Состояние и проблемы прогнозирования последствий принятия законов в Республике Беларусь (В.И. Реут, "Законодательство", N 8, август 2005 г.)

Состояние и проблемы прогнозирования последствий принятия законов
в Республике Беларусь

Ж.-Ж. Руссо писал: "Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для данного общества". Действительно, процесс совершенствования законодательства, восполнения в нем пробелов должен опираться на прогнозирование последствий этих шагов. Такой вид правовых актов, как законы, имеет наиболее существенное влияние на жизнь всего государства. Поэтому качеству принимаемых законов и изучению вероятности наступления как позитивных, так и негативных результатов их вступления в силу следует уделять особое внимание. Актуальность и важность этой деятельности объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, закон - основная категория законодательной системы страны. Именно законы регулируют наиболее значимые, фундаментальные общественные отношения, оказывают наибольшее влияние на ход общественной жизни, а значит, в случае просчетов в прогнозах могут повлечь наибольшие негативные последствия.

Во-вторых, законы должны быть наиболее стабильной, устойчивой частью правовой системы, ведь это не оперативные управленческие решения, а правила, рассчитанные на долговременное применение. Любое изменение ранее установленных условий не может производиться произвольно, конъюнктурно, не должно подрывать доверие граждан к действиям государства и законодательству в целом. В обеспечении разумной стабильности законодательного регулирования роль прогнозирования огромна.

В-третьих, законы принимаются парламентом - коллегиальным органом, работающим сессионно, по особой, усложненной (по сравнению с предусмотренной для других правовых актов) процедуре. В случае выявления серьезного негативного влияния закона на ту или иную сферу общественных отношений подобный документ невозможно исправить в течение дня, недели или даже месяца. Это еще один аргумент в пользу активного прогнозирования законодательной деятельности.

Каково же положение дел в данной сфере в Республике Беларусь?

Ответ на этот вопрос неоднозначен.

С одной стороны, за прошедшие годы суверенной белорусской государственности мы серьезно продвинулись в указанном направлении. В начале 90-х годов прошлого века, когда формирование национальной правовой системы лишь начиналось, абсолютное большинство законов принималось бессистемно, даже хаотично. Тогда вообще не стояла задача какого-либо прогнозирования, необходимо было срочно заполнить правовой вакуум, образовавшийся в результате распада Советского Союза и коренной смены общественно-экономической формации. Если последствия принятия закона и просчитывались, то лишь на ближайшую перспективу.

В настоящее время ситуация совершенно иная. В Республике Беларусь создана единая система законопроектной деятельности. Весьма высокого уровня достигло ее планирование. Главой государства утверждена концепция совершенствования законодательства, которая определила стратегический курс развития правовой системы страны. Повышаются системность и устойчивость законодательства.

С другой стороны, даже при наличии серьезных достижений в рассматриваемой области, к сожалению, нельзя сказать, что у нас имеется единая, целостная система прогнозирования последствий принятия законов. В концепции совершенствования законодательства среди отрицательных тенденций прямо отмечается "недостаточное прогнозирование последствий принятия некоторых правовых актов при подготовке их проектов, влекущее внесение изменений, дополнений либо отмену этих актов сразу после их принятия". Иллюстраций данного утверждения можно привести немало.

Например, Закон "О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь" только с мая 1999 г. по май 2000 г. корректировался пять раз, с января 2002 г. по январь 2003 г. - еще пять раз. Помимо этого вносились изменения в этот акт и в другие годы.

Кроме того, идет постоянное обновление законов об отдельных видах налогов. Каждый год вместе с законом о бюджете принимается весьма объемный закон, вносящий изменения в налоговое законодательство. Да и в самих законах о бюджете на очередной финансовый (бюджетный) год содержится ряд норм, вторгающихся в налоговую сферу. При таких обстоятельствах сложно вести речь о предсказуемости налоговой политики.

Весьма показательна ситуация, сложившаяся с рядом кодексов, которые, по логике, должны быть образцом стабильности в законодательстве.

В Кодекс об административных правонарушениях Республики Беларусь, принятый в 2003 г. и еще не вступивший в силу, уже дважды вносились изменения и дополнения. На момент подготовки настоящей статьи на рассмотрении в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь находится 11 (!) законопроектов о внесении изменений и дополнений в Кодекс об административных правонарушениях, в том числе концептуального характера, что вызвало необходимость проведения дополнительной работы в целях их объединения.

Уголовный кодекс Республики Беларусь, спустя всего два года после введения его в действие, претерпел существеннейшие изменения, касающиеся прежде всего дифференциации преступлений по степени тяжести и санкций статей Особенной части.

Жилищный кодекс Республики Беларусь был принят в марте 1999 г., а уже в июне 2001 г. на рассмотрение в Палату представителей был внесен проект его новой редакции.

