Некоторые вопросы судебной защиты права граждан на объединение (Н.В. Чередина, "Журнал российского права", N 7, июль 2005 г.)

Некоторые вопросы судебной защиты права граждан на объединение

В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Данное право согласно ст. 3 Федерального закона "Об общественных объединениях"*(1) (далее - Закон об общественных объединениях) включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения, вступать или воздерживаться от вступления в существующие объединения и право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Одной из гарантий успешной реализации права граждан на объединение (как и любых других прав и свобод) является наличие действенной и эффективной системы защиты. Ведущее место в этой системе занимает суд, поскольку построение судебной власти, а также процедура рассмотрения дел обеспечивают наиболее объективное и справедливое разрешение конфликта, восстановление нарушенных прав.

Судебная защита права граждан на объединение гарантируется действующим законодательством. Так, в Законе об общественных объединениях указывается, что общественные объединения и граждане, чьи права, предоставленные настоящим Законом и другими законами, нарушены, могут обратиться с исковым заявлением в судебные органы. Закон об общественных объединениях предусматривает возможность обжалования отказа уполномоченных органов в регистрации объединения или уклонения от таковой, а также возможность обжалования предупреждений, вынесенных в адрес объединения, решений о приостановлении и ликвидации общественного объединения.

Законодательство о политических партиях также закрепляет право партий на защиту, устанавливает возможность обжалования действий уполномоченных органов, ограничивающих деятельность политических партий*(2). Гарантии судебной защиты права на объединение содержатся и в специальных законах, регулирующих особенности создания и деятельности профессиональных союзов, благотворительных организаций*(3).

Необходимо отметить, что пределы судебной защиты права на объединение ограничены. Практика Верховного Суда РФ указывает, что в силу принципов свободы деятельности общественных объединений и невмешательства со стороны государства, установленных Законом об общественных объединениях, суд не вправе вмешиваться во внутреннюю деятельность объединения и принимать решения по делам, касающимся таких вопросов. Так, по одному из дел, когда гражданин обжаловал решение областной организации КПРФ об исключении его из партии, принятое, по мнению заявителя, с нарушением Устава КПРФ, Верховный Суд РФ, отменяя постановление президиума областного суда, которым были отменены судебные постановления нижестоящих инстанций о прекращении производства по делу, указал следующее.

"В судебном порядке могут рассматриваться вопросы отказа в государственной регистрации, приостановления деятельности и ликвидации общественного объединения. Однако в рассматриваемом деле применительно к этим обстоятельствам заявитель не обращался о нарушении его прав. Статья 39 Закона об общественных объединениях предусматривает возможность обращения в суд общественных объединений и граждан, если были нарушены их права, предоставленные этим законом и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Но заявитель не указывал на такие нарушения. Поскольку предметом обжалования являлись обстоятельства, связанные с применением норм Устава КПРФ, нельзя признать, что были нарушены права заявителя и что он может обратиться в суд по вопросам, регулируемым Уставом КПРФ и определяющим деятельность объединения, в частности, по порядку проведения конференций партии и членства в ней"*(4).

Эта позиция Верховного Суда РФ представляется правильной. Ее правомерность объясняется самой природой общественного объединения, являющегося добровольным, самоуправляемым объединением граждан, созданным на основе общности их интересов. Предоставление государству и, в частности, суду возможности решать вопросы внутренней жизни общественного объединения, в том числе принятия в его члены, исключения из общественного объединения, нарушало бы принцип свободы деятельности общественных объединений и превратило бы последние в структуры, полностью контролируемые государством. Вмешательство государства возможно и должно иметь место только в том случае, когда деятельность общественных объединений подрывает общественный порядок, ведет к нарушению прав и свобод граждан, подрывает основы конституционного строя. Обращений граждан, общественных объединений в суд за защитой своего права на объединение немного. Из всех рассматриваемых судами дел, касающихся деятельности общественных объединений, наибольшее количество составляют дела по заявлениям уполномоченных органов о ликвидации общественных объединений.

