Об использовании и эффективности автоматизированного камерального налогового контроля (Т.А. Бетина, "Налоговый вестник", N 7, июль 2005 г.)

Об использовании и эффективности автоматизированного
камерального налогового контроля

1. Общие положения

Руководство ФНС России ставит перед налоговыми органами задачу повышения эффективности налогового контроля с целью обеспечения полноты и своевременности формирования бюджетов всех уровней.

Для решения этой задачи необходимо улучшать эффективность камерального налогового контроля, призванного, с одной стороны, обеспечить рост общего объема доначислений по результатам камеральной проверки на 50-70%, а с другой стороны, - обеспечить максимально точное определение направлений поиска возможных налоговых нарушений налогоплательщика и временных периодов их совершения для использования полученных фактов в качестве опорной (отправной) информации при проведении выездной налоговой проверки.

Приоритетность камерального налогового контроля обусловлена возможностью выявления налогоплательщиков группы повышенного риска совершения налоговых правонарушений на основе анализа имеющейся на рабочем месте инспектора внутренней и внешней информации о налогоплательщике, а также планирования выездных налоговых проверок налогоплательщиков с использованием необходимых программных средств. При этом обеспечивается возможность максимального охвата налогоплательщиков налоговым контролем с одновременной экономией трудовых, временных и финансовых ресурсов налоговых органов.

С 2003 года в МНС России начались работы по созданию централизованного программно-аналитического аппарата налогового контроля.

Программная реализация первого этапа автоматизации процедур камеральной налоговой проверки - разработка внутри- и междокументных контрольных соотношений предоставила возможность проведения автоматизированной камеральной проверки всей бухгалтерской и налоговой отчетности налогоплательщика. Кроме того, появилась реальная возможность обеспечения контроля за выполнением инспекциями камеральной проверки как на региональном, так и на федеральном уровне.

Автоматизированное формирование практически всех документов, сопровождающих камеральную и выездную налоговые проверки, обеспечивает автоматизированный контроль и качество их исполнения.

Начаты работы по созданию методического и программного обеспечения, позволяющего проводить более сложный, чем расчет контрольных соотношений, анализ заявленных налогоплательщиком объектов налогообложения на основании косвенных и других методов оценки налоговой базы и объекта налогообложения, проводить объективный выбор налогоплательщиков для выездных налоговых проверок.

Для хранения всей информации о проведенной автоматизированной камеральной проверке создана база данных камеральных проверок, автоматизированное ведение которой обеспечивает возможность оперативного сбора статистической информации по любому показателю налоговой и бухгалтерской отчетности и результатам проведенных проверок (в настоящее время на федеральный уровень ФНС России поднимается более 1 000 000 реквизитов в рамках статистической отчетности), а вместе с разработанным программным обеспечением "Запросная система" налоговым органам предоставляется удобная возможность выбора и поиска для проведения необходимого анализа любой информации, полученной в ходе проверки, в том числе по любой группе показателей.

Аналогичная работа, проведенная по созданию информационных ресурсов выездных налоговых проверок и баз данных для хранения информации, полученной в ходе ее проведения, предоставляет пользователю такие же возможности по оперативному поиску и анализу информации по выездным налоговым проверкам.

В результате проверки работы одного из Управлений МНС России (далее - Управление) по проведению камеральных налоговых проверок в автоматизированном режиме были получены данные, которые позволяют судить об эффективности автоматизированной камеральной проверки и отбора налогоплательщиков для выездных налоговых проверок.

2. Возможности, предоставляемые пользователям разработчиками
программного обеспечения автоматизированной камеральной
проверки и отбора налогоплательщиков
для выездных налоговых проверок

С точки зрения возможности автоматизации функции камеральной проверки можно подразделить на три группы:

1) полностью формализуемые функции;

2) частично формализуемые функции;

3) неформализуемые функции.

Средствами программного обеспечения могут быть реализованы только первые две группы функций, причем функции камеральной проверки первой группы выполняются в автоматическом режиме, то есть без участия пользователя, функции второй группы могут быть реализованы только в автоматизированном режиме, который предполагает участие пользователя программного обеспечения. При этом полноценная эксплуатация программного обеспечения в части реализации автоматизированных функций камеральной проверки возможна только в случае, если пользователь хорошо представляет себе не только возможности используемого программного обеспечения, но и перечень конкретных решений, которые он может принять в каждом случае, а также пути их осуществления средствами программного обеспечения.

