Заключение на проект федерального закона N 167003-4 "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по промышленности, строительству и наукоемким технологиям от 26 мая 2005 г.
по проекту федерального закона N 167003-4 "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", внесен Правительством Российской Федерации

Комитет по промышленности, строительства и наукоемким технологиям рассмотрел проект федерального закона N 167003-4 "Об особых экономических зонах" и сообщает следующее.

Согласно пояснительной записке представленный законопроект направлен на создание благоприятных условий для развития экономического и научного потенциала страны, привлечения инвестиций в ее экономику посредством создания и функционирования особых экономических зон. Создание особых экономических зон позволит обеспечить дополнительное привлечение как иностранных, так и отечественных инвестиций в обрабатывающие сектора промышленности; стимулирование развития регионов, развитие высокотехнологичных отраслей промышленности и сферы услуг, содействие переводу российской экономики на инновационный путь развития; создание новых высококвалифицированных рабочих мест.

Комитет отмечает острейшую необходимость достижения заявленных целей. Вместе с тем в данной редакции законопроект не создает реальных условий, необходимых для развития промышленности, производства новых высоких технологий, в том числе привлечения инвестиций в данные сферы. В то же время принятие указанного законопроекта может создать условия как для коррупции со стороны органов государственной власти, например, при принятии решения о заключении соглашения о технико-внедренческой деятельности, так и для злоупотреблений со стороны резидентов особой экономической зоны.

Большие сомнения вызывает преамбула законопроекта, согласно которой законопроект определяет особенности ведения предпринимательской деятельности на территории особых экономических зон. Представляется, что цель создания особых экономических зон не ограничивается только установлением особого режима осуществления предпринимательской деятельности на их территории, но, в первую очередь, заключается в создании условий для развития производства, разработки и внедрения новых технологий. В то же время законопроект не регулирует эти вопросы, определяя фактически только порядок создания и прекращения таких зон.

По мнению Комитета, это связано с тем, что в законопроекте необоснованно промышленно-производственная и технико-внедренческая деятельность однозначно отнесены к предпринимательской деятельности, которая представляет собой самостоятельную, осуществляемую на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В частности, сомнение вызывает отнесение к предпринимательской технико-внедренческой деятельности, под которой понимается создание и реализация научно-технической продукции, доведение ее до промышленного применения, включая изготовление, испытание и реализацию опытных партий, а также создание программных продуктов, систем сбора, обработки и передачи данных, систем распределенных вычислений и оказание услуг по их внедрению и обслуживанию (статья 10 законопроекта). Представляется, что акцент следует делать не на реализации, а на создании такой продукции. Кроме того, представляется, что указанное определение ограничивает содержание технико-внедренческой деятельности, к которой, в частности, следует относить и создание наукоемкой продукции.

Вызывает возражение и предлагаемое законопроектом определение промышленно-производственной деятельности как производство и переработку товаров, а также их реализацию (статья 10). Данная редакция текста позволит осуществлять исключительно деятельность по реализации товаров, что не отвечает целям создания особых экономических зон.

Такой подход к определению промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности, по мнению Комитета, представляется необоснованным, учитывая, что законопроект четко не определяет цели создания особых экономических зон. Так, в соответствии со статьей 3 законопроекта об особых экономических зонах в Российской Федерации "особые экономические зоны создаются в целях развития обрабатывающих отраслей экономики, отраслей высоких технологий и производства новых видов продукции". Однако законодательством Российской Федерации не определено конкретное содержание данных видов экономической деятельности. Остается неясным, что относится к обрабатывающим отраслям экономики и каким образом будет определяться принадлежность конкретного товара к "новым видам продукции", по отношению к чему и как будет оцениваться эта "новизна".

Не достаточно четким представляется определение, что включает в себя законодательство Российской Федерации об особых экономических зонах. Отсылка к иным нормативным правовым актам (часть 1 статьи 1 законопроекта) не позволяет установить ограничивается ли законодательство Российской Федерации в данной сфере нормативными правовыми актами Российской Федерации, или сюда также относятся нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Большие сомнения вызывает предлагаемое в статье 2 законопроекта определение "особой экономической зоны" как определяемой Правительством Российской Федерации части государственной и таможенной территории Российской Федерации, на которой действует особый режим ведения предпринимательской деятельности. Согласно части 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. При этом не выделяется государственная и не государственная территория Российской Федерации. В соответствии со статьей 2 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенная территория - это территория Российской Федерации. В связи с этим не понятно, что имели в виду авторы законопроекта, определяя, что особо экономическая зона это часть государственной и таможенной территории Российской Федерации. Кроме того, "особый режим ведения предпринимательской деятельности" не охватывает особый налоговый и таможенный режимы, предусмотренные для резидентов особых экономических зон. Так, например, освобождение на 5 лет от уплаты земельного налога не всегда относится к особому режиму ведения предпринимательской деятельности.

