Глава 4. Квалификационные коллегии судей. предлагаемые изменения законодательства

Глава 4. Квалификационные коллегии судей.
предлагаемые изменения законодательства

Введение. Решение IBA направить миссию быстрого реагирования было связано с предложением об изменении состава квалификационных коллегий судей, которое было направлено в сентябре 2004 г. Квалификационные коллегии судей - это органы судебного самоуправления регионального (квалификационные коллегии судей) и национального (Высшая квалификационная коллегия судей) уровней, сформированные в 1989 г. Коллегии играют ключевую роль в назначении судей, их повышении в должности и отстранении от должности. При первоначальном учреждении коллегий в их состав входили только судьи*(7).

В тот период расширение полномочий и независимости судей соответствовало заявленной в резолюции Верховного Совета РСФСР о Концепции судебной реформы (от 24 октября 1991 г.) цели непрерывного процесса реформирования судебной системы:

"Считать осуществление судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР в качестве демократического государства и одного из приоритетов законодательной деятельности... должно было утвердить судебную власть в государственном механизме в качестве самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной".

Правовой статус коллегий был определен Федеральным конституционным законом 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации". Участники Высшей квалификационной коллегии судей должны были избираться Съездом судей Российской Федерации, остальные квалификационные коллегии должны были формироваться судьями из состава судебных органов различных уровней*(8). Важно подчеркнуть, что введение коллегий означало утверждение принципа формирования органов регулирования деятельности судейского сообщества самими судьями.

В конце 2001 г. (отчасти в ответ на выражавшиеся опасения по поводу того, что в результате указанных реформ судьи получили слишком широкие полномочия самоуправления) в Закон были внесены поправки, в соответствии с которыми судьи стали представлять только две трети состава коллегий: 18 из 29 мест в Высшей квалификационной коллегии судей должны были занимать судьи, избираемые тайным голосованием каждые четыре года Съездом судей; остальные 11 членов должны были выбираться из представителей общественности, назначаемых Советом Федерации, но быть специалистами в области права. Кроме того, в состав каждой коллегии надлежало вводить представителя Президента, хотя на деле такие представители часто не назначались*(9) (причем в судебных системах ряда западноевропейских стран в состав аналогичных органов также входят представители исполнительной власти).

Предложения Миронова. Предложения об изменении состава коллегий были внесены спикером Совета Федерации Сергеем Мироновым, поэтому далее именуются в тексте настоящего документа предложениями Миронова. Их основное содержание сводится к сокращению числа представителей судейского сообщества в составе квалификационных коллегий до менее половины членов, значит, даже с учетом представителя Президента судьи уже не имели бы большинства в коллегиях. Международная ассоциация юристов (IBA) разделяет озабоченность других международных организаций защиты прав человека по поводу того, что эти предложения противоречат принципу Европейской хартии о статусе судей, согласно которому по крайней мере половину участников органов, имеющих подобные полномочия, должны составлять судьи, выбираемые судейским сообществом*(10). Предложения широко освещались средствами массовой информации России, при этом судейское сообщество, ассоциации адвокатов и организации защиты прав человека заявили о своем несогласии с предлагаемыми изменениями, ибо эти предложения противоречат "конституционному принципу независимости судебной власти, учитывая, что квалификационные коллегии судей также являются органами судейского сообщества, составляющими основу авторитета судебной системы" (постановление Президиума Совета судей РФ от 26 октября 2004 г. N 69).

Итак, Миронов предлагает сократить общее число членов Высшей квалификационной коллегии судей с 29 до 21 человека, 10 из которых будут судьями, назначаемыми Советом Федерации по представлению Президента, 10 - представителями общественности, назначаемыми Советом Федерации по представлению его спикера, и (как и в прежней системе) один член коллегии будет являться представителем Президента. Согласно предлагаемым поправкам к Федеральному закону 2002 г. "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" региональные коллегии должны состоять в общей сложности из 17 членов, а их состав будет формироваться следующим образом: 8 человек - судьи, избираемые от судейского сообщества, 8 человек - представители общественности, назначаемые законодательным органом государственной власти, и 1 человек - представитель Президента.