Концепция, заложенная в основу создания программного обеспечения местного уровня, обеспечивает автоматическую реализацию рутинных процедур камеральной проверки. Она хорошо оправдывает себя на практике, поскольку пользователи программного комплекса системы ЭОД вне зависимости от знаний и опыта работы с системой начинают использовать в работе большую часть необходимых процедур камеральной проверки, реализованной в автоматическом режиме, сразу же после ее внедрения. Автоматизированные этапы камеральной проверки, требующие реализации сложных алгоритмов, используются в настоящее время только опытными пользователями программного обеспечения.

3. Использование возможностей автоматизированного налогового
контроля и его влияние на эффективность налогового контроля

В проверяемом периоде инспекции, подчиненные Управлению, находились в стадии реорганизации и перехода от эксплуатации программного обеспечения RNAL-N к эксплуатации системы ЭОД, причем 19% из них были реорганизованы в 2002 году, 31% - в 2003 году, 50% должны были быть реорганизованы в 2004 году.

В связи с этим анализ использования возможностей автоматизированного налогового контроля и его эффективности проведен по следующим группам инспекций: в группы N 1 и 2 вошли инспекции, использующие соответственно систему ЭОД или RNAL-N в течение всего проверяемого периода, группу N 3 составили инспекции, которые в середине 2003 года перешли с эксплуатации RNAL-N на систему ЭОД.

Доля автоматизированных камеральных налоговых проверок в общем числе камеральных налоговых проверок (рис. 1) по группе N 1 в течение проверяемого периода колеблется от 80 до 90%, по группе N 2 составляет менее 10%, а по группе N 3 возрастает с 10 до 60% в I квартале 2004 года, что, с одной стороны, свидетельствует о существовании реального периода адаптации инспекторов к работе на новом для них программном обеспечении, а с другой стороны, - об эффективности выбранной разработчиками системы ЭОД концепции, согласно которой большинство процедур камерального контроля должно быть реализовано в автоматическом режиме.

"Рис. 1. Динамика доли АКНП в общем числе КНП"

Рис. 1. Динамика доли АКНП*(1) в общем числе КНП*(2)

Период адаптации составляет приблизительно 3-4 квартала и вызван так называемым человеческим фактором, который необходимо учитывать при оценке результативности деятельности инспекций.

С подобной ситуацией, по-видимому, сталкиваются налоговые инспекции и в случае внедрения разработчиками программного обеспечения новых программных продуктов, что связано с объективной необходимостью их "обкатки" на реальных данных. Данный факт свидетельствует о том, что ожидать мгновенных результатов от внедрения программных средств нельзя.

Динамика доли автоматизированных камеральных налоговых проверок, выявивших нарушения, к общему числу камеральных налоговых проверок, выявивших нарушения (рис. 2), для групп N 1 и 3 имеет возрастающий характер и в среднем по этим группам составляет 60 и 30%.

"Рис. 2. Динамика доли АКНП, выявивших нарушения, к числу КНП, выявивших нарушения"

Рис. 2. Динамика доли АКНП, выявивших нарушения, к числу КНП, выявивших нарушения

Доля углубленных камеральных проверок по сравнению с их общим числом по группе изменяется в сопоставимых пределах для всех рассматриваемых групп (от 1 до 11%), однако доля углубленных камеральных проверок, при проведении которых автоматизированным способом были сформированы необходимые документы, составляет по группе N 1 - 8%, по группе N 2 - 0,1%, по группе N 3 - 10,4%. При этом в целом по региону наблюдается рост этого показателя, достигающего величины 14,8% в I квартале 2004 года.

Число камеральных проверок, проведенных с использованием информации внешних источников, для группы N 3 возрастает на протяжении всего периода, в то время как для групп N 1 и 2 показатель имеет максимальное значение в III квартале 2003 года.

Анализ структуры используемых источников в зависимости от уровня, на котором формируется его информация (федеральный, региональный, местный), показывает, что в течение проверяемого периода доля используемых источников федерального уровня уменьшилась почти в два раза (с 58 до 24%), доля источников регионального уровня, напротив, возросла в четыре раза (с 10 до 41%), доля используемых источников местного уровня осталась практически неизменной - 35%.

Структура используемых внешних источников в разрезе рассматриваемых групп такова, что источники федерального уровня используются в основном группами N 1 и 3, причем в основном это информация базы данных ПИК (программно-информационного комплекса) "Таможня" и в единичных случаях - базы данных "Пересечение границы".

Из региональных и местных источников используется в основном информация ГИБДД, регистрационной палаты, крупной энергетической компании, регионального отделения таможни, администрации органов самоуправления и Российской транспортной инспекции, загсов, БТИ, средств массовой информации, банков, земельно-кадастровой палаты и коммунальных служб, Комитета по управлению имуществом и других организаций.