Необоснованным представляется и требование ограниченности территории особых экономических зон (10 кв.км и 2 кв.км), устанавливаемое частью 2 статьи 4 законопроекта. Согласно пояснительной записке это обусловлено, во-первых, необходимостью значительной концентрации затрат на обустройство инфраструктуры зоны и прилегающих к ней территорий, во-вторых, чрезмерно большие размеры территории особых экономических зон привели бы к снижению концентрации инвестиционных, трудовых и иных ресурсов.

Однако, указанные доводы представляются неубедительными, поскольку необходимость затрат на обустройство инфраструктуры зоны вызвано самим подходом к месту создания зоны, который представляется очень спорным, и не соответствующим мировой практике. Кроме того, учитывая, что на территории зоны могут действовать как резиденты, так и иные лица, не являющиеся резидентами, а размещение производственных объектов зачастую предусматривает большие территории, ограниченность территории может привести к тому, что зона вообще не будет развиваться, поскольку будет ограничен доступ в такую зону, в том числе и для лиц, готовых вложить инвестиции в развитие производства.

Развитие инфраструктурного комплекса только в рамках ограниченной десятью или двумя квадратными километрами зоны будет крайне недостаточно и в связи с тем, что любой серьезный производитель будет испытывать объективную потребность в прилегающих транспортных путях, жилищном фонде и других объектах, которые также придется создавать, видимо, за счет бюджетных средств. В отсутствие полноценной интеграции особых экономических зон в инфраструктуру, в том числе сбытовую, прилегающей территории реализация данного законопроекта не приведет к желаемым результатам.

Далее, в пункте 3 статьи 4 законопроекта указывается, что особая экономическая зона не может находиться на территории нескольких субъектов Российской Федерации. Вместе с тем не урегулирован вопрос в отношении аналогичного запрета применительно к территории муниципального образования. В тексте законопроекта вообще не принимается во внимание тот факт, что особая экономическая зона будет одновременно находиться не только на территории субъекта Российской Федерации, но и в юрисдикции органов местного самоуправления муниципального района и поселения, входящего в состав данного муниципального района.

Совершенно не обоснованными, не учитывающими реальной ситуации представляются условия создания особых экономических зон (статья 5 законопроекта), согласно которым на момент создания особой экономической зоны земельные участки, образующие ее территорию, не должны находиться во владении или пользовании граждан и юридических лиц и на этих участках могут быть расположены только объекты государственной и (или) муниципальной собственности (за исключением образовательных и (или) научно-исследовательских организаций - при создании технико-внедренческих зон). Из этого следует, что особые экономические зоны фактически должны создаваться "в чистом поле".

По мнению Комитета, такие жесткие условия "целинного" освоения территории для создания особых экономических зон приведут к ограничению возможностей по созданию особых экономических зон вне зависимости от прогнозируемого уровня их эффективности. Поскольку практически нереально найти земельные участки площадью 10 кв.км с имеющейся инфраструктурой, удобным подъездом, расположенные вблизи относительно крупного города, располагающего достаточными высококвалифицированными трудовыми ресурсами, на которых не было бы объектов, находящихся во владении или пользовании граждан и юридических лиц.

Таким образом для создания особых экономических зон потребуется строительство всей инфраструктуры, изъятие отдельных земельных участков у частных лиц, что приведет к значительному росту затрат, исключается возможность использования расположенных в крупных городах простаивающих производственных площадей. Финансово-экономическое обоснование предусматривает 8,8 млн.евро для создания инфраструктуры промышленно-производственной зоны на 1 кв.км, и 1,9 млн.евро для создания инфраструктуры технико-внедренческой зоны на 1 кв.км. При этом реальные затраты на создание условий для функционирования особых экономических зон существенно выше объемов, указанных в финансово-экономическом обосновании законопроекта, и будут также включать расходы на выкуп у собственников земельных участков и объектов собственности.

Таким образом, реализация указанного положения приведет к необходимости осуществления дополнительных, не вызванных объективными причинами, расходов бюджетов бюджетной системы на создание всего инфраструктурного комплекса территории. Это обуславливает необходимость осуществления затрат бюджетных средств на указанные цели авансом, даже до начала реализации деятельности в особых экономических зонах, что может привести к возникновению неоправданных убытков. При этом, сами автора законопроекта в финансово-экономическом обосновании законопроекта отмечают, что дать конкретную оценку влияния принятия законопроекта на федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не представляется возможным.

