Пояснительная записка к проекту федерального закона N 182169-4 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения вопросов местного значения в области культуры) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

С 1 января 2006 года вступает в действие Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", который устанавливает два типа муниципальных образований:

- сельские и городские поселения;

- муниципальные районы и городские округа.

К вопросам местного значения поселения (городского и сельского) и городского округа в области культуры отнесены (ст. 14, 16 ФЗ):

- организация библиотечного обслуживания населения;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения (городского округа) услугами организаций культуры;

- охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения (городского округа);

- формирование архивных фондов поселения.

К вопросам местного значения муниципального района отнесены (ст. 15 ФЗ):

- организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

- формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений.

Однако крупнейшими производителями услуг культуры и досуга являются муниципальные учреждения культуры, которые в муниципальных образованиях, и особенно в сельской местности, остаются единственными источниками, обеспечивающими конституционные права граждан на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни. И они практически не учтены в новом законе.

Так в Рязанской области муниципальная сеть учреждений культуры представлена

- библиотеками, объединенными в централизованные библиотечные системы;

- краеведческими и мемориальными музеями, например, музеи К.Э. Циолковского (с.Ижевское Спасского района), П.П. Семенова-Тян-Шанского (с.Гремячка Милославского района), А.С. Новикова-Прибоя (с. Матвеевское Сасовского района), а также учреждениями музейного типа, такими, как мемориал М.Д. Скобелева (с. Заборово Новодеревенского района), И.И. Срезневского (село Срезнево Шиловского района) и другими;

- детскими школами искусств и музыкальными школами;

- клубами различной типологии (дворцы культуры, сельские клубы, национально-культурные центры, дома ремесел, дома фольклора, молодежные культурные центры, передвижные культурные центры, организационно-методические центры);

- парками культуры и отдыха;

- кинотеатрами;

- выставочными залами и галереями;

- муниципальными творческими коллективами;

- народными художественными промыслами, в том числе знаменитыми и успешно функционирующими, такими как, скопинская художественная керамика, михайловское кружево, кадомский вениз, имеющими многовековую историю и известными далеко за пределами России.

Сегодня очевидно явное преимущество муниципальных учреждений культуры перед другими организациями, обеспечивающими культурные услуги в сфере досуга. Это преимущество заключается в системной практике создания культурной среды, в сохранении и приумножении культурных традиций и местной идентичности, в близости к населению, в создании условий для социальной интеграции всех слоев местного сообщества. Муниципальные учреждения культуры исполняют функции центров инициатив местного. сообщества, патриотического воспитаниям граждан, сохранения и развития национальных культур. Отличительной особенностью муниципальных организаций культуры является целенаправленная работа с социально незащищенными слоями населения, которая ведется на безвозмездной основе, в то время как услуги государственных учреждений культуры даже по льготным ценам не всегда доступны населению.

Введенные в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" новые подходы к функционированию культуры могут привести к значительному сокращению или ликвидации сети организаций культуры по следующим основаниям:

1. Полномочия в области культуры в основном предусмотрены лишь на территориях поселений (ст. 14) и городского округа (ст. 16). При этом в этих муниципальных образованиях они крайне ограничены и существенно уменьшены по сравнению со сложившейся на сегодняшний день структурой сети культуры.

2. Положение Закона "о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры" не означает прямой обязанности муниципальных образований по созданию и поддержке (финансированию) муниципальных учреждений культуры.

3. В полномочиях муниципального района в явном виде не записана функция организации культурного обслуживания населения. Это при том, что объем недвижимого имущества муниципальных объектов культуры составляет примерно 80 процентов - районное имущество и 20 процентов - имущества сельских администраций. Оборудование, средства коммуникации и транспорт на 90 процентов являются собственностью районов. Оплата труда, финансирование коммунальных расходов и программ развития культуры обеспечиваются за счет консолидированного бюджета района. Характерной особенностью муниципальных организаций культуры является высокая концентрация основных ресурсов по производству услуг культуры и досуга на уровне муниципального района.

Отсутствие полномочий на уровне муниципального района по вопросам культуры в условиях даже достаточного бюджета создаст ситуацию, при которой органы местного самоуправления не имеют права осуществлять за счет бюджетных средств услуги культуры. При отсутствии прямых указаний на возможности муниципальных районов по поддержке культуры можно воспользоваться положением пункта 3 ст. 15 Федерального закона, где сказано, что органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований и не исключенные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Однако эта трактовка остается на усмотрение местных органов власти и носит исключительно субъективный характер.

Отсутствие полномочий района по обеспечению услугами организаций культуры, кроме библиотек, автоматически лишает жителей населенных пунктов, являющихся центрами муниципальных районов, на доступ к культурным благам и возможностей по гарантированному обеспечению услугами досуга, а также ставит под угрозу возможность формирования в составе администрации муниципального образования органа управления культуры, что повлечет за собой невозможность формирования районных программ развития культуры и досуга.

4. Нечетко сформулировано полномочие муниципального района в ст.15 Федерального закона об организации библиотечного обслуживания населения (обеспечении услугами библиотечного коллектора). Данное положение понимается на местах исключительно как необходимость организации снабжения библиотек поселений книгами, а не организация работы самой библиотеки, прежде всего, пополнение фондов и оказание библиотечных услуг.

5. Создание и поддержка муниципальных музеев не прописаны отдельной строкой, как это сделано на уровне субъектов Российской Федерации в статье 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - "создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев...")

6. Не учтена необходимость реализации одного из приоритетов государственной культурной политики - сохранение и развитие традиционного народного художественного творчества и народных художественных промыслов.

Учитывая изложенные обстоятельства, а также то, что положения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" имеют принципиальное значение для развития культуры в муниципальных образованиях, где сохраняются истоки национальной культуры и сосредоточена подавляющая часть массовых учреждений культуры, предлагается внесение изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерацию), которые направлены на:

- уточнение формулировок расходных полномочий органов местного самоуправления в области культуры;

- восстановление расходных полномочий муниципальных районов по решению вопросов местного значения в области культуры.

Для создания условий по обеспечению населения основными традиционными услугами культуры предлагается дополнить статьи 14, 15 и 16 Федерального закона в части полномочий поселений, муниципальных районов и городских округов конкретными положениями, предусматривающими:

- создание и поддержку организаций культуры и искусства;

- создание условий для сохранения и развития традиционного народного художественного творчества;

- создание и поддержку музеев;

- поддержку народных художественных промыслов.

Для обеспечения реализации предлагаемых изменений в указанные статьи проект предлагает внести уточнения в статью 50 "Муниципальное имущество", наделив поселения, муниципальный район, городской округ имуществом, соответствующим их полномочиям.

Принятие указанного законопроекта позволит сохранить сеть организаций культуры и искусства и создаст возможности для муниципальных образований проводить единую культурной политику и обеспечивать конституционное право граждан на доступ к культурным ценностям и участие в культурной жизни.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В связи с принятием федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не требуется признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятия каких-либо актов федерального законодательства.

Финансово-экономическое обоснование
проекта федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не требует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета".