Глава 5. Реформы, влияющие на независимость судебной власти

Глава 5. Реформы, влияющие на независимость судебной власти

Введение. Как уже упоминалось (см. гл. 2), с начала 90-х годов был предпринят ряд реформ, оказавших влияние на работу российских судов. В Концепции судебной реформы 1991 г. подчеркивалась необходимость внедрения фундаментального принципа состязательности, когда уголовное судопроизводство основано на равенстве обвинения и защиты, а судья выступает в роли нейтрального арбитра. Наряду с другими предложениями в Концепции были высказаны идеи судебного надзора за досудебным следствием, суда присяжных и института мировых судей. По Закону о статусе судей 1992 г. судьи получили право надзора за решениями следственных органов в отношении досудебного задержания.

Настоящий доклад не ставит задачу дать исчерпывающий анализ реформ законодательства, влияющих на положение судебной власти в России с того времени. Вместе с тем в контексте рассмотрения текущего положения с точки зрения независимости судебной власти в России необходимо проанализировать последствия таких реформ для ее независимости. Рассматриваемые ниже реформы выделены в ряд общих категорий, но тесно связаны друг с другом.

Полномочия и статус судей. Конституция 1993 г. ввела порядок, при котором задержание до суда может быть санкционировано только судьями. С 1993 по 2002 г. задержанные могли обжаловать в суде законность решений органов прокуратуры о применении досудебного задержания в качестве меры пресечения. Новый Уголовно-процессуальный кодекс 2001 г. пошел еще дальше, устанавливая, что лица, содержащиеся под арестом, должны предстать перед судом в течение 48 часов. Кодекс предусматривал санкционирование судом ордеров на арест, обыск и конфискацию. Кроме того, был отменен такой пережиток советских времен, как "направление дела на доследование", которое позволяло судьям давать следствию второй шанс добиться осуждения обвиняемого и не допустить его оправдания*(17).

Конституция 1993 г. установила в ст. 10 принцип разделения властей: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Она содержит гарантии, предусмотренные специально для судебной власти, так согласно ст. 120 "судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону". Реформы начала 90-х годов коснулись и сроков полномочий судей: судьям были гарантированы назначение на пожизненный срок - при условии прохождения трехлетнего испытательного срока для судей федеральных судов (п. 3 ст. 11 Закона о статусе судей) и несменяемость (ст. 11 указанного Закона; ст. 121 Конституции РФ). Верхний возрастной лимит первоначально не предусматривался вообще, хотя судьи Конституционного Суда не могли исполнять свои полномочия более 15 лет. В конце 2001 г. для всех судей был установлен возраст выхода на пенсию в 65 лет, за исключением судей Конституционного Суда, для которых он составил 70 лет. Позднее Президент предложил повысить возраст выхода на пенсию для всех судей до 70 лет. Закон 1992 г. предусматривал дополнительные меры защиты судей, включая право на ношение оружия (п. 2 ст. 9). Судьи получили дополнительную правовую защиту, включая общую неподсудность по делам об административных преступлениях и иммунитет от уголовного преследования (ст. 16 указанного Закона; ст. 122 Конституции РФ). Неприкосновенность второго рода могла быть отменена по запросу Генерального прокурора, но с тем существенным условием, что он должен был получить поддержку квалификационной коллегии.

Реформы 2001 г. отразили настроения того времени, характеризовавшиеся стремлением ограничить некоторые из тех широких полномочий, которые были предоставлены судебной власти в 90-е годы. К примеру, был частично пересмотрен порядок отмены юридического иммунитета от уголовного преследования: теперь представление об отмене неприкосновенности могло быть подано комиссией в составе трех судей. После определенных споров было решено, что квалификационные коллегии в принципе сохранят за собой определенную роль при решении вопросов лишения судей неприкосновенности, но на практике их функция сводится скорее к формальному одобрению решения судейской комиссии.

Административное управление работой судов. Оплата труда судей. Одно из значимых новшеств, введенных в 1996 г., было связано с передачей контроля над финансированием и организацией судов из Министерства юстиции в Судебный департамент Верховного Суда (ст. 2 разд. 38 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"). Руководитель департамента назначается на должность и может быть смещен с должности Председателем Верховного Суда с согласия руководителя Совета судей. Эту меру следует рассматривать как позитивный шаг в направлении дистанцирования судебной системы от исполнительной власти, расширения ее самоуправления и соответствующего ограничения возможностей внешнего вмешательства в работу судов. С этим вопросом тесно связан вопрос о финансировании деятельности судов.