Следует отметить, что такой подход к созданию особых экономических зон не соответствует мировой практике, согласно которой особые экономические зоны создаются преимущественно на территориях, где имеется морской или речной порт, аэропорт, открытые для международного сообщения, а также на территориях, расположенных вблизи магистралей (например, свободные зоны в Турции, зоны с особым экономическим режимом в Нидерландах, Латвийской Республике, зоны внешней торговли в США). Зоны экономического и технологического развития в Китае учреждаются преимущественно в крупных промышленных городах, во Франции создается 41 свободная городская зона. Законодательством Румынии предусмотрено, что любая территория Румынии может быть объявлена свободной зоной, если это обосновано ее географическим положением, а также с экономической и социологической точки зрения.

Более того, условия создания особых экономических зон, предусмотренные законопроектам, вообще означают, что фактически ни одной особой экономической зоны создано не будет. Учитывая, что практически нереально найти территорию площадью 10 кв.км, ни один земельный участок на который не находился бы во владении и (или) пользовании физического или юридического лица, практически всегда будет требоваться изъятие, в том числе путем выкупа, такого земельного участка. В то же время, перечень оснований, допускающих изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотренный статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации, является исчерпывающим, и не предусматривает возможность изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для создания особых экономических зон. При этом не предусматривается внесение соответствующих изменений в Земельный кодекс Российской Федерации.

Законопроект не определяет цели создания конкретного вида зоны, не определяет перечень или критерии видов деятельности, разрешенных на этой территории, предусматривая, что при создании особой экономической зоны Правительство Российской Федерации определяет виды деятельности, разрешенные на ее территории (часть 6 статьи 4). В связи с этим не понятно, чем будет руководствоваться Правительство Российской Федерации при определении разрешенных видов деятельности, и не создаст ли это условий для злоупотреблений при принятии решение относительно конкретной особой экономический зоны. Такой подход может привести к тому, что виды деятельности, разрешенные на территории зоны, не будут обеспечивать достижение целей, для которых должна создаваться особая экономическая зона.

Кроме того, следует отметить, что наделение Правительства Российской Федерации полномочиями по определению видов деятельности, осуществляемых на территории особой экономической зоны, противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, согласно которому виды разрешенного использования земельных участков, а также объектов капитального строительства устанавливается органами местного самоуправления.

Частью 5 статьи 4 законопроекта устанавливается перечень видов экономической деятельности, осуществление которых на территории особых экономических зон не допускается. В частности, наряду с добычей и переработкой полезных ископаемых на территории особых экономических зон запрещается производство и переработка продукции черной и цветной металлургии (за исключением производства особо чистых металлов и сплавов для нужд электроники), а также производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

В настоящий момент действующим законодательством не определено понятие "переработка продукции черной металлургии", таким образом, в случае принятия закона в текущей редакции правоприменительная практика будет очень запутана.

Кроме того, перечень ограничений видов деятельности, установленный пунктом 5 статьи 4 проекта федерального закона, представляется недостаточным в связи с тем, что им не установлен исчерпывающий список отраслей экономики, которые не относятся к отраслям экономики, для развития которых создаются особые экономические зоны. В то же время, указанный перечень ограничений видов деятельности содержит внутренние противоречия. Так, законопроект запрещает производство и переработку продукции черной и цветной металлургии, в то же время разрешает производство легковых автомобилей и мотоциклов. Абсолютно непонятно, каким образом, например, производство легковых автомобилей может быть осуществлено без переработки продукции черной и цветной металлургии?

Часть 2 статьи 6 законопроекта предусматривает, что с инициативой о создании особой экономической зоны выходит субъект Российской Федерации совместно с муниципальным образованием. В то же время, из законопроекта не следует, что действие на территории муниципального образования особой экономической зоны предусматривает какую-либо выгоду для такого муниципального образования. Большие сомнения вызывает реализуемость такого подхода на практике, учитывая, что речь идет не о развитии городов, а об освоении пустых территорий. Кроме того не ясно, может ли Правительство Российской Федерации самостоятельно принять решение о создании особой экономической зоны.

В статье 6 (часть 3) законопроекта указывается на то, что отбор заявок на создание особой экономической зоны одного и того же типа осуществляется на основе конкурсного отбора. Однако никаких дополнительных параметров этого отбора далее не раскрывается. В то же время, регламентация четких принципов, критериев конкурса и, главное, необходимости ограничения количества создаваемых особых экономических зон является важным условием работы данного законопроекта.