Использование вышеуказанных внешних источников стало результатом активной деятельности Управления по заключению соглашений с организациями и ведомствами регионального и местного уровня, а снижение активности по использованию внешних источников группами N 1 и 2 в I квартале 2004 года может объясняться проблемами, возникающими при поступлении неактуальной внешней информации, что заставляет налоговые инспекции отказываться от использования ряда внешних источников.

Удельный вес доначисленных по результатам камеральных налоговых проверок платежей в общей сумме доначисленных платежей по результатам камеральных и выездных налоговых проверок (с учетом сумм пени, начисленных в карточках лицевых счетов) за весь проверяемый период составил для группы N 1 - 43,8%, для группы N 2 - 22,1%, для группы N 3 - 34,1%.

Эффективность автоматизированного камерального контроля рассматривалась с двух позиций:

- по результатам самой камеральной проверки;

- по степени адекватности (правильности) выявленных в ходе камеральной налоговой проверки оснований для назначения выездной налоговой проверки налогоплательщика и временных периодов совершения возможных налоговых правонарушений налогоплательщиком.

Структура сумм доначислений по результатам камеральных налоговых проверок всех групп такова, что пени занимают в ней большую часть по всем группам.

Доля пени по результатам выездных налоговых проверок значительно ниже, чем по результатам камеральных налоговых проверок для всех групп, но для групп N 1 и 3 ее значение в 2-3 раза меньше, чем по результатам камеральных налоговых проверок, а величина не превосходит 40%. Для группы N 2 этот показатель превышает 60% вне зависимости от вида проверки. Этот факт свидетельствует о том, что использование автоматизированной камеральной налоговой проверки, во-первых, позволяет выявить большую часть грубых нарушений налогоплательщика, влекущих начисление пени, на этапе камеральной налоговой проверки, во-вторых, дисциплинирует налогоплательщика.

Вышеизложенное характеризует результаты самой камеральной налоговой проверки, однако, камеральная налоговая проверка, большая часть процедур которой выполняется в автоматическом или автоматизированном режиме, оказывает существенное влияние на результативность выездной налоговой проверки, проведенной по рекомендациям камеральных отделов инспекций, поскольку позволяет выявить те направления выездной налоговой проверки, которые могут быть наиболее эффективными с точки зрения возможных налоговых правонарушений.

Последнее предположение подтверждено результатами проверки четырех инспекций региона (рис. 3), представивших сведения о суммах доначисленных платежей по результатам выездных налоговых проверок, проведенных ими в I квартале 2004 года, в разрезе пяти оснований, используемых при назначении выездной налоговой проверки (ликвидация, докладная камерального отдела, свободный выбор, задание УМНС России, проверки по жалобам).

Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок,
проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция
группы N 1, I кв. 2004 г.)

"Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок, проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция группы N 1, I кв. 2004 г.)"

Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок,
проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция 1
группы N 3, I кв. 2004 г.)

"Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок, проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция 1 группы N 3, I кв. 2004 г.)"

Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок,
проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция
группы N 2, I кв. 2004 г.)

"Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок, проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция группы N 2, I кв. 2004 г.)"

Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок,
проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция 2
группы N 3, I кв. 2004 г.)

"Анализ эффективности КНП по результатам выездных налоговых проверок, проведенных по докладным камеральных отделов (инспекция 2 группы N 3, I кв. 2004 г.)"

Рис. 3

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод, что налоговая инспекция группы N 1 провела 44% выездных налоговых проверок по основанию "докладная камерального отдела", доля доначислений по которым составила 99,8% к общей сумме доначислений по выездным налоговым проверкам за рассматриваемый период (I кв. 2004 г.); инспекция группы N 2 провела 13,8% выездных налоговых проверок по основанию "докладная камерального отдела", доля доначислений по которым составила 35,4%; две инспекции группы N 3, в разное время перешедшие на эксплуатацию системы ЭОД, провели соответственно 58 и 16% выездных налоговых проверок по основанию "докладная камерального отдела", доли доначислений по которым составили 97 и 50%.

В целом по региону доля доначислений по результатам выездной налоговой проверки, проведенной на основании докладных камеральных отделов в группах N 1 и 3, резко возросла в I квартале 2004 года соответственно до значений 90 и 60% при одновременном уменьшении числа проведенных выездных налоговых проверок и превысила аналогичный показатель группы N 2 соответственно в 24 и 8,5 раза (рис. 4).

"Рис. 4. Динамика эффективности выездных налоговых проверок по целенаправленному отбору в отношении к числу проверок по данному основанию"

Рис. 4. Динамика эффективности выездных налоговых проверок по целенаправленному отбору в отношении к числу проверок по данному основанию

4. Выводы

1. Полученные результаты подтверждают правильность стратегической установки руководства налоговой службы на автоматизацию налогового контроля, основанную на программной реализации практического и теоретического опыта, знаний и навыков сотрудников налоговой отрасли.

