Глава 1. Введение

Обеспечение равновесия между правомерным регулированием
и независимостью судов

Сегодня в этой рубрике читателям предлагается необычный материал: доклад Института прав человека Международной ассоциации юристов, посвященный оценке российской судебно-правовой системы и ее предполагаемых изменениях. Эти изменения и стали причиной проведенного Институтом исследования, результаты которого в виде доклада уже обнародованы в сети Интернет. Приводим текст доклада без комментариев и с незначительными сокращениями.

Резюме

Решение Международной ассоциации юристов (IBA) направить делегацию в Россию было связано с предложениями, поступившими в сентябре 2004 г. в Совет Федерации (верхнюю палату парламента) и получившими название "предложения Миронова". Подробная характеристика этих предложений и история их прохождения через законодательный орган приведены в главе 4. По существу, эти предложения предусматривают изменение состава квалификационных коллегий судей; их значение определяется тем, что квалификационные коллегии являются важными органами самоуправления судебной системы и занимаются вопросами назначения судей, их повышения в звании и отстранения от должности. Предложения были внесены после теракта чеченских повстанцев в здании школы города Беслана в сентябре 2004 г., то есть в период, который характеризовался серьезной озабоченностью вопросами национальной безопасности.

Участники делегации выявили наличие сильной оппозиции предложениям Миронова со стороны судей, юристов и представителей общественных организаций, с которыми они встречались. Основной причиной озабоченности было предлагаемое сокращение представительства судей в составе квалификационных коллегий до менее половины их общей численности, что явилось бы нарушением европейских норм. Кроме того, предполагается ужесточение контроля со стороны исполнительной власти при отборе членов коллегий. Учреждение коллегий в 1989 г. стало первым шагом по пути реформы судебной системы, проводившейся как Президентом Ельциным, так и Президентом Путиным. Заявленной целью реформы значилось укрепление судебной ветви власти относительно исполнительной и законодательной ветвей. Хотя большинство из тех, с кем беседовали участники делегации, считали, что предложения вряд ли получат законодательное оформление в том виде, в каком они были представлены, их внесение породило серьезные опасения относительно возможного подрыва независимости судебной власти.

Делегация настоятельно рекомендует отвергнуть предложения Миронова в их нынешнем виде и призывает российское Правительство придерживаться международных принципов независимости судебной власти при рассмотрении вопроса о внесении изменений в работу или состав квалификационных коллегий судей.

За истекшие 15 лет Россия добилась значительного прогресса в области принятия новых законодательных норм в ходе реализации комплексной программы реформирования судебной системы. Учреждение суда присяжных было широко воспринято как позитивный шаг, обеспечивающий более активное участие населения в работе судебной системы. Вместе с тем существенная доля оправдательных вердиктов, выносимых судами присяжных по сравнению с судами общей юрисдикции, вызвала противодействие рассмотрению судами присяжных дел, имеющих широкий политический резонанс. Кроме того, система допускает обжалование приговора органами прокуратуры, а такой механизм не исключает злоупотреблений.

Свидетельством дальнейших конструктивных усилий в этой области стали создание Академии правосудия и стремление информировать судей о нормах и применимости международного права, особенно в арбитражных судах. Расширены реальные полномочия судей, особенно после принятия нового Уголовно-процессуального кодекса, который предусматривает более значительные прерогативы суда в вопросах досудебного задержания, выдачи ордеров на арест, проведения обысков и конфискаций, устанавливая при всем том требование, в силу которого подозреваемый должен предстать перед судьей в течение 48 часов с момента ареста.

Политические обязательства относительно развития системы правосудия в более общем плане зафиксированы в президентской программе "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 гг. и в речи В. Путина на Всероссийском съезде судей (2004 г.). К числу других позитивных начинаний следует отнести повышение оплаты труда судей, обеспечение их дополнительной защиты, передачу функций административного управления системой правосудия из Министерства юстиции в отдельное административное подразделение при Верховном Суде и введение отдельной бюджетной строки, относящейся финансированию судебной системы, что обеспечивает меньшую зависимость этого финансирования от перемен в экономической ситуации. Учреждение института мировых судей и его распространение на все (кроме одного) регионы существенно снизило общую нагрузку на суды, и, судя по всему, региональные администрации прилагают определенные усилия в направлении обеспечения адекватного финансирования, обучения, предоставления судебных помещений и оборудования для нужд этого нового института.

Вместе с тем делегация отметила наличие важных областей, в которых независимость судебной власти остается уязвимой, попытки ограничить позитивные последствия принятия нового законодательства. Внимание делегации привлекли проблемы, негативно сказывающиеся на независимости судебной власти: а это и случаи политического нажима, который часто проявляется в форме давления со стороны председателей судов на судей с целью вынесения тех или иных приговоров, и по-прежнему недопустимо низкий уровень оплаты труда судей, и все еще сохраняющееся среди судей понимание своей роли как защитников интересов государства, проявляющееся в крайне низкой доле оправдательных приговоров, выносимых судами общей юрисдикции, и убежденность населения в продажности судей, что, в свою очередь, подрывает авторитет судебной власти.

Делегации сообщили о конкретных случаях (в частности, в Московском городском суде), когда на судей оказывалось давление, с тем чтобы они приняли определенные решения, а при отказе выполнять подобное требование - отстранялись от должности квалификационными коллегиями по надуманным причинам по представлению председателя суда. Недавно озабоченность подобными явлениями была выражена еще раз при рассмотрении дела об экстрадиции, которое слушалось в Суде магистрата Лондона (Правительство Российской Федерации против Дмитрия Маруева и Натальи Чернышевой, 18 марта 2005 г.).

В ряде судебных процессов, обстоятельно документированных авторитетными международными правозащитными группами, судя по всему, на судебные инстанции оказывался противоправный нажим. В основном речь идет о делах, связанных с крупными экономическими или политическими интересами. Широко известно дело Ходорковского, различных сотрудников и юристов компании "Юкос", получившее широкий политический резонанс (в приложении I приведены и другие примеры такого рода).

Доклад рекомендует обратить особое внимание на необходимость формирования механизма, способного противодействовать угрозе, связанной с попытками влиять на беспристрастность судей, обусловленными политическими, экономическими и частными интересами. Вместе с тем надлежит сохранить динамизм процесса реформирования судебной системы, обеспечить приоритетность финансовых обязательств по дальнейшему повышению материальной поддержки судов и оплаты труда судей, по заполнению вакантных должностей в судебной системе.

Глава 1. Введение

Настоящий доклад является результатом работы миссии по установлению фактов в Российской Федерации (России)*(1), предпринятой Институтом прав человека Международной ассоциации юристов с 3 по 9 апреля 2005 г. Направление миссии было продиктовано озабоченностью по поводу возможных отрицательных последствий предлагаемых изменений законодательства с точки зрения независимости судебной системы.

Особую озабоченность вызвали предложения по изменению состава Высшей квалификационной коллегии судей и квалификационных коллегий судей - органов, задачей которых является назначение членов судейского сообщества, их повышение в должности, наложение на них дисциплинарных взысканий и их отстранение от должности.

Мандат миссии предусматривал:

анализ предлагаемых изменений в составе Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации;

выяснение вероятности того, что предлагаемые изменения создадут препятствия для личной и институциональной независимости судебной власти в Российской Федерации;

рассмотрение в связи с этим любых иных факторов, способных повлиять на независимость судебной власти;

выявление возможных последствий таких угроз для независимости судебной власти с точки зрения состояния дел, связанных с защитой фундаментальных прав человека в Российской Федерации.

Для обеспечения надлежащей оценки конкретных последствий предлагаемых изменений для независимости судебной власти текущие вопросы, касающиеся независимости судебной власти, рассматриваются в настоящем докладе в более широком контексте реформ судебной системы, проводившихся в России с начала 90-х годов.