Частью 4 статьи 6 законопроекта предусмотрено, что Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации и орган местного самоуправления заключают соглашения о создании особой экономической зоны. Следует отметить, что такое положение не соответствует Федеральному конституционному закона от 17.12.97 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", который не предусматривает возможности непосредственного взаимодействия Правительства Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В то же время большие сомнения вызывает содержание такого соглашения о создании особой экономической зоны. Так, не ясно, на основании каких критериев будут устанавливаться объемы финансирования создания инфраструктуры особой экономической зоны за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета. В то же время, отсутствие четкого решения данного вопроса позволяет сделать вывод о низком уровне финансово-экономической проработки темы создания особых экономических зон.

Законопроектом также не установлены сроки и условия осуществления этого финансирования, механизм реализации решения о создании особой экономической зоны в случае невыполнения решения о соблюдении объемов и сроков финансирования со стороны федерального, регионального или местного бюджетов.

Не определены последствия действий в случае осуществления расходов на создание необходимой инфраструктуры, но отсутствия, впоследствии, необходимого количества заявок от потенциальных резидентов этих территорий.

То же справедливо и в отношении неопределенного порядка формирования размеров принадлежащих Российской Федерации, субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию долей в праве общей долевой собственности на объекты инфраструктуры особой экономической зоны. Более того, представляется, что возникновение общей долевой собственности на объекты инфраструктуры не соответствует реализуемой в законодательстве концепции разграничения имущества, которое может находиться в государственной и муниципальной собственности. В законопроекте не учитывается возможность привлечения к созданию инфраструктуры частных инвесторов.

Предусмотренное в законопроекте обязательство субъекта Российской Федерации и муниципального образования по делегированию федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования (ч. 4 ст. 6, ст. 32 законопроекта). Такое положение законопроекта противоречит законодательству Российской Федерации, в частности Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Земельному кодексу Российской Федерации, не предусматривающим возможность передачи публичных функций по управлению и распоряжению муниципальным имуществом федеральному органу исполнительной власти.

Необоснованным представляется и то, что в пункте 4 части 4 статьи 6 законопроекта определены только обязательства субъекта Российской Федерации по предоставлению налоговых льгот резидентам особой экономической зоны. Кроме того из текста проекта законопроекта и пояснительной записки не следуют обязательства региональных органов власти по предоставлению дополнительных льгот на данной территории, кроме устанавливаемых в общем порядке. Кроме того, в указанном пункте отсутствуют обязательства органов местного самоуправления по выполнению аналогичных функций, что представляется необоснованным.

Это позволяет сделать вывод, что провозглашенная в пояснительной записки цель создания особых экономических зон - обеспечить стимулирование развития регионов, содействие в решении проблем выравнивания уровня их экономического развития, также не будет реализована в случае принятия законопроекта, поскольку именно субъекты Российской Федерации с низким уровнем экономического развития не смогут позволить себе организацию свободной экономической зоны, так как, по крайней мере, в среднесрочной перспективе, их финансовые возможности будут снижены по причине установления льготного режима налогообложения.

Большие возражения вызывает срок создания особой экономической зоны и тем более запрет на продления такого срока, учитывая, что особо экономические зоны создаются на незастроенных территориях, и, как следует из законопроекта, практически любое соглашение о промышленно-производственной или технико-внедренческой зоны предусматривает необходимость строительства производственных и иных объектов.

Недостаточным является установление обстоятельств досрочного прекращения существования особой экономической зоны. В частности, не ясна целесообразность сохранения режима особой экономической зоны в случае чрезмерно малого освоения возможностей этой территории заинтересованными предприятиями. При этом, законопроектом предусматривается прекращения существования зоны только в случае отсутствия хотя бы одного соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности (или их расторжения) и (или) не ведения промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности.

Исходя из этого, вполне допустима ситуация деятельности на территории особой экономической зоны незначительного по масштабам производства, социально-экономический эффект от которой не может покрыть затраты бюджетной системы по ее созданию, закрытие которой, тем не менее, не может быть осуществлено в соответствии с данной редакцией законопроекта.

Спорным представляется возложение на уполномоченный орган исполнительной власти разработки единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон (часть 1 статьи 7 законопроекта), поскольку выработка единой политики в той или иной сфере является в основном компетенцией Правительства Российской Федерации.