На теоретическом уровне был принят ряд мер, которые в определенной степени повышали стабильность финансирования деятельности судов. И Конституция, и Закон о судебной системе 1996 г. предусматривали, что финансирование деятельности федеральных судов должно осуществляться из федерального бюджета, и эта норма ограничивала возможность злоупотреблений со стороны правительственных органов на региональном уровне. Кроме того, Закон определял непосредственное участие судебной власти в бюджетном процессе: были предусмотрены консультации с председателями Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов в ходе подготовки проектов федерального бюджета в части расходов на нужды судебной системы.

Однако, несмотря на законодательные гарантии, устойчивость финансирования судебной системы оказалась подверженной различным внешним обстоятельствам, таким как общеэкономическая ситуация. В 1995-96 гг. Правительство не выполнило свои обязательства по бюджетному финансированию и не выделило значительную долю сумм на нужды судебной системы. Именно поэтому некоторые суды столкнулись в середине 90-х годов с серьезными материальными затруднениями, а в ряде случаев вынуждены были просить минимальной материальной поддержки у местных властей. Более того, в 1998 г. Минфин России попыталось сократить бюджетные ассигнования на нужды судебной системы на 26% (письмо N 02-02-14, апрель 1998 г.). Председатели Верховного и Высшего Арбитражного судов направили жалобу в Конституционный Суд, который в 1998 г. подтвердил неконституционность предлагаемых сокращений бюджетных ассигнований, указав в связи с этим что принципы независимости судебной власти и разделения властей требуют выделения ранее предусмотренных средств на нужды судов. В результате в 1999 г. был принят Федеральный закон "О финансировании судов Российской Федерации", предусмотревший финансирование судов только из федерального бюджета, все платежи по которому должны быть совершены до 10-го числа месяца. И тем не менее, несмотря на эти защитные меры, Правительство в 2004 г. попыталось оспорить постановление, в соответствии с которым сокращение бюджетных ассигнований может осуществляться только с согласия судейского сообщества, и такое сокращение в бюджете на 2005 год было предотвращено лишь вмешательством Президента и других высокопоставленных должностных лиц (эту информацию делегация получила из аппарата Федерального уполномоченного по правам человека).

Администрация Президента В. Путина приняла на себя обязательства по значительному повышению затрат на нужды судов, утвердив соответствующий пятилетний план и президентскую программу "Развитие судебной системы России" на 2002-2006 годы. Бюджетные ассигнования на нужды судебной системы в 2000 г. составили 8,1 млрд руб., на 2001 г. - 11,9 млрд, а общие затраты по пятилетней программе запланированы на уровне 45 млрд руб. (более 1,5 млрд долларов США). Это повышение финансирования призвано решить целый ряд проблем - от дальнейшего распространения института мировых судей до повышения оплаты труда судей, увеличения штатов судов (включая введение должностей секретарей суда в помощь судьям), совершенствования материальной базы судов и их компьютеризации. В 2004 г. принят Кодекс судейской этики.

Оплата труда судей повышалась несколько раз, и Президент специально остановился на этом вопросе в выступлении на последнем Всероссийском съезде судей. И все-таки их оплата труда остается по-прежнему низкой в сравнении с оплатой труда юристов, имеющих частную практику. На съезде отмечалось, что среднемесячное жалованье судей различных уровней составляло на то время от 430 до 1100 долл. США в месяц*(18).

В целом у делегации сложилось впечатление, что ставки оплаты труда и социальных выплат, методы их определения в конкретных случаях отрицательно сказываются на психологическом настрое судейского корпуса и препятствуют возможности привлечения в него подходящих кандидатов (делегации сообщили о наличии примерно 6 тыс. вакантных судейских должностей).

Председатели судов. Все председатели судов назначаются Президентом по представлению соответствующих квалификационных коллегий (в зависимости от уровня в иерархии судебной системы), самим Верховным Судом (в случае судов общей юрисдикции) и двумя департаментами Администрации Президента. С 1996 по 2001 г. в этом процессе участвовали и региональные законодательные палаты, а с 2002 г. соответствующие кандидатуры утверждаются представителями Президента по федеральным округам. Если ранее они занимали эту должность без ограничения срока, то реформы судебной системы 2001 г. ограничили срок их полномочий шестью годами, с продлением на следующие шесть лет.

