Заключение на проект федерального закона N 182470-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год" (о финансировании новых законодательных актов, связанных с обеспечением социальных реформ) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам от 14 июня 2005 г.
на проект федерального закона N 182470-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год"

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам рассмотрел проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает.

Законопроект внесен в целях обеспечения финансовыми ресурсами новых расходных полномочий, возникших в связи с принятием в конце 2004 - начале 2005 года норм федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, отдельных решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, поэтапно вступающих в действие, начиная с 2005 года.

Новые полномочия направлены на продолжение социальных реформ и связаны с:

увеличением размеров пенсий и стипендий;

повышением социального статуса и защищенности военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов;

обеспечением конституционных гарантий социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации;

повышением уровня заработной платы работников бюджетной сферы, оплачиваемых по ETC;

увеличением объема расходов на финансирование ежемесячных денежных выплат (ЕДВ) отдельным категориям граждан и других реформ социальной сферы.

Для финансового обеспечения указанных полномочий необходимо увеличить утвержденные федеральным законом расходы федерального бюджета на 11,4 процента.

В связи с тем, что полную корректировку параметров федерального бюджета на 2005 год целесообразно проводить по итогам исполнения федерального бюджета за 1 полугодие, в законопроекте использована ранее не применявшаяся практика корректировки показателей федерального бюджета.

Особенностью внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта является утверждение увеличения доходов и расходов федерального бюджета, соответственно на 271,6 млрд. рублей и на 348,3 млрд. рублей, при этом не предлагается утверждать новые основные характеристики федерального бюджета на 2005 год.

В качестве источников финансирования новых дополнительных расходов предлагается использовать:

средства, полученные от проведения контрольной работы налоговых органов в сумме 190,6 млрд. рублей, не запланированные при формировании показателей федерального бюджета на 2005 год;

доходы, поступившие в федеральный бюджет в виде безвозмездных перечислений от бюджетов субъектов Российской Федерации, в сумме 81,1 млрд. рублей (дополнительно начисленные налоги и сборы по нефтяной компании ОАО "НК "ЮКОС" в бюджеты Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, зачисленные в федеральный бюджет в соответствии с соглашением между Минфином России и органами государственной власти вышеназванных субъектов Российской Федерации о распределении указанных доходов в 2005 году).

Часть доходов, поступившие в федеральный бюджет в виде безвозмездных перечислений от бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 34,4 млрд. рублей, Правительство Российской Федерации предлагает использовать по разделу "Межбюджетные трансферты" в 2006 году.

В связи с внесением изменений в пенсионное законодательство предлагается использовать дополнительные доходы федерального бюджета или средства Стабилизационного фонда в размере 111,1 млрд. рублей на цели обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда.

Увеличение доходов, связанное с контрольной работой налоговых органов, которое не предусматривалось при формировании федерального бюджета на 2005 год, приходится в основном на налог на добавленную стоимость на товары, реализуемые на территории Российской Федерации, в сумме 160,4 млрд. рублей, акцизы по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, в сумме 9,6 млрд.рублей, налог на прибыль организаций в сумме 14,0 млрд. рублей, безвозмездные перечисления в сумме 81,1 млрд. рублей, административные платежи и сборы в сумме 6,6 млрд. рублей.

Наибольшее увеличение расходов федерального бюджета предлагается по следующим разделам функциональной классификации: "Межбюджетные трансферты" - на 215,3 млрд. рублей, "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - на 43,7 млрд. рублей, "Общегосударственные вопросы" - на 30,9 млрд. рублей, "Национальная оборона" - на 18,5 млрд. рублей, "Национальная экономика" - на 11,4 млрд.рублей, "Социальная политика" - на 10,1 млрд. рублей.

Такое увеличение расходов федерального бюджета по оценке Правительства Российской Федерации может привести к увеличению инфляции в 2005 году на 1-1,5%.

В общей сумме расходов основную часть составляют расходы, связанные с выплатой заработной платы в сумме 73,3 млрд. рублей; средства, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации в сумме 148,4 млрд. рублей; средства, передаваемые субъектам Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений - 53,9 млрд. рублей; капитальные вложения - 30,9 млрд. рублей.

Увеличение фонда оплаты труда вызвано повышением уровня заработной платы работников бюджетной сферы, оплачиваемых по ETC; социального статуса и защищенности военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов; обеспечением конституционных гарантий социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации.

Средства, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации, предлагается направить на:

увеличение базовой трудовой пенсии - 89,8 млрд. рублей;

государственное пенсионное обеспечение, доплаты, пособия, компенсации - 29,7 млрд. рублей;

ежемесячные денежные выплаты льготникам -17,7 млрд. рублей;

дополнительное ежемесячное обеспечение некоторым категориям граждан в связи с 60-летием Победы - 11,2 млрд. рублей.