Кроме того, в части 2 статьи 7 проекта федерального закона говорится, что управление особыми экономическими зонами возлагается на федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, и его территориальные органы. В то же время, создание предполагаемого органа исполнительной власти и его территориальных органов обуславливает необходимость увеличения расходов федерального бюджета, что не нашло отражения в финансово-экономическом обосновании.

Много возражений вызывает и полномочия, которыми наделяются органы управления особыми экономическими зонами.

Так, частью 2 статьи 8 установлено, что органы управления особыми экономическими зонами выдают во запросам заинтересованных лиц выписки из реестра резидентов особой экономической зоны, в то же время, состав этих лиц не определен, что позволяет чрезмерно широко толковать обязательства по предоставлению соответствующей информации.

Пунктом 3 той же статьи регламентируется, что отчет о результатах функционирования особых экономических зон предоставляется в уполномоченное министерство, однако, никаких обязательств по предоставлению указанных данных в Правительство Российской Федерации и Федеральное Собрание Российской Федерации не содержится, что недопустимо.

Не ясно, на каком основании указанному органу управления присваивается функция по оформлению приглашения для получения иностранными гражданами визы для работы на территории особой экономической зоны.

Противоречит законодательству, в частности Гражданскому кодексу Российской Федерации, Земельному кодексу Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возложение на федеральный орган исполнительной власти полномочий по управлению и распоряжению расположенными на территории особой экономической зоны объектами недвижимости, находящимися в государственной и муниципальной собственности, выдаче разрешений, необходимых для строительства и реконструкции объектов недвижимости, подключения их к объектам инженерной инфраструктуры.

Нецелесообразным является установление требования, что резидентом может быть только коммерческая организация, зарегистрированная на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона (статья 8 законопроекта). Это означает, что любая организация для приобретения статуса резидента должна перерегистрироваться или создавать новые структуры, что усложняет порядок вхождения предприятий в особую экономическую зону и устанавливает излишние ограничения.

Кроме того вызывает вопрос возможности участия в качестве резидента особой экономической зоны только коммерческой организации. При этом совершенно не понятно почему вводится ограничение на участие в качестве резидента особой экономической зоны унитарных предприятий. Представляется совершенно необоснованным ограничение на участие в качестве резидента технико-внедренческой зоны некоммерческих организаций, например, научных учреждений. Тем более, что такое ограничение не позволяет получить статус резидентов особо экономической зоны образовательным и научно-исследовательским организациям, которые уже действуют на территории технико-внедренческих зон, имеют земельный# участки, здания, строения, сооружения на территории таких зон. В то же время, только организация созданная в научных целях может в полном объеме осуществлять технико-внедренческую деятельность.

Представляется необоснованным установление единственного критерия для резидента промышленно-производственной особо экономической зоны - капитальные вложения в сумме, эквивалентной не менее десяти миллионам евро, не включая нематериальные активы, что полностью исключает из числа резидентов промышленно-производственных особых экономических зон компании малого бизнеса. В то же время поскольку допускается производство различной продукции, производственный процесс может требовать различных затрат, то устанавливаемое требование не стимулирует к переходу к менее затратным способам производства.

Такое положение законопроекта является совершенно неоправданным с точки зрения мирового опыта. В частности, большинство компаний Силиконовой долины начинали свою деятельность именно как субъекты малого бизнеса. В настоящее время деятельность субъектов малого бизнеса допускается только на территории технико-внедренческих особых экономических зон, однако их статус не позволяет открывать промышленное производство продукции, являющейся результатом технико-внедренческой деятельности. Таким образом, компания-разработчик лишается возможности начать производство продукции в рамках режима особой экономической зоны. Для устранения данной проблемы необходимо значительное снижение (или устранение) требований к объему инвестиций, обязательных для получения статуса резидента промышленно-производственной особой экономической зоны.

Кроме того, законопроект устанавливая обязательность капитальных вложений, не уточняет, куда должны осуществляться такие вложения. Редакция представленного законопроекта позволяет сделать вывод, что эти капитальные вложения осуществляются на счет федерального органа исполнительной власти.

Положения статьи 12 законопроекта предусматривают, что в составе соглашений о ведении промышленно-производственной деятельности должны быть установлены обязательства по объемам и срокам осуществления инвестиций. В то же время, полностью отсутствуют критерии для определения достаточности и своевременности определения адекватности этих положений соглашения.