Совершенно очевидно, что причиной подобного состояния дел не являются кардинальные изменения в той или иной сфере общественной жизни, требующие соответствующей модификации правового регулирования. Налицо упущения в прогнозировании, отсутствие научного предвидения ближайших и отдаленных последствий принятия законодательных актов, их социальной эффективности. Ведь качество закона предполагает не только адекватное отражение в нем происходящих в обществе процессов, но и проецирование на будущее, расчет возможных путей развития.

Конечно, искусственно консервировать законодательство нельзя. Любой, даже самый тщательный прогноз не может предусмотреть все возможные повороты и нюансы развития общества. Иногда действительно требуется срочное урегулирование возникших или изменившихся общественных отношений. Нельзя полностью исключать и отдельные упущения на стадии разработки проекта, требующие впоследствии, после его принятия, очередного вмешательства законодателя. Но если такая корректировка становится систематической - это уже проблема, требующая скорейшего решения.

Следует отметить, что требование прогнозирования последствий принятия законов закреплено в Правилах подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. N 359 (далее - Правила). При этом выделяются правовые, политические, финансово-экономические, социальные, криминологические, экономические, демографические и другие аспекты исследований и прогнозов.

Что касается правовых экспертиз, то они проводятся на всех этапах законодательного процесса, причем, на наш взгляд, довольно качественно. К сожалению, значительно хуже обстоят дела с другими видами исследований.

В соответствии с требованиями законодательства проекты законов вносятся в Палату представителей с приложением сопроводительных материалов, свидетельствующих, в том числе, и о проведении исследований по прогнозированию последствий принятия соответствующего закона. К числу указанных документов относятся письма с обоснованием необходимости законодательного регулирования отношений, которым посвящены проекты, информацией о предполагаемых затратах, связанных с реализацией законопроекта, заключение Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, а также иные экспертные заключения, если они давались.

С получением финансово-экономического обоснования особых проблем нет. Оно прилагается ко всем законопроектам, ибо обусловлено требованием ч. 2 ст. 99 Конституции Республики Беларусь о том, что законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо, по его поручению, Правительства. Проект закона, внесенный без финансово-экономического обоснования, в соответствии с регламентом Палаты представителей возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Однако качество этого финансово-экономического обоснования очень часто не выдерживает никакой критики. Здесь можно указать на две основные проблемы.

Во-первых, пока нигде не регламентировано, кто именно составляет такое обоснование. Обычно это делает сам разработчик законопроекта. Особенно остро данный вопрос стоит в отношении законопроектов, вносимых депутатами Палаты представителей.

Например, в 2004 г. группой депутатов был внесен проект закона "О предупреждении и пресечении насилия в семье". К нему прилагалось подписанное этими же депутатами финансово-экономическое обоснование, согласно которому принятие данного законопроекта не повлечет дополнительных расходов республиканского бюджета. В ходе подготовки проекта к рассмотрению обнаружилось, что реализация ряда положений проекта неизбежно потребует финансирования за счет государственных средств. По запросу постоянной комиссии Министерство финансов Республики Беларусь вынесло заключение, согласно которому указанный законопроект - затратный, что и послужило основанием для его возврата инициаторам.

Представляется, что финансово-экономическое обоснование законопроектов должно готовиться исключительно Министерством финансов Республики Беларусь. Соответствующее положение целесообразно закрепить в Правилах, а возможно, и в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь".

Однако, к сожалению, иногда проблемы возникают и после получения финансово-экономических обоснований, подготовленных Министерством финансов Республики Беларусь. Так, в начале 2004 г. одним из депутатов Палаты представителей был предложен проект закона "Об альтернативной службе", к которому прилагалось заключение Министерства финансов Республики Беларусь о том, что принятие проекта не только не повлечет дополнительных затрат, но и приведет к экономии бюджетных средств. В процессе подготовки проекта к рассмотрению возникли вопросы относительно аргументированности такого вывода. Министерство финансов, повторно рассмотрев законопроект, дало уже другое заключение - о возможных расходах в случае его принятия. На этом основании 16 декабря 2004 г. Палатой представителей данный законопроект был отклонен.

Во-вторых, по незатратным законопроектам финансово-экономическое обоснование чаще всего состоит из одной фразы: "Принятие законопроекта не повлечет дополнительных расходов из государственного бюджета". В таких случаях отсутствие сопроводительной информации и даже минимальных расчетов нередко вызывает сомнения в обоснованности такого утверждения.

Так, в финансово-экономическом обосновании проекта новой редакции Закона "Об охране историко-культурного наследия", подготовленном Министерством культуры Республики Беларусь, указано, что выделять финансовые средства на реализацию данного акта не нужно. Однако такой вывод был поставлен под сомнение в заключении Главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь по законопроекту, т.е. потребуется дополнительное изучение данного вопроса.