Такое увеличение обусловлено внесением изменений в пенсионное законодательство Российской Федерации, а также с погашением задолженности федерального бюджета перед бюджетом Пенсионного фонда Российской Федерации.

По разделу "Общегосударственные вопросы" предполагается увеличить расходы федерального бюджета на 30,9 млрд. рублей.

Наибольшая сумма увеличения расходов на общегосударственные вопросы предусмотрена по подразделам "Другие общегосударственные вопросы" - 14,3 млрд. рублей и "Судебная система" - 6,4 млрд. рублей.

Увеличение расходов позволит осуществить мероприятия по выравниванию условий материального обеспечения сотрудников различных федеральных органов исполнительной власти, работников центральных аппаратов и территориальных органов, в том числе за счет ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан, введенных с 1 января 2005 года, и ежемесячного денежного поощрения лицам, замещающим государственные должности федеральной государственной службы в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, введенных с 1 апреля 2005 года.

По подразделу "Судебная система" предусмотрено увеличение расходов федерального бюджета на 6,4 млрд. рублей.

Основное увеличение расходов (5,6 млрд. рублей) связано с планируемой индексацией должностных окладов судей с 1 июля 2005 года на 80%. На выплату ежемесячного денежного поощрения работникам аппаратов высших органов судебной власти, а также центрального аппарата Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации предусмотрено 101,8 млн. рублей, на увеличение оплаты труда привлекаемых лиц (присяжные, народные и арбитражные заседатели) предусматривается 129,3 млн. рублей и 4,6 млн. рублей - на выплаты военному персоналу и сотрудникам правоохранительных органов, имеющих специальные звания.

Предусмотрены дополнительные средства федерального бюджета Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации на уплату налога на имущество в объеме 135 млн. рублей.

По подразделу "Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов надзора" в рамках проводимой административной реформы увеличен фонд оплаты труда сотрудникам таможенных органов и федеральным государственным служащим таможенных органов на сумму 373,3 млн. рублей.

Зарезервированы ассигнования в сумме 213,8 млн. рублей на увеличение заработной платы работникам, занимающим должности, не отнесенные к государственным должностям, и осуществляющим техническое обеспечение деятельности федеральных государственных орган.

По разделу "Национальная оборона" расходы федерального бюджета предлагается увеличить на 18,5 млрд. рублей.

Суммы увеличения расходов на национальную оборону предусмотрены по подразделам "Вооруженные силы Российской Федерации" в сумме 15,8 млрд. рублей и "Другие вопросы в области национальной обороны" в сумме 2,7 млрд. рублей.

Несмотря на значительные объемы дополнительно выделяемых бюджетных средств на содержание личного состава Вооруженных Сил Российской Федерации, в данной области продолжает сохраняться ряд проблем, связанных с опережающим ростом цен на ГСМ, транспорт, связь и ЖКХ, которые необходимо решать по итогам исполнения федерального бюджета за первое полугодие.

По разделу "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" расходы федерального бюджета предполагается увеличить на 43,7 млрд. рублей.

Наибольшая сумма увеличения расходов на национальную безопасность и правоохранительную деятельность предусмотрена по подразделам "Органы внутренних дел" - 15,9 млрд. рублей, "Система исполнения наказаний" - 5,9 млрд. рублей, "Органы безопасности" - 5,5 млрд. рублей.

По подразделу "Органы прокуратуры" предусмотрено увеличение расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации на 3,3 млрд. рублей в связи с совершенствованием оплаты труда работников органов прокуратуры.

По подразделу "Органы внутренних дел" предусматривается увеличение расходов на повышение денежного довольствия сотрудникам правоохранительных органов в размере 10,5 млрд. рублей. Кроме этого, дополнительные ассигнования в объеме 331,2 млн. рублей выделяются МВД России на закупку вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества, в целях обеспечения безопасности в период проведения празднования 1000-летия основания г.Казани на Программу модернизации связи и на расходы, связанные с перевозкой, размещением и питанием приданных сил, МВД России законопроектом предусмотрено 295,0 млн. рублей.

По подразделу "Органы юстиции" предусмотрено 119,0 млн. рублей для обеспечения одновременного с прокурорскими работниками повышения заработной платы работникам созданных учреждений в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 октября 1994 г. N 1133 "О судебно-экспертных учреждениях системы Министерства юстиции Российской Федерации".

В связи с завершением формирования Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов и Минюста России в рамках административной реформы увеличен фонд оплаты труда указанных федеральных органов исполнительной власти на сумму 764,7 млн. рублей.