Вызывает сомнения правомерность использования в законопроекте термина "бизнес-план", содержание которого в законопроекте не раскрывается. В то же время, в законодательстве в понятие "бизнес-план" вкладывают самое различное содержание. Так, например, Федеральный закон от 31.03.95 N 39-ФЗ "О федеральном бюджете на 1995 год", Федеральный закон от 26.02.97 N 29-ФЗ "О федеральном бюджете на 1997 год" определяют бизнес-план как план финансового оздоровления, в статье 1 Федерального закона от 25.02.99 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации осуществляемой в форме капитальных вложений" под бизнес-планом понимается описание практических действий по осуществлению инвестиций. Согласно Федеральному закону от 02.12.90 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" порядок составления бизнес-плана кредитной организации и критерии его оценки устанавливаются нормативными актами Банка России.

Таким образом, совершенно не ясно, что понимается под бизнес-планом в представленном законопроекте, хотя от его параметров зависит принятие положительного, либо отрицательного решения о присвоении статуса резидента особой экономической зоны. Также вызывает вопрос положение пункта 1 части 9 статьи 23 законопроекта о том, что критерии, которым должен соответствовать бизнес-план, устанавливаются федеральным министерством. Представляется, что критерии бизнес-плана должны устанавливаться законом.

В отношении технико-внедренческих зон необходимость представления бизнес-плана представляется сомнительной, поскольку соглашение может заключаться на 20 лет, а планирование в сфере высоких технологий на такой срок не может быть достаточно корректным. Кроме того, подготовка качественного и достоверного бизнес плана в сфере высоких технологий на срок до 20 лет не только приводит к излишнему распространению внутренней информации предприятия, увеличению сроков рассмотрения заявок и созданию бюрократических препятствий, но и вообще маловероятна.

Необходимость представления бизнес-плана отсутствует еще и потому, что в особой экономической зоне могут осуществляться только определенные виды деятельности, и если они совпадают с прописанными в уставе организации-заявителя (в дальнейшем это легко проверяется), то никаких существенных препятствий к заключению договора нет.

По мнению Комитета недопустимо "навязывание" отбираемых по не установленным законопроектом правилам банков, от качества и стоимости услуг которых будет зависеть возможность предприятия работать в особой экономической зоне. Тем более, что даже получение положительного заключения банка на "бизнес-план", предприятие может не обрести статус резидента свободной экономической зоны (пункт 5 части 2 статьи 13). К тому же в отношении лиц, претендующих на работу в технико-внедренческой зоне аналогичную работу предлагается проводить на уровне экспертных советов по технико-внедренческим зонам, что вполне можно использовать и для промышленно-производственной зоны.

Фактическое навязывание платных услуг уполномоченных банков коммерческим предприятиям является неприемлемым.

Отдельно следует отметить положения статьи 11, в которой предусматриваются льготные режимы взаимодействия органов государственного контроля на территории особой экономической. Так, в отношении резидентов особой экономической зоны гарантируется ограничение количества и сроков плановых проверок, повторных проверок, взаимодействия с контролирующими органами и возможности непосредственного участия в этой работе. Однако, остается совершенно неясным, почему эти условия, крайне необходимые для развития предпринимательства в Российской Федерации гарантируются только для резидентов особых экономических зон, в то время как их следует обеспечить для всех без исключения предприятий, что, возможно, могло бы принести гораздо больший социально-экономический эффект, чем создание территорий благоприятствования развитию бизнеса в отдельно взятых территориях.

Следует уточнить порядок лишения статуса резидента особой экономической зоны не только в случае систематических нарушений (два и более раза), но и при однократном грубом нарушении налогового и (или) налогового законодательства.

Недостаточно четко урегулированы вопросы, касающиеся соглашения о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности.

Представляется не проработанным вопрос об обеспечении доступности информации о наличии на территории особой экономической зоны свободного земельного участка. В то же время такая информация является основанием для отказа в заключении соглашения о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности (пунктом 2 части 5 статьи 13 законопроекта). Целесообразно обеспечить предоставление необходимых сведений о наличии земельных участков заблаговременно, в срок, предшествующий началу работы предприятий по подготовке заявки на получение статуса резидента особой экономической зоны. В противном случае, отсутствие или сокрытие информации создадут условия для злоупотребления со стороны органов при понятии решении о заключении соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности.

Из законопроекта (ст. 17, 27) вытекает, что резиденты особой экономической зоны обязаны осуществлять строительство, что представляется не обоснованным, учитывая, что им могут передаваться, а в технико-внедренческой зоне всегда передаются в аренду здания, строения, сооружения. Статья 17, 27 законопроекта предусматривает порядок проведения экспертизы и согласования проектно-технической документации, выдачи разрешений на строительство, который противоречит Градостроительному кодексу Российской Федерации, детально регулирующему все вопросы, связанные с осуществлением строительства и реконструкции, в том числе и порядок государственной экспертизы проектной документации. Устанавливать иной порядок проведения экспертизы проектной документации и выдачи разрешения на строительство представляется нецелесообразным.