Председатели судов пользуются значительной властью в отношении судей, приписанных к соответствующему суду, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности и отстранения от должности. Именно председатель суда составляет на судей характеристики и рекомендует их либо для назначения на должность по истечении трехлетнего испытательного срока, либо для повышения в должности. Делегации сообщалось о случаях, когда судьи, проходящие испытательный срок и претендующие на официальное введение в должность, шантажировались председателем суда, угрожавшим им отказом в рекомендации для введения их в должность. И хотя участники делегации не получили прямых доказательств такой практики, но, представляется, что система, позволяющая председателям судов запугивать независимо мыслящих судей или избавляться от них, на деле противоречит общепризнанным международным нормам, которым должна следовать судебная система.

Далее, именно председатель суда является тем лицом, которое направляет в квалификационную коллегию первоначальное представление об отстранении судьи от должности. Председатели судов могут пользоваться влиянием в вопросах, связанных с получением судьями различных льгот неденежного характера (например, жилья). Теоретически судья имеет право на получение квартиры в течение шести месяцев с момента назначения в должность, но делегации сообщалось о случаях не соблюдения этого правила, причем задержки могут быть весьма значительными, особенно если председатель суда не вмешивается в решение данного вопроса на местном уровне.

Наконец, председатели судов контролируют распределение дел между судьями конкретного суда. Делегация получила устные свидетельства о том, что иногда имеет место злоупотребление этими полномочиями: когда конкретные дела поручались судьям, от которых можно было скорее ожидать "желаемого" приговора или когда дело отбирали у судьи, который отказывался уступать нажиму.

По мнению делегации, судя по всему, нет никакой системы, которая обеспечивала бы распределение дел между судьями по каким-то объективным критериям. Федеральная палата адвокатов сообщила, что судья, не следующий указаниям председателя соответствующего суда, будет подвергаться притеснениям. Эти утверждения основаны на ряде конкретных случаев, документированных правозащитными организациями (см. приложение I). В целом участники бесед отмечали чрезмерную сосредоточенность власти в руках председателей судов (более конкретные утверждения касались злоупотреблений властью, допускаемых председателем Московского городского суда). Этим объясняется широко распространенное убеждение о целесообразности ограничить права председателей судов. Того же мнения придерживался и старший окружной судья Уоркман, который, рассматривая в Суде магистрата Лондона ходатайство российского Правительства об экстрадиции в Россию двух бывших членов руководства компании "Юкос", отказал в его удовлетворении, заявив при этом: "Мне был представлен достаточно большой объем доказательств, подтверждающих сомнения в независимости судебной власти, особенно в Москве... [ч]то касается данного дела, я вполне убежден в том, что оно имеет политическую подоплеку и что имеется большой риск того, что судьи Московского городского суда могут поддаться политическому давлению в такой форме, которая может поставить под вопрос их независимость"*(19).

Наши собеседники, помимо того, придерживались мнения, что следовало бы изменить порядок назначения председателей судов. Одно из предложений состояло в том, чтобы председателями конкретного суда автоматически назначались наиболее старшие по званию судьи соответствующего суда. По другому предложению председатель должен избираться на ограниченный срок судьями соответствующего суда.

Институт мировых судей. Институт мировых судей, существовавший ранее только в дореволюционной России, был формально восстановлен Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" 1996 г. Роль и полномочия мировых судей были дополнительно определены Федеральным законом 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации". Мировой судья должен быть не моложе 25 лет, иметь стаж юридической работы не менее 5 лет и высшее юридическое образование. Они сдают квалификационные экзамены и выбираются на 5-летний срок, с возможным продлением полномочий на следующие 5 лет.

Первоначально институт мировых судей был введен в экспериментальном порядке в пяти регионах. Сейчас он действует во всех регионах страны, за исключением Чечни. Мировые суды рассматривают значительное число дел, которые ранее слушались обычными судами: только в течение 2000 г. они рассмотрели 4878 уголовных дел и 91 762 гражданских. Мировые судьи правомочны рассматривать дела о гражданских, административных и уголовных правонарушениях небольшой тяжести. Уголовно-процессуальный кодекс 2001 г. распространил их юрисдикцию на уголовные дела с максимальными наказаниями в виде тюремного заключения сроком не более трех лет. Однако в целом судебная система продолжает страдать от длительных задержек в рассмотрении дел, которые отчасти связаны с нехваткой судей. По данным Председателя Верховного Суда России, в стране насчитывается 5 тыс. судейских вакансий*(20). Институт мировых судей способствовал сокращению нагрузки на суды и тем самым повышению эффективности их работы. Согласно докладу Госдепартамента США за 2003 г. в целом по России в 2002 г. насчитывалось 5576 мировых судей, которые рассматривали в ряде регионов до 65% гражданских и до 25% уголовных дел.