По данному разделу предусматривается выделение средств федерального бюджета на создание отдельных компонентов государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения уже в 2005 году в сумме 856,0 млн. рублей.

В целом по разделам "Национальная оборона" и "Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" Комитет считает необходимым обратить внимание на решение задач, связанных с обеспечением войск и органов внутренних дел топливом и горюче-смазочными материалами, услугами транспорта и связи, коммунальными услугами, арендой помещений, необходимыми мобилизационными ресурсами, а также с реализацией постановления Правительства Российской Федерации от 31 января 2005 года N 47 о введении повышенных размеров надбавок за сложность, напряженность и специальный режим службы военнослужащих СВР России.

Расходы федерального бюджета по разделу "Национальная экономика" предполагается увеличить на 11,4 млрд. рублей, в основном на развитие авиации и дорожное хозяйство.

По подразделу "Сельское хозяйство и рыболовство" предусмотрено увеличение расходов на газификацию сельских населенных пунктов по Федеральной целевой программе "Социальное развитие села до 2010 года" в сумме 150 млн. рублей, на обеспечение деятельности подведомственных учреждений на увеличение заработной платы работникам и другие текущие затраты в области сельского хозяйства и рыбохозяйственной деятельности в сумме 154,2 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета по разделу "Жилищно-коммунальное хозяйство" предполагается увеличить на 1,5 млрд. рублей, из которых 75% составят инвестиции по федеральной целевой программе "Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (2002 год и последующие годы)", что позволит ускорить выполнение мероприятий, предусмотренных программой.

По разделу "Охрана окружающей среды" расходы федерального бюджета предполагается увеличить на 152,4 млн. рублей.

Дополнительные ассигнования, предусмотренные законопроектом на природоохранный комплекс, запланированы на мероприятия по обеспечению деятельности подведомственных учреждений по охране окружающей среды, содержанию природных заповедников, на обеспечение услуг в сфере лесного и водного хозяйства, на прикладные научные исследования и предоставление услуг в сфере гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды.

Расходы федерального бюджета по разделу "Образование" предполагается увеличить на 7,6 млрд. рублей.

Наибольшая сумма увеличения расходов на образование предусмотрена законопроектом по подразделу "Высшее профессиональное образование" на 5,9 млрд. рублей в связи с принятым решением о повышении с 1 апреля и с 1 сентября 2005 года на 100 рублей размера стипендий студентам федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, а также курсантам первого курса, не заключившим контракт о прохождении военной службы.

Расходы федерального бюджета по разделу "Культура, кинематография, средства массовой информации" предполагается увеличить на 7,0 млрд. рублей, из них 3,7 млн. рублей - для своевременного ввода в действие важнейших строек и объектов по отрасли "Культура", в том числе Государственного академического Большого театра России и Государственного академического Мариинского театра.

Кроме этого законопроектом предусмотрены 112,1 млн. рублей для закупки и адресной рассылки 50 тысяч экземпляров первых трех алфавитных томов Большой Российской энциклопедии для библиотек страны.

Расходы федерального бюджета по разделу "Здравоохранение и спорт" законопроектом предполагается увеличить на 2,2 млрд. рублей, из них на здравоохранение - 1,6 млрд.рублей, спорт и физическую культуру - 2,5 млн.рублей.

Расходы федерального бюджета по разделу "Социальная политика" законопроектом предполагается увеличить на 10,1 млрд. рублей, из них:

на выплату с 1 марта 2005 года доплаты пенсионерам, проходившим военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы - 4,9 млрд. рублей,

дополнительные средства на рост в текущем году численности пенсионеров из числа сотрудников органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ - 51,9 млн. рублей;

дополнительные средства на социальную поддержку при выходе на пенсию специалистов ядерного оружейного комплекса - 262,5 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета по разделу "Межбюджетные трансферты" законопроектом предполагается увеличить на 215,3 млрд. рублей, из них увеличение объема межбюджетных трансфертов без передачи средств Пенсионному фонду - 66,9 млрд.рублей.

Основные направления увеличения расходов по финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации представлены в следующей таблице:

(млн.рублей)