Часть 3 статьи 12, часть 3 статьи 22 законопроекта предусматривает, что порядок заключения договора недвижимого имущества с резидентом устанавливается уполномоченным федеральным министерством, что представляется избыточным, поскольку данный вопрос в настоящее время достаточно подробно урегулирован Гражданским кодексом Российской Федерации. Также предусматривается, что размер арендной платы устанавливается уполномоченным федеральным министерством. Однако эти платежи являются существенным источником доходов соответствующих бюджетов и в отсутствие четкой системы критериев и параметров установления размеров арендной платы представляется недопустимым делегирование полномочий по регулированию этого вопроса соответствующему органу исполнительной власти в отсутствие заранее определенны# ограничений для данных платежей.

В статье 16 законопроекта говорится, что срок действия соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности не может превышать срок, оставшийся до прекращения существования особой экономической зоны. Однако, целесообразно ограничить и минимальный срок действия соглашения, необходимый для организации полноценной промышленно-производственной деятельности, например, не менее 5 лет.

Статьей 19 законопроекта регламентируется, что действие соглашения в ведении промышленно-производственной деятельности может быть прекращено в случае прекращения договора аренды земельного участка. По нашему мнению, этой ситуации можно избежать, если в качестве обязательной нормы ввести обязательство заключать договор об аренде земельного участка на весь срок реализации соглашения.

Следует также отметить противоречие законопроекта, так согласно пункту 3 статьи 19 выкуп резидентом промышленно-производственной зоны арендованного земельного участка не является основанием расторжения соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности. В то же время расторжение договора аренды земельного участка резидентом по любому основанию является основанием для расторжения соглашения о ведении технико-внедренческой деятельности (п. 3 статьи 29). Кроме того, такое положение необоснованно ограничивает право резидента технико-внедренческой зоны - собственника объекта недвижимости на выкуп земельного участка, предусмотренное статьей 36 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так же остается не ясным положение о возможности выкупа земельного участка, поскольку в предшествующих статьях проекта федерального закона вводится запрет на иную форму собственности земельных участков в границах свободных экономических зон за исключением государственной или муниципальной, что образует внутреннее противоречие документа. То же справедливо и в отношении пункта 3 статьи 32 законопроекта.

Не допустимым и препятствующим развитию особых экономических зон представляется положение части 5 статьи 21, части 5 статьи 31 законопроекта, предусматривающее, что в случае прекращения действия соглашения о ведении промышленно-производственной или технико-внедренческой деятельности договор аренды государственного и (или) муниципального имущества и договор аренды земельного участка продолжают действовать до истечения указанных в них сроках. Указанное положение может привести к фактической "блокаде" свободной экономической зоны предприятиями, лишившимися статуса резидента этой территории, поскольку они сохраняют все права на пользование имуществом и земельными участками. В таком случае о развитие особой экономической зоны и достижении целей создания такой зоны не может быть и речи.

Большие возражения вызывает глава 7 законопроекта "Порядок предоставления и пользования земельными участками, расположенными в пределах территории особой экономической зоны".

Несмотря на название, глава не содержит порядок предоставления земельных участков в аренду, следовательно, земельные участки должны предоставляться в соответствии с порядком, установленном Земельным кодексом Российской Федерации. Земельный кодекс Российской Федерации устанавливает возможность предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта и без согласования места размещения объекта. Но первая процедура достаточно затянута по времени, а вторая не гарантирует получения земельного участка именно резидентом. Непонятно, каким образом будут предоставляться земельные участки на территории особых экономических зон, в чем будет проявляться льготный режим предоставления земельных участков для резидентов, в чем различия предоставления земельного участка резидентам и лицам, не являющимися резидентам. Отсутствие регламентации таких вопросов создаст многочисленные проблемы на практике и может привести к коррупции со стороны органов государственной власти в части льготного предоставления земельного участка в аренду лицам, не являющимся резидентами. Такая ситуация также не будет способствовать достижению целей создания особых экономических зон.

Часть 4 статьи 32 законопроекта, регулирующая вопросы формирования земельного участка и его кадастрового учета не соответствует Федеральному закону "О землеустройстве" и Федеральному закону "О государственном кадастровом учете".