В рассмотрении дел о защите права граждан на объединение по первой инстанции за исключением мировых судей участвуют все уровни судов общей юрисдикции. Следует сказать, что из дел, связанных с защитой политических прав, это еще одна категория наряду с избирательными спорами, подсудность которых специально оговаривается ГПК РФ, однако не по всем возможным видам споров, а только по вопросам приостановления деятельности общественных объединений и ликвидации. Так, согласно п. 3 ч. 1 ст. 26 ГПК верховному суду республики, краевому и иным приравненным к ним судам подсудны дела о приостановлении деятельности или ликвидации регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений и о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений. Верховный Суд РФ в силу ст. 27 ГПК рассматривает дела о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений. Все остальные дела подлежат рассмотрению в районных судах. Разграничение данной категории дел между судами общей юрисдикции произведено в зависимости от уровня общественного объединения (международное, общероссийское, межрегиональное, региональное, местное). Однако, как свидетельствует практика судов, не все дела, связанные с ликвидацией региональных и межрегиональных, общероссийских общественных объединений, рассматриваются по указанным правилам подсудности. Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и иные приравненные к ним суды рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела о приостановлении деятельности или ликвидации общественного объединения лишь по основаниям, предусмотренным ст. 44 Закона об общественных объединениях: нарушение общественным объединением прав и свобод человека и гражданина, неоднократные или грубые нарушения Конституции РФ, законодательства либо систематическое осуществление общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям. Требования о ликвидации общественного объединения в связи с прекращением своей деятельности в качестве юридического лица по основаниям, указанным в ст. 29, 52 Закона об общественных объединениях, ст. 5, 26 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"*(5), подлежат рассмотрению в соответствующем районном суде*(6).

Подход законодателя к распределению подсудности дел о защите права на объединение не совсем понятен. Скажем, не оговаривается подсудность иных дел, например, об обжаловании общественным объединением отказа в государственной регистрации или предупреждений, вынесенных уполномоченным органом в адрес общественного объединения. Получается, что дела о ликвидации и приостановлении деятельности общероссийского общественного объединения подлежат рассмотрению в Верховном Суде, а дела по жалобам этих же общественных объединений на отказ в государственной регистрации или на предупреждение, вынесенное в их адрес уполномоченным органом, будет рассматривать районный суд. Представляется, что ныне установленные правила подсудности нуждаются в доработке.

ГПК не устанавливает особых процедур рассмотрения дел о защите права на объединение. Дела по заявлениям уполномоченных органов рассматриваются в исковом порядке. Заявления же общественных объединений об оспаривании действий органов власти об отказе в регистрации, приостановлении деятельности рассматриваются судом в порядке, установленном гл. 23, 25 ГПК, то есть по правилам производства по публично-правовым спорам, связанным с оспариванием действий и решений органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Возможно, в этом упущение и непоследовательность нового ГПК, поскольку спор о ликвидации или приостановлении деятельности общественного объединения также можно отнести к публично-правовому спору: одной из сторон спора выступает государство, а отношения между сторонами в данном случае характеризуются как отношения власти и подчинения.

Как было указано, наибольшее количество дел, рассматриваемых судами, связано с ликвидацией общественных объединений, поскольку многие общественные объединения после вступления в силу Закона об общественных объединениях и до 1 июля 1999 г. не прошли обязательную перерегистрацию, предусмотренную ст. 52 названного закона. Еще одним распространенным основанием для ликвидации общественного объединения является несоблюдение им требований ст. 29 Закона об общественных объединениях, согласно которой общественное объединение обязано ежегодно информировать орган, зарегистрировавший общественное объединение, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц. Согласно правилу, действовавшему до апреля 2002 г., непредставление таких сведений в течение трех лет влекло за собой обращение органа, зарегистрировавшего общественное объединение, в суд с иском о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц. В настоящее время такое правило из Закона об общественных объединениях исключено, и теперь регистрационные органы имеют право обращаться в суд, не дожидаясь истечения трехлетнего срока.