Суд присяжных. Суд присяжных был введен в 1993 г. как эксперимент в 9 из 89 регионов. После принятия Кодекса 2001 г. и упоминавшейся ранее президентской Программы, в которой были предусмотрены необходимые финансовые ресурсы, возможность ведения суда с участием присяжных заседателей была распространена на все регионы России, за исключением Чечни. Поскольку ведение суда с участием присяжных не предусмотрено в районных и мировых судах, то процессы, проводимые с участием присяжных, составляют относительно небольшую долю от общего числа рассматриваемых дел - примерно 1%. Таким образом, хотя введение этого института стало положительным началом, способствовавшим более справедливому рассмотрению дел, но в целом его роль пока остается скорее символической.

Тем не менее в тех случаях, когда присяжные заседатели все же привлекаются, вероятность оправдания подсудимых возрастает. Так, в 2002 г. процент оправдательных приговоров в судах присяжных составлял 15%, в судах общей юрисдикции - 0,8%*(21). Однако треть оправдательных приговоров на следующий год была аннулирована по апелляциям Верховным Судом и направлена на повторное производство. Следует отметить, что процент оправдательных приговоров в российских судах, который в советские времена был крайне низким, оставался таковым и с начала 90-х годов; к примеру в целом по стране процент обвинительных приговоров по уголовным делам остается крайне высоким, составляя 99%, а некоторые суды практически вообще не выносили оправдательных приговоров*(22). Все это говорит о том, что, несмотря на недавние реформы, в мышлении судебного корпуса до определенной степени сохраняется обвинительный, а не состязательный уклон.

Значение суда присяжных связывают в России с обеспечением через него участия граждан в правовом процессе. Меры, направленные на ограничение применимости суда присяжных, обсуждались в феврале 2004 г., после ряда громких дел, связанных (по заявлению властей) с нарушением интересов национальной безопасности, по которым были вынесены оправдательные приговоры. Валентин Данилов был признан судом присяжных невиновным в осуществлении шпионской деятельности в пользу Китая. Этот вердикт, однако, был аннулирован по апелляции в декабре 2003 г., и в ноябре следующего года Данилов был приговорен к 14 годам лишения свободы в колонии строгого режима (см. приложениеI). Профессор Соломон приводит документы, свидетельствующие о попытках службы безопасности (ФСБ) добиться прекращения практики применения суда присяжных в делах о преступлениях против государства, оказывать воздействие на выбор присяжных заседателей и даже на поручение ведения конкретных дел конкретным судьям.

Сопротивление реформам. Свидетельством стремления развивать и совершенствовать систему правосудия, включая ее кадровый состав, стало учреждение 11 мая 1998 г. Указом Президента РФ Академии правосудия, имеющей сегодня 10 филиалов в российских регионах. Академия занимается подготовкой юридических кадров, фундаментальными и прикладными исследованиями по вопросам организации и деятельности судов. Вместе с тем, несмотря на продолжающиеся реформы, можно наблюдать сопротивление принципу независимости судебной власти, способной использовать свои полномочия в форме, которая по исторически сложившимся понятиям могла бы считаться противоречащей интересам государства. Одно из изменений, предложенных в 2001 г., предусматривало замену пожизненных полномочий судей, которые служат гарантией их независимости, невозобновляемым 15-летним сроком действия полномочий; к счастью, этот проект не нашел поддержки. Такая практика была бы аномалией по сравнению с правовыми системами европейских стран.

Большое беспокойство вызвало принятие комитетом Думы в конце 2002 г. предложения, направленного на отмену обязательной силы постановлений Конституционного Суда для других ветвей власти*(23). Если бы эти предложения в результате ожесточенного противодействия не были сняты, их принятие привело бы к значительному ослаблению авторитета судебной власти в области защиты Конституции и обеспечения подотчетности правительственных органов. Эти меры, особенно в свете проблемы политического и экономического давления на суды, которое проявилось в связи с небольшой группой крупных и политически "щекотливых" дел, стали как для судебной системы, так и для общества в целом тревожным сигналом относительно направления развития судебной системы и независимости судов.

Делегация получила устную информацию, что органы прокуратуры, судя по всему, имеют право обжаловать оправдательные приговоры практически до бесконечности, пока им не удается добиться осуждения обвиняемого. Такая практика уже сама по себе - нарушение прав обвиняемых, к тому же это ставит под вопрос независимость судей и судов.