС России, - не более чем на шесть месяцев.

Кроме того, предлагается установить, что в исключительных случаях (например, связанных с получением необходимой для целей налогового контроля информации от иностранных государств) руководителем (заместителем руководителя) ФНС России может быть принято решение о дополнительном увеличении продолжительности выездной налоговой проверки налогоплательщика, но не более чем на четыре месяца.

В законопроекте предусмотрено, что повторные выездные налоговые проверки могут проводиться только в связи с ликвидацией (реорганизацией) организации и в порядке контроля со стороны вышестоящего налогового органа. При этом повторная выездная налоговая проверка налогоплательщика, налоговый контроль которого осуществляется межрегиональным территориальным органом ФНС России, может назначаться исключительно руководителем ФНС России по мотивированному представлению соответствующего межрегионального территориального органа.

Предлагается разрешить проведение выездной налоговой проверки по месту нахождения налогового органа на основании документов, представленных налогоплательщиком, а также необходимых для проверки пояснений налогоплательщика.

Порядок оформления результатов налоговых проверок, рассмотрения возражений по актам налоговых проверок и принятия решений по результату рассмотрения материалов налоговых проверок предусматривается унифицировать. Результаты камеральных налоговых проверок при выявлении налоговых правонарушений должны оформляться соответствующими актами.

Сроки для представления налогоплательщиками возражений на акты налоговых проверок предлагается увеличить до 15 рабочих дней и установить, что рассмотрение возражений налогоплательщика по акту налоговой проверки должно осуществляться в присутствии налогоплательщика и (или) его уполномоченных представителей, которые должны иметь возможность аргументировать свою позицию и давать необходимые пояснения.

Вышестоящему налоговому органу по результату налоговой проверки предоставляется право принимать решения об отмене решений налоговых органов, принятых на основании актов налоговых проверок.

Предлагается внесение существенных изменений в порядок предоставления отсрочек (рассрочек) по уплате налогов и сборов, в частности, предусматривающих:

исключение ограничения в виде лимитов предоставления отсрочек (рассрочек) по уплате налогов;

увеличение предельного срока предоставления налоговым органом отсрочки (рассрочки) с шести месяцев до одного года. При этом отменяется институт "налогового кредита";

предоставление Правительству Российской Федерации права принимать решения о предоставлении отсрочки (рассрочки) по уплате налогов на срок до 3 лет;

исключение из оснований для предоставления отсрочки (рассрочки) по уплате налогов и сборов бюджетное недофинансирование и задержку оплаты выполненного государственного заказа.

Предлагается уточнить основания и принципы списания безнадежных долгов по налогам и сборам, закрепив в Кодексе исчерпывающий перечень таких оснований, а также обеспечив установление единого порядка признания задолженности по федеральным, региональным и местным налогам и сборам безнадежной и их списания.

Законопроектом предусматривается также внесение иных изменений в Кодекс:

об уплате налогов и сборов наличными денежными средствами, в том числе через кассы налоговых органов;

уточняющих положения Кодекса об уплате авансовых платежей за отчетные, иные периоды в пределах налоговых периодов;

о зачете (возврате) сумм излишне уплаченных или излишне взысканных налогов и сборов. Предусматривается проведение зачета таких сумм налогов и сборов в бюджеты разных уровней бюджетной системы Российской Федерации. Конкретизируются сроки, установленные для исполнения обязанностей по принятию решений налоговыми органами о возврате сумм налогов и сборов и осуществлению возврата таких сумм территориальными органами Федерального казначейства;

об ответственности за совершение налоговых правонарушений. При этом, в частности, тяжелое материальное положение физического лица, привлекаемого к ответственности, определяется в качестве дополнительного обстоятельства, смягчающего ответственность за налоговое правонарушение; разграничиваются составы налоговых правонарушений, предусмотренных статьями 120 и 122 Кодекса; уточняются отдельные налоговые санкции;

об уточнении в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации порядка исчисления сроков, установленных законодательством о налогах и сборах.

Внесение в Кодекс предлагаемых изменений будет сопровождаться реализацией мер по улучшению организации работы налоговых органов (утверждение единого стандарта обслуживания налогоплательщиков, улучшение информационной работы налоговых органов, создание в налоговых органах самостоятельных подразделений для рассмотрения возражений на акты налоговых проверок и другие меры).