Организация миссии. Миссия была организована Институтом прав человека Международной ассоциации юристов (IBA) - крупнейшей в мире организации юристов, насчитывающей 16 тыс. участников в 195 странах. Институт ведет работу по пропаганде, защите и укреплению прав человека в условиях справедливости и законности, а вместе с тем его усилия направлены на обеспечение независимости судебных и юридических работников во всех странах мира. Институт прав человека (ИЧП) - независимая организация, не имеющая политических целей, основанная в 1995 г. под почетным председательством бывшего президента ЮАР Нельсона Манделы. Институт управляется руководящим аппаратом и Советом участников из 21 страны.

Аналогичные миссии институт предпринимал в различных частях света. При этом его обычная практика сводилась к направлению делегаций, состоящих из опытных юристов и судей, от которых требовалась независимость и беспристрастность при проведении исследования. Делегации учитывают применимое международное, региональное и национальное законодательство.

Члены делегации. Институт прав человека выражает благодарность тем членам делегации, которые приняли приглашение войти в состав данной миссии. В состав делегации входили:

судья Роберт Шарп, апелляционный суд округа Онтарио, Канада;

судья Уильям Бертлз, Великобритания;

адвокат Энн Макмиллан, Великобритания;

доктор Филлип Тахминджис, юрист программы IBA, Великобритания.

Беседы и консультации. В ходе выполнения миссии делегация имела встречи с представителями Федеральной палаты адвокатов, Московской городской коллегии адвокатов, Международного союза адвокатов стран СНГ, профессором Сергеем Вициным (заместителем председателя Совета по вопросам совершенствования правосудия), Human Rights Watch (группы - неправительственных организаций по защите прав человека), Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Владимиром Лукиным и членами Комиссии по правам человека, Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству, г-ном Сергеем Поповым, заместителем председателя Высшего Арбитражного Суда Александром Арифулиным, г-жой Марой Поляковой и другими представителями Независимого экспертно-правового совета, судьей Владимиром Ярославцевым (Конституционный Суд РФ), судьей Александром Меликовым и судьей Тамарой Морщаковой. К сожалению, делегации не удалось встретиться с представителями Администрации Президента, членами Высшей квалификационной коллегии судей и Совета Федерации, несмотря на предпринятые ко до начала миссии, так и во время нее попытки организовать такие встречи. В ходе встреч лица, с которыми проводились беседы, получали экземпляр мандата миссии на английском и русском языках. Им предлагалось изложить свое мнение относительно этого мандата, после чего члены делегации задавали им конкретные вопросы как для более детального выяснения существа их позиции, так и для сравнения этих позиций с позициями других лиц, с которыми проводились беседы. В ходе всех этих встреч делегация пользовалась услугами переводчика. Соображения, изложенные в докладе, основаны на всей сумме информации и свидетельств, полученных делегацией: прямая ссылка на источник информации дается только в тех случаях, когда сообщения участника беседы основаны на личном опыте, причем только с предварительного согласия такого участника.

Текст доклада делегации был составлен Энн Макмиллан, но в его подготовку внесли свой вклад все участники делегации.

Институт прав человека и члены делегации выражают благодарность и признательность не только всем участникам бесед, но и всем тем, кто оказывал делегации самую разнообразную помощь при осуществлении миссии: стажерам IBA Патрику Каллагену и Дивайн Афубе за помощь в информационно-поисковой работе; профессору Питеру Соломону, директору Центра изучения проблем России и Восточной Европы (Centre for Russian and East European Studies) при Университете Торонто; адвокату Петру Баренбойму (Москва); адвокатской конторе Corker Binning Solicitors (Лондон); г-же Каре Ирвин, директору программ бесплатной юридической помощи Высшей юридической школы BPP (Лондон), группе переводчиков, работавших на добровольных началах - Руперту Гордону, Ивану Гордиенко, Дарье Соборновой, Денису Вооку и Ричарду Лоу, а также превосходной переводчице Наиле Курмашевой, услугами которой миссия пользовалась в Москве.

Институт прав человека с благодарностью отмечает финансовую поддержку, оказанную миссии Институтом "Открытое Общество" Фонда Сороса.