Дополнительно предлагается сократить кворум для заседаний квалификационных коллегий (в том для Высшей квалификационной коллегии) с двух третей до простого большинства, и, следовательно, судья может быть лишен полномочий даже в случае отсутствия на заседании всех представителей судейского сообщества. Еще одно предложение заключается в том, чтобы директор Судебного департамента Верховного Суда (глава органа материально-технического обеспечения судов общей юрисдикции) назначался не Председателем этого Суда, а Президентом Российской Федерации*(11). А это выглядит попыткой подорвать более прогрессивное законодательство 90-х годов, в соответствии с которым вопросы административного управления судами были переданы из ведения Министерства юстиции в ведение самого судейского сообщества.

Важно верно представлять себе тот широкий контекст, на фоне которого Миронов внес свои предложения. Они были направлены вскоре после теракта в Беслане в сентябре 2004 г. и после того, как Президент в телевизионном обращении к гражданам прямо заявил о коррупции в судебной системе: "Мы... позволили коррупции поразить судебную и правоохранительную сферы". Тогда же В. Путин провел закон, предусматривающий, что кандидатуры региональных губернаторов будут, по существу, утверждаться Президентом и Кремлем.

Предложения Миронова встретили почти единодушное неприятие судейского сообщества (причем в некоторых кругах они были восприняты как составная часть более общей инициативы, нацеленной на централизацию власти и ограничение роли судебной власти), в связи с чем руководители трех высших судебных инстанций России направили свои возражения непосредственно Президенту.

Между тем те же предложения подавляющим большинством голосов были приняты 29 сентября 2004 г. Советом Федерации, и соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу. Делегация выяснила, что к моменту начала миссии (апрель 2005 г.) этот законопроект еще не рассматривался, хотя и был признан Думой "приоритетным". В рамках изучения вопроса делегация стремилась выяснить, почему эти предложения были внесены именно Советом Федерации, почему дальнейшая законодательная процедура замедлилась и, наконец, какова, по мнению респондентов, дальнейшая судьба предложенного законопроекта.

Относительно внесения предложений авторы законопроекта заявили, что "проблема ответственности судей перед обществом за выполнение своих обязанностей не решена...", нынешнее законодательство нечетко и изменения должны повысить качество кандидатов на судейские должности, "усилить общественный контроль" над судебной системой и ослабить ее зависимость от "корпоративных интересов"*(12).

Вместе с тем участники бесед высказывали и иные возможные мотивы направления предложений: к примеру, что население считает судебную систему коррумпированной, в связи с чем реформы должны были быть направлены на решение этой проблемы; что эти предложения были выдвинуты в качестве первого этапа процесса согласований, который должен привести к определенной реорганизации квалификационных коллегий; что их надо рассматривать как предупреждение судейскому сообществу - ему следует придерживаться официальной линии в политических делах; и, наконец, что это просто-напросто личная инициатива спикера. Как отметила делегация, большинство участников бесед считало бесперспективность утверждения этих предложений в их нынешней форме, причем некоторые выражали такое убеждение вполне определенно. И только один участник имел иное мнение, высказав неуверенность относительно дальнейшей судьбы предложений.

Полномочия коллегий. Назначение судей. Большинство судей назначается Президентом России на основании заключения коллегии, которой подведомствен соответствующий суд (ст. 5 Закона о статусе судей 1992 г.; ст. 13 гл. 2 Федерального конституционного закона о судебной системе 1996 г.). Согласно Закону 1992 г. перед представлением на должность судьи кандидат сдает квалификационный экзамен, а федеральные судьи проходят перед окончательным назначением на должность трехлетний испытательный срок (п. 3 ст. 11 и п. 1 ст. 4 соответственно). Возраст судьи должен составлять не менее 25 лет, и для назначения в суды низших инстанций он должен иметь опыт работы в системе правосудия не менее 5 лет (п. 2 ст. 11). Мировые судьи избираются на местах на пятилетний срок, который может продлеваться на следующие пять лет в соответствии с нормами, принятыми на областном (краевом) уровне. Минимальный возраст для назначения в Верховный или Высший Арбитражный суд - 30 лет, минимальный опыт работы - 10 лет. Президент полномочен отклонить кандидатуру, предложенную коллегией; в этом случае коллегия может, при желании, рассмотреть и представить кандидатуру повторно (п. 7 ст. 6 Закона 1992 г.).