Направления увеличения расходов	Сумма
1. Мероприятия по реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года"	+ 3 000,0
2. Субсидирование процентных ставок по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях сельхозорганизациями и другими предприятиями агропромышленного комплекса	+ 1 500,0
3. Увеличение субсидий в связи с ростом с 1 января 2005 года тарифов на жилищно-коммунальные услуги, переходом на полную оплату населением экономически обоснованных затрат, в основном на услуги, предоставляемые малоимущим гражданам	+2 300,0
4. На поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации:	+ 30 288,3
на увеличение дотаций, определенных с учетом реализации Федерального закона "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда"	+ 21 649,2
на обеспечение равной доступности транспортных услуг на территории субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исходя из расчета 50 рублей в месяц на каждого гражданина, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и включенного в федеральный регистр граждан	+ 8 639,1
5. на финансовую помощь бюджетам закрытых административно-территориальных образований в целях обеспечения повышения заработной платы работникам бюджетной сферы, оплачиваемым по ETC, а также ежемесячного денежного поощрения отдельных категорий военнослужащих и сотрудников, имеющих специальные звания	+929,6
6. На погашение задолженности, сложившейся на 1 января 2005 года, по реализации законов: "О донорстве крови и ее компонентов", "О реабилитации жертв политических репрессий"	+64,4 +1 638,7
7. финансовую помощь бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату с 1 марта 2005 года ежемесячного денежного поощрения в размере одного оклада по воинской должности (должности) сотрудникам органов внутренних дел и Государственной противопожарной службы, содержащихся за счет средств субъектов Российской Федерации;	+ 9 351,7
8. Осуществление компенсационных выплат за утраченное жилье и имущество пострадавшим в результате разрешения кризиса в Чеченской Республике гражданам, постоянно проживающим на ее территории	+2 778,6
9. Фонд компенсаций, в том числе:	+ 2 370,3
субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния	+ 342,3
субвенции на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан	+ 2 028,0
10. Обеспечение ввода в эксплуатацию объектов дорожной инфраструктуры и оказания финансовой помощи ряду субъектов Российской Федерации на финансирование строительства и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них	+ 10 950,0
11. Непрограммные инвестиции в основные фонды	+1 522,8

Комитет отмечает, что в законопроекте по отдельным направлениям увеличения финансовой помощи представлено распределение средств по субъектам Российской Федерации, при этом отсутствуют методики их распределения, а по таким направлениям как "увеличение субсидий в связи с ростом с 1 января 2005 года тарифов на жилищно-коммунальные услуги, переходом на полную оплату населением экономически обоснованных затрат, в основном на услуги, предоставляемые малоимущим гражданам" в сумме 2,3 млрд. рублей и "обеспечение равной доступности транспортных услуг на территории субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, исходя из расчета 50 рублей в месяц на каждого гражданина, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и включенного в федеральный регистр граждан" в сумме 8,6 млрд. рублей не представлено распределение в разрезе регионов.

Выводы и предложения.

1. Комитет отмечает, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации отсутствуют нормы, регламентирующие порядок рассмотрения увеличения отдельных показателей федерального бюджета в связи с возникновением новых расходных обязательств федерального бюджета в течение текущего финансового года и рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с нормами статей 212, 213 и 260 Бюджетного кодекса Российской Федерации в полной мере не представляется возможным. Предлагаемая конструкция законопроекта показывает, что необходимо внести соответствующие изменения в главу 23 Бюджетного кодекса "Внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете".

2. Комитет считает необходимым повысить качество и точность бюджетных проектировок при формировании федерального бюджета. Внесение таких существенных изменений в отдельные позиции федерального бюджета на 2005 год является следствием неточного бюджетного планирования, которые при условии исключения таких просчетов могли бы стать мощным ресурсом для стабильного экономического роста.

3. В законопроекте не нашли отражения предложения Государственной Думы, принятые за истекший период текущего года (об увеличении финансирования дорожного хозяйства, о дополнительном увеличении в первом полугодии 2005 года средств, направляемых на закупку по лизингу тракторов, комбайнов и другой сельскохозяйственной техники, и ряд других предложений), высказанные в обращениях Государственной Думы к Правительству Российской Федерации. Комитет считает целесообразным рекомендовать Правительству рассмотреть возможность финансирования указанных расходов.

4. Рекомендовать Правительству Российской Федерации совместно с Центральным Банком России разработать меры по сдерживанию инфляционных процессов с целью сохранения параметров, утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год".

5. Рекомендовать Правительству Российской Федерации внести на рассмотрение трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации распределение дотаций бюджетам субъектам Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 5,0 млрд.рублей по итогам исполнения федерального бюджета за первое полугодие в соответствии со статьей 43 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год".

6. Рекомендовать Правительству Российской Федерации внести на рассмотрение Государственной Думы до 15 сентября 2005 года проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год" по распределению дополнительных доходов федерального бюджета по итогам исполнения федерального бюджета за первое полугодие с учетом рекомендаций, высказанных при рассмотрении федерального бюджета на 2005 год и внесении изменений в федеральный бюджет на 2005 год в июне текущего года.

Комитет считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год" в первом чтении и с учетом внесенных технико-юридических и лингвистических правок принять законопроект в целом.

Председатель Комитета

Ю.В.Васильев