После принятия Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в суды было подано множество исков от органов юстиции о ликвидации общественных объединений в связи с тем, что ими не были представлены в регистрирующий орган необходимые сведения о своем объединении в шестимесячный срок со дня вступления в силу указанного закона (1 июля 2002 г.).

Встречаются в практике судов и дела, когда общественное объединение было ликвидировано по ст. 44 Закона об общественных объединениях в связи с неоднократным и грубым нарушением действующего законодательства. Так, решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 9 февраля 2004 г., правомерность которого подтвердила Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, по заявлению прокурора Республики подлежала ликвидации общественная организация Центр "Дианетика". Судом было установлено, что данная организация в нарушение ч. 2 п. 3 ст. 49 ГК РФ, требований Закона "Об образовании" и Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" без получения необходимых разрешений осуществляла образовательную и медицинскую деятельность. Судом это было расценено как неоднократное и грубое нарушение закона, являющееся достаточным основанием для принятия решения о ликвидации этой общественной организации*(7).

Кроме дел, связанных с ликвидацией общественных объединений, в судах рассматриваются и иные дела, например, касающиеся обжалования решений уполномоченных органов о приостановлении деятельности общественного объединения. Следует отметить, что вопрос о субъектах, правомочных принимать решения о приостановлении деятельности общественных объединений, решается неоднозначно. В настоящее время в законодательстве установлен разный порядок вынесения таких решений для общественных объединений и для политических партий. Согласно ст. 42 Закона об общественных объединениях приостановить деятельность общественного объединения вправе регистрирующие органы или прокурор. В силу же ст. 39 Закона о политических партиях решение о приостановлении деятельности политической партии принимается по заявлению уполномоченных органов исключительно судом. На наш взгляд, порядок приостановления деятельности, установленный для политических партий, более правильный и вполне целесообразно было бы распространить его и на общественные объединения, даже в силу того, что решение суда имеет большую юридическую силу и обязательно для исполнения всеми гражданами и организациями. В свою очередь, контроль за исполнением решений можно возложить на регистрирующие органы, правомочные инициировать вопрос о приостановлении деятельности общественного объединения.

С формированием законодательства о политических партиях в судах стали появляться дела, связанные с их деятельностью. Чаще всего это также дела, касающиеся приостановления деятельности политической партии и ликвидации.

Основанием для обращения уполномоченных органов в суд с иском о приостановлении деятельности региональных отделений политических партий служит то, что последние не исполняют требований данных органов. Руководствуясь п. 2 ст. 39 Закона о политических партиях, уполномоченный орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев, и после двух предупреждений направляет исковые заявления в суд. После истечения срока приостановления, если нарушения, послужившие основанием для приостановления, не устранены, уполномоченные органы обращаются в суд уже с требованием о ликвидации регионального отделения политической партии.

Одним из распространенных оснований для ликвидации регионального отделения партии является отсутствие на момент регистрации необходимого числа членов регионального отделения. Например, Управление Министерства юстиции Российской Федерации обратилось в суд с иском о ликвидации регионального отделения партии "Российская сетевая партия поддержки малого и среднего бизнеса" на том основании, что на момент его государственной регистрации 3 марта 2003 г. отделение партии не имело численности членов партии, необходимой для регистрации регионального отделения, тогда как, согласно п. 2 ст. 3 Закона о политических партиях, более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов партии, а в остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов. Информация, изложенная в представленном для государственной регистрации протоколе общего собрания от 1 сентября 2002 г. о том, что численность членов регионального отделения партии составляет 102 человека, в ходе проведенной специалистами Управления Минюста РФ по Чувашской Республике проверки не нашла подтверждения: прием в члены партии в соответствии с Уставом не осуществлялся, решение о приеме в члены партии Политическим Советом регионального отделения партии и Федеральным Политическим Советом партии на момент регистрации не принималось.

Отметим, что с конца декабря 2004 г. законодательством установлены еще более жесткие требования к численному составу политической партии. В политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее двухсот пятидесяти членов политической партии*(8).