Коллегии играют роль и при назначении председателя суда (судьи, выполняющего в суде административные обязанности, связанные, например, с поручением конкретных дел конкретным судьям и вынесением рекомендаций относительно их соответствия требованиям конкретных дел). Председатели судов назначаются Президентом в том же порядке, что и судьи. Очевидно, что это лица, которые пользуются большим влиянием.

Отстранение судей от должности. Нормы Конституции и законодательства предусматривают, что наложение на судей дисциплинарной ответственности или их отстранение от должности является внутренним делом судейского сообщества. Так, согласно ст. 15 гл. 2 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" "полномочия судьи могут быть приостановлены или прекращены только по решению квалификационной коллегии судей". Основания для отстранения судьи от должности перечислены в Законе о статусе судей 1992 г. и включают состояние здоровья, деятельность, несовместимую с исполнением судейской должности, действия, порочащие честь и достоинство судьи (ст. 14). Решения Высшей квалификационной коллегии судей об отстранении от должности могут быть обжалованы в Верховном Суде, а решения квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации можно обжаловать в "соответствующих верховных судах республик, краевых и областных судах, в федеральных городских судах, в судах автономных областей и автономных округов" (п. 2 ст. 26 Федерального закона об органах судейского сообщества 2002 г.). Немалую отстранении от должности играют председатели судов, которые полномочны ставить вопрос об отстранении конкретного судьи от должности на рассмотрение соответствующих квалификационных коллегий.

Работа квалификационных коллегий на практике. Учреждение органов судейского самоуправления, решающих вопросы назначения судей, их повышения в должности и отстранения от должности, является большой заслугой российского Правительства. Многие авторы считают, что в целом квалификационные коллегии справедливо решают вопросы назначения судей и их повышения в должности, хотя их объективность при отстранении судей от должности вызывает большие сомнения*(13).

Между тем делегация получила из ряда источников информацию, что описанный выше порядок не всегда соблюдается на практике, в частности один судья представил документальные доказательства в поддержку своего заявления о его отстранении от должности не по тем основаниям, которые приведены в законе. В то же время делегации сообщали о случаях, когда квалификационные коллегии препятствовали несправедливому отстранению судей от должностей в ситуациях, характеризующихся нажимом со стороны исполнительной власти или иных инстанций. Но были и такие, кто высказывал определенные опасения по поводу того, что квалификационные коллегии могут быть склонны защищать судей в тех случаях, когда отстранение от должности является оправданным.

Итак, налицо явно противоположные мнения относительно того, как именно квалификационные коллегии работают в действительности. Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда сообщил делегации, что за последние пять с лишним лет были отстранены от должностей 10 судей арбитражных судов, и связано это было в ряде случаев с коррупцией или конфликтом интересов. По информации Верховного Суда в 2002 г. квалификационные коллегии отстранили от должностей 68 судей и подвергли дисциплинарным взысканиям 220 судей.

Отстранение от должности судьи Александра Меликова. В ходе миссии делегация встречалась с судьей Александром Меликовым, который был отстранен от должности квалификационной коллегией в декабре 2004 г. По его утверждению, он был отстранен от должности за нежелание следовать директивам председателя Московского городского суда, которая требовала вынесения более строгих приговоров и отказа освобождать некоторых обвиняемых из-под стражи до суда. Помимо этого, ему инкриминировалось оправдание слишком многих обвиняемых и слишком частое использование мировых согласительных процедур. У делегации сложилось впечатление о правдоподобности заявлений судьи Меликова, поэтому она детально изучила документы его дела (см. прилож. I), в том числе экспертное заключение Московской государственной академии права, которая, изучив правовые основания решений судьи, признала их (с одним незначительным исключением) соответствующими закону. Меликов утверждал, что по российскому законодательству необоснованные судебные решения сами по себе не могут служить основанием для отстранения от должности, и это подтверждается экспертным заключением: согласно ст. 16 Закона о статусе судей 1992 г. "судья не должен нести какую-либо ответственность за выражение его мнения в ходе формирования судебного решения или за вынесенное им решение, кроме тех случаев, когда судом установлено, что судья повинен в преступном превышении своих полномочий".