2. В настоящее время создано мощное информационное обеспечение налоговых органов, которое включает большое число баз данных внешних источников: таможенных органов, банков, лицензионных органов, органов государственной регистрации прав недвижимости, органов местного самоуправления, ГИБДД, МВД России и т.д., - позволяющих налоговым органам получать оценки достоверности заявленных налогоплательщиком объектов налогообложения и налоговых баз.

3. Разработанные форматы автоматизированного обмена информацией между ФНС России и внешними источниками, такими как ГИБДД, ГТК России, фонды социального страхования, лицензионные органы и т.д., позволяют не только оперативно получать сведения из внешних источников, но и использовать их в рамках камеральной проверки налоговой и бухгалтерской отчетности налогоплательщиков в соответствии с разработанными критериями автоматизированного междокументного контроля (контрольными соотношениями) для оценки достоверности представленной налогоплательщиком информации.

4. Начата организация работ по созданию централизованного программно-аналитического аппарата автоматизированного налогового контроля (АНК). Программная реализация первого этапа автоматизации процедур КНП предоставила возможность проведения 100%-й автоматизированной камеральной налоговой проверки всей налоговой и бухгалтерской отчетности налогоплательщика, сокращения сроков и повышения качества проведения КНП, объективного контроля за проведением КНП со стороны региональных и федеральных структур налоговых органов.

5. Разрабатываемый программно-аналитический аппарат АНК и формируемые в процессе его эксплуатации базы данных являются основой создания системы с "искусственным" интеллектом.

6. Использование АНК позволяет налоговым органам оперативно выявлять основную массу грубых нарушений, влекущих начисление пени на стадии камеральной налоговой проверки, что приводит к повышению законопослушности налогоплательщиков и росту доли доначисленных платежей по результатам КНП в общей сумме доначислений. Кроме того, существенно возрастает влияние АКНП на результаты ВНП, проведенной по рекомендациям камеральных отделов, выявляющих возможные наиболее эффективные направления проведения ВНП.

7. Внедрение программного обеспечения АНК в инспекциях не может дать мгновенных положительных результатов, поскольку существует адаптационный период, составляющий приблизительно 3-4 квартала, который необходимо учитывать при оценке результативности деятельности инспекций и который может быть сокращен за счет более эффективной организации работ.

8. Мероприятия по автоматизации налогового контроля, связанные с разработкой и использованием сложного автоматизированного информационно-аналитического аппарата, являются, по сути, инновационными процессами - процессами преобразования научного знания в инновацию, которые не заканчиваются внедрением в деятельность налоговых органов, поскольку постоянно совершенствуются, приобретая новые свойства за счет наличия мощной обратной связи, являющейся объективным стимулом развития инновации и получения ею нового качества. Успешная реализация инновационных разработок зависит от полноты учета всех особенностей организации и выполнения таких работ.

Дальнейшему повышению результативности и эффективности налогового контроля препятствует наличие целого ряда проблем, мешающих налоговым органам в полной мере использовать возможности автоматизированного налогового контроля, среди которых можно назвать следующие:

1) отсутствие принципов построения автоматизированного банка данных и технологической среды его функционирования на основе интеграции информационных ресурсов различных ведомств, единых для всех министерств и ведомств Российской Федерации, что приводит:

- к использованию разной нормативно-справочной информации при ведении информационных ресурсов;

- к отсутствию форматов автоматизированного обмена данными с большинством внешних источников и регламента по взаимодействию, а значит, к невозможности ввода этой информации в стандартную, централизованно разработанную информационную систему и использованию этой информации при автоматическом камеральном контроле и т.д.;

2) недостаточное финансирование интеллектуальных разработок сдерживает развитие мероприятий, относящихся к инновационным, и т.д.

5. Предложения

Для решения вышеприведенных задач необходимо осуществить следующие мероприятия:

1) создание единого информационного межведомственного пространства министерств и ведомств Российской Федерации;

2) создание системы АНК с искусственным интеллектом;

3) организация в ФНС России инновационного менеджмента по созданию АНК, в том числе:

- организация регулярного автоматического мониторинга эксплуатации налоговыми органами средств АНК;

- проведение регулярных совещаний представителей налоговых органов с целью разработки и апробации предложений по созданию методологической и информационно-аналитической базы АНК и т.д.

Т.А. Бетина

"Налоговый вестник", N 7, июль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) АКНП - автоматизированные камеральные налоговые проверки.

*(2) КНП - камеральные налоговые проверки.