Решением Верховного суда Чувашской Республики от 19 августа 2003 г. требования Управления Минюста РФ были удовлетворены. Судом было установлено, что на момент государственной регистрации регионального отделения численность его членов не соответствовала установленным законом требованиям. Поскольку это обстоятельство является грубым нарушением закона и носит неустранимый характер, то в силу п. 2 ст. 25 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и подп. "в" п. 3 ст. 42 Закона о политических партиях суд принял решение о ликвидации регионального отделения. Правомерность указанного решения суда подтвердила Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассматривавшая кассационную жалобу на состоявшееся решение*(9).

В практике Вологодского областного суда также есть несколько примеров, когда региональное отделение политической партии ликвидировалось в связи с тем, что на момент государственной регистрации количество его членов не соответствовало требованиям закона. Так, по данному основанию было ликвидировано региональное отделение политической партии "Социалистическая единая партия России (Духовное наследие)"*(10) и региональное отделение политической партии "Российская партия самоуправления трудящихся"*(11).

Указанные примеры свидетельствуют о недоработках действующих правовых актов о политических партиях. Законодательство, направленное на формирование в государстве стабильной партийной системы, создание крупных политических партий, в то же время не исключило возможность создания в предвыборный период формальных политических организаций. Закон о политических партиях устанавливает жесткие требования к численному составу политических партий, их региональных отделений. Однако при регистрации эти данные отражаются лишь в протоколе учредительного собрания, в котором цифрами указывается количество членов регионального отделения партии. Таким образом, в ходе регистрации данные о количественном составе регионального отделения не подвергаются надлежащей проверке. Вместе с тем отметим, что в новых образцах документов, утвержденных Приказом Минюста РФ от 5 декабря 2003 г. N 310*(12), предусмотрено, что неотъемлемой частью протокола общего собрания об образовании регионального отделения политической партии является список членов партии, содержащий сведения, предусмотренные ст. 23 Закона о политических партиях. Какие конкретно сведения должны отражаться в этом списке, не совсем понятно, поскольку указанная статья регулирует общие вопросы членства в политической партии, в том числе порядок принятия, правовой статус члена и пр. Соответственно, не исключается возможность представления недостоверных сведений о членстве. На наш взгляд, правильнее было бы вместе со всеми необходимыми для регистрации документами представлять в регистрирующий орган также подлинники или копии заявлений граждан о принятии в члены партии. При этом не обязательно представлять все, достаточно передать лишь то количество, которое требует для государственной регистрации Закон, а всех остальных членов регионального отделения партии указывать списочно.

Подводя итог, следует сделать вывод о том, что на данном этапе суд в отношении защиты прав граждан на объединение больше выступает не как защитник данного права, а как контролирующий орган, поскольку имеющиеся в судах общей юрисдикции дела в основном связаны с ликвидацией или приостановлением деятельности общественных объединений. А приведенные примеры показали, что правовое регулирование процедуры защиты и реализации права граждан на объединение имеет ряд недостатков, требующих внимательного изучения и выработки оптимального решения.

Н.В. Чередина,

помощник председателя Вологодского областного суда, аспирантка ИЗиСП

"Журнал российского права", N 7, июль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (ред. от 2 октября 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

*(2) См.: Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" (ред. от 28 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2950 (далее - Закон о политических партиях).

*(3) См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (ред. от 29 июня 2004 г.) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148; Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (ред. от 22 августа 2004 г.) // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340.

*(4) БВС РФ. 1999. N 9. С. 12-13.

*(5) См.: СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431 (ред. от 2 ноября 2004 г.).

*(6) См., например: БВС РФ. 2004. N 9. С. 6-7.

*(7) См.: БВС РФ. 2004. N 11. С. 4-6.

*(8) См.: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5272.

*(9) Документ опубликован не был. Определение Верховного Суда РФ от 7 октября 2003 г. N 31-Г03-11.

*(10) См.: Архив Вологодского областного суда за 2004 год. Дело N 3-34.

*(11) См.: Архив Вологодского областного суда за 2004 год. Дело N 3-05.

*(12) См.: БНА. 2004. N 4. С. 101-112.