Делегация считает, что отстранение судьи от должности исключительно на основании правовых ошибок, предположительно допущенных при вынесении им судебных решений, означало бы подрыв принципа неприкосновенности, предусмотренного ст. 16 Закона о статусе судей. Во всяком случае, из экспертного заключения следует, что судья Меликов не допускал неправильного применения закона.

Другие случаи отстранения судей от должности. Краткое изложение дел двух других судей, утверждающих, что они были отстранены от должностей за отказ выносить решения, предписываемые сверху (причем позже один из них был в конце концов восстановлен в должности), приводится в приложении I. Эти случаи были обстоятельно документированы правозащитными группами, посчитавшими, что заявления указанных судей соответствовали действительности.

Участники бесед выразили озабоченность уровнем контроля со стороны председателей судов над конкретными судьями, особенно в ситуации отстранения от должности. Делегация отмечает, что ситуация, при которой председатель суда, направляющий в квалификационную коллегию представление об отстранении от должности, возглавляет заседания суда, на котором может слушаться любая апелляция отстраняемого судьи против решения коллегии о его (или ее) отстранении от должности (см. дело судьи Кудешкиной в приложении I), представляется конфликтом интересов.

Реформирование коллегий. Делегация констатировала, что ряд профессиональных работников правосудия назвал судейское сообщество "закрытой структурой", над которой не обеспечивается достаточно действенный внешний контроль. Но при этом отметила, что такое мнение отчасти может быть связано со спецификой восприятия, а не с реальной проблемой, а потому критика в адрес судейского корпуса может быть преувеличенной. В докладе Федеральной палаты адвокатов, подготовленном для миссии IBA, содержится особое упоминание этой проблемы:

"К сожалению, отношение российского общества к судебной системе остается довольно безразличным и скептическим, если не откровенно негативным. Средства массовой информации активно публикуют различные материалы по вопросам коррупции... и неэффективности работы судов. Обществу навязывается идея, что при решении вопросов очищения судебной системы от лиц, недостойных этой высокой должности, судейское сообщество выступает в виде закрытой корпоративной структуры"*(14).

Данный вопрос должен рассматриваться в свете демократических реформ 90-х годов, когда суды получили новую роль независимого арбитра, стоящего между гражданами и государством. Некоторые авторы*(15) утверждают, что в период "дикой демократии" судебные власти проявляли тенденцию к коррупции в такой же степени, как и другие государственные ведомства. Но проблема коррупции судебной власти не входила в мандат миссии IBA.

Делегация не получила каких-либо прямых доказательств коррупции, а статистика свидетельствует, что хотя коррупция и имеет место, но она отнюдь не приобрела массовые масштабы*(16). Вместе с тем ею были получены определенные устные свидетельства о взяточничестве судей, благодаря которым у делегации сложилось впечатление, что многие элементы общества и правительственных структур все еще считают коррупцию судебной власти широко распространенным явлением. Это обстоятельство и предпринимаемые в стране шаги в направлении перехода от "дикой" к "контролируемой" демократии создали атмосферу, в которой идея такого реформирования системы работы коллегий, которое, не будучи регулированием судебной власти на законных основаниях, будет фактически означать покушение на ее независимость, воспринимается общественностью достаточно позитивно.

Делегация обсудила с участниками бесед такой вопрос общего характера, как реформирование состава или функций коллегий. Было высказано мнение, что некоторые изменения в составе коллегий могли бы быть полезными с точки зрения повышения гласности их работы и соответственно повышения доверия со стороны общества, хотя все участники бесед были единодушны в одном: в целом за судейским сообществом должно сохраняться большинство. В связи с этим предлагалось, избирать представителей общественности в коллегии не просто из числа лиц, имеющих юридическое образование, а из состава таких групп, как общественные организации, Комиссия по правам человека, аппарат Уполномоченного по правам человека, из числа представителей средств массовой информации или из адвокатов. Кроме того, высказывалось мнение, что определенная формализация заседаний коллегий и публикация их решений могли бы повысить гласность и объективность их работы.