Излишними представляются статьи 35, 37 законопроекта, устанавливающие содержание договора аренды земельного участка, его форму, размера арендной платы, поскольку данные вопросы урегулированы Земельным кодексом Российской Федерации и Гражданским кодексом Российской Федерации.

В качестве лишнего можно отметить и содержание пункта 2 статьи 35, поскольку порядок зачисления арендной платы по уровнями бюджетной системы уже регламентирован действующим законодательством, что исключает необходимость уточнения этого положения.

Не ясно относится ли положение части 1 статьи 35 законопроекта, предусматривающая определение Правительством Российской Федерации максимального размера арендной платы земельных участков к случаям, предоставления земельным участкам только резидентам, или также иным лицам, не являющимися резидентами.

Следует также отметить характерный для законопроекта перекос в пользу мер таможенно-тарифного стимулирования без создания адекватных налоговых стимулов.

Комитет отмечает проблемы, которые могут возникнуть в связи с реализацией статьи 41 законопроекта, в соответствии с которой федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты о налогах и сборах, изменяющие элементы налогообложения, не применяются в отношении резидентов особой экономической зоны в течение срока действия соглашения о ведении промышленно-производственной деятельности или технико-внедренческой деятельности.

Так, Правительством Российской Федерации неоднократно озвучивались предложения по изменению налогового законодательства в среднесрочной перспективе, в том числе в отношении снижении ставки налога на добавленную стоимость, создания налога на недвижимость, объединяющего земельный налог, налог на имущество организаций и другие имущественные налоги. Однако, совершенно не ясно, на каком основании эти нормы не будут распространяться и на резидентов свободных экономических зон.

Вызывает сомнение однозначное прекращение существование# особых и свободных экономических зон, созданных до принятия законопроекта. Представляется целесообразным урегулировать переходные положения, связанные с прекращением действия таких зон.

Кроме того, имеется много замечаний юридико-технического характера. Так, например, согласно части 1 статьи 6 законопроекта решение о создании особо экономической зоны оформляется постановлением Правительства Российской Федерации. В то же время постановление Правительства Российской Федерации - это акт нормативного характера. Решение же о создании особой экономической зоны - это решение ненормативного характера и должно приниматься в форме распоряжения Правительства Российской Федерации. Представляется нецелесообразным указание в законопроекте положения, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами, и его территориальными органами составляют единую централизованную систему управления особыми экономическими зонами (ст. 7 законопроекта).

Многие положения законопроекта требуют уточнения. Так, не ясно, о каких обособленные# подразделения# вне территории особой экономической зоны, кроме представительств, идет речь в части 4 статьи 10 законопроекта. Статьи 15, 25 законопроекта устанавливают письменную форму соглашения о ведении промышленно-производственной и технико-внедренческой деятельности. В то же время отсутствует указание на правовые последствия несоблюдения простой письменной формы, таким образом, отсутствие письменной формы такого соглашения не будет означать его недействительности. Часть 15 статьи 40 законопроекта устанавливает возможность уничтожения товаров, помещенных под таможенный режим свободной таможенной зоны под контролем таможенного органа. Не понятно как это положение будет применяться к потребляемым товарам.

Много дублирующих норм. Так, например, во многом идентично содержание глав 5 и 6 законопроекта.

Следует также отметить, что не отражающим последствия реализации законопроекта является финансово-экономическое обоснование, поскольку в нем не нашли отражения финансово-экономические последствия создания аппарата управления особыми экономическими зонами, потерь бюджетной системы от предоставления налоговых и таможенных льгот, не проработаны вопросы соотношения размеров финансирования создаваемой инфраструктуры за счет бюджетов разных уровней.

Таким образом, в представленной редакции законопроект не позволит в полной мере обеспечить достижение провозглашенных им целей, не сможет способствовать созданию благоприятных условий для развития экономического и научного потенциала страны, привлечению инвестиций в ее экономику, не решит проблему выравнивания уровней экономического развития субъектов Российской Федерации. Законопроект нуждается в доработке в части устранения широких возможностей для коррупции со стороны органов, осуществляющих управление особыми экономическими зонами, поскольку большинство решений связанных с заключением соглашений о ведении производственно-промышленной, технико-внедренческой деятельности, предоставлением земельных участков и иного недвижимого имущества будет решаться только по усмотрению таких органов. Законопроект также нуждается в существенной доработке в части устранения широких возможностей для злоупотреблений с стороны лиц, действующих на территории особых экономических зон.

Учитывая вышеизложенное, Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям считает необходимым существенно доработать проект федерального закона N 167003-4 "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" ко второму чтению.

Председатель Комитета

М.Л. Шаккум