Финансово-экономическое обоснование внесенного в 2002 г. проекта закона "О возмещении банковских вкладов физических лиц" было подготовлено Национальным банком Республики Беларусь. В нем сказано, что "поскольку заимствования у Правительства являются скорее исключением из общего правила... определить точную сумму предполагаемых бюджетных расходов не представляется возможным". Вряд ли из такого умозаключения можно сделать какие-либо выводы о возможных финансовых последствиях.

Тем не менее, при всех имеющихся недостатках, финансово-экономическое обоснование чаще всего готовится. Что же касается других исследований (политических, социальных, демографических и т.д.), то в абсолютном большинстве случаев они не проводятся вовсе. Прилагаемые к вносимым в Палату представителей законопроектам обоснования необходимости их принятия, как правило, вообще не содержат каких-либо прогнозов и ограничиваются кратким пересказом содержания законопроекта.

Безусловно, прогнозирование последствий принятия закона не должно осуществляться лишь на этапе зарождения его идеи и подготовки проекта. Оно должно производиться на всех стадиях законодательного процесса, в том числе в Палате представителей. Тем более что в Палате представителей многие законопроекты дорабатываются, иногда весьма существенно, что также может влиять на последствия их принятия.

Согласно Регламенту Палаты представителей, в процессе подготовки законопроекта к рассмотрению он направляется во все постоянные комиссии, каждая из которых вправе высказать по нему любые замечания. Опыт показывает, что постоянные комиссии по своим направлениям деятельности нередко отмечают недостатки документов именно в отношении перспектив действия будущего закона.

В соответствии с Регламентом для анализа проекта может создаваться специальная группа с участием депутатов, специалистов и ученых. В необходимых случаях законопроект направляется на научную экспертизу, по нему запрашиваются заключения государственных органов, мнения различных организаций. И такая работа постоянно проводится.

Вместе с тем, недостаточное прогнозирование последствий принятия закона еще на стадии разработки его проекта нередко приводит к тому, что рассмотрение и принятие Палатой представителей документа существенно затягивается, а иногда приводит и к отклонению законопроекта.

В качестве примера можно привести проект закона "О государственных социальных льготах, правах и гарантиях для отдельных категорий граждан". В довольно пространном и довольно информативном обосновании необходимости принятия этого закона больше говорится о недостатках существующей системы льгот. Справедливости ради надо отметить, что в нем также делается попытка дать некоторые прогнозы последствий принятия акта. Однако эти прогнозы сформулированы излишне обобщенно: закон позволит "упорядочить систему льгот", "снять проблему бюджетного недофинансирования", "обеспечить равные права", "устранить необоснованные различия" и т.д. А вот возможные социально-политические последствия подробно не просчитаны. Между тем это очень серьезный вопрос, и потому так сложно идет подготовка законопроекта к рассмотрению: законопроект был внесен в Палату представителей в сентябре 2003 г. и до сих пор не принят даже в первом чтении.

Еще один пример - отклонение 16 декабря 2004 г. Палатой представителей проекта закона "О внесении изменений в Уголовный кодекс Республики Беларусь", посвященного усилению ответственности за уклонение от уплаты налогов и сборов. Главной причиной вынесения отрицательной оценки явилось то, что разработчики так и не смогли ответить на вопросы о том, почему необходимо принять этот документ, какого результата с его помощью они надеются достичь.

И в связи с этим большие надежды возлагаются на обязательную криминологическую экспертизу, которая введена по довольно широкому кругу законопроектов изменениями в Закон "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", внесенными в 2004 г.

Следует сказать и о так называемой обратной связи - о получении разработчиками законопроектов и законодателем сведений о наступивших последствиях ранее принятых законов. Ведь понятно, что без анализа результативности действующего законодательства невозможно прогнозировать последствия новых актов. Безусловно, в Палате представителей такая обратная связь налажена. Депутаты, работая в избирательных округах, общаясь со своими избирателями, контактируя с органами исполнительной власти, располагают данными как о достоинствах ранее принятых законов, так и о допущенных просчетах. Следует отметить, что это оказывает очень серьезное влияние на рассмотрение и принятие последующих законов. Однако и здесь далеко до совершенства: поступающая информация в настоящее время не систематизирована, часто неполна, не всегда доходит до разработчиков законопроектов.

Конечно, существует очень много организационных и технологических проблем, мешающих проведению всех упомянутых исследований. По целому ряду направлений прогнозирования недостаточно подготовленных специалистов, отсутствуют методики подобных исследований, специализированные учреждения.

Известно, что в Совете Федерации Федерального Собрания РФ существует мнение о необходимости создания специального института по прогнозированию и модельной отработке принятия законов. Подобная идея о формировании особого экспертного органа высказывалась и некоторыми белорусскими учеными. Безусловно, могут быть предложены и иные подходы к решению имеющихся проблем. Однако очевидно одно: в Республике Беларусь сделать в этой области предстоит еще очень много.

В.И. Реут,

кандидат юрид. наук, начальник Главного экспертно-правового

управления Секретариата Палаты представителей Национального собрания

Республики Беларусь

"Законодательство", N 8, август 2005 г.