Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства (Н.А. Саттарова, "Право и экономика", N 8, август 2005 г.)

Применение мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства

Стремление государства сохранять и поддерживать установленный им правовой порядок в бюджетной деятельности влечет необходимость правовой охраны этой сферы общественных отношений. Тем самым объясняется необходимость и возможность государственного принуждения, одной из форм которого является бюджетная ответственность как разновидность финансово-правовой, наличие которой как самостоятельного вида юридической ответственности в настоящее время не вызывает сомнения.

В бюджетном законодательстве предпринята попытка сформировать систему мер юридической ответственности за правонарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако анализ норм позволяет утверждать, что эта попытка, по сути, увенчалась неудачей. Степень эффективности существующих норм бюджетного права по-прежнему оставляет желать лучшего. Это обстоятельство в связи с известными организационными, политическими, криминалистическими и т.д. проблемами функционирования бюджетной системы России и развития системы бюджетного федерализма еще раз подчеркивает насущность решения проблемы дальнейшего совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов государства, и прежде всего повышения эффективности мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Актуальные проблемы развития рассматриваемого института охватывают преимущественно три сферы: концептуальные подходы к совершенствованию различных норм Бюджетного кодекса РФ (особенно связанных с мерами принуждения за нарушения бюджетного законодательства); юридическое содержание финансовой дисциплинарной ответственности; согласование кодексов - Бюджетного, об административных правонарушениях, Налогового и Гражданского.

По сравнению с ранее действовавшим законодательством нормы Бюджетного кодекса, посвященные проблемам ответственности за нарушения бюджетного законодательства, являются перспективными. Тем не менее соответствующая часть Бюджетного кодекса (часть четвертая) представляется самой слабой его частью.

В преамбуле к Бюджетному кодексу РФ указано, что он определяет основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, а ч. 2 ст. 1 БК РФ гласит, что Кодекс устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Изначально недостаточно ясна позиция законодателя, определяющая границы регулирования Бюджетным кодексом отношений, возникающих по поводу ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Анализ норм БК РФ, а именно части четвертой "Ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации", свидетельствует о том, что Кодекс закрепляет лишь основания и виды ответственности, не закрепляя правовых основ порядка и условий привлечения к ней.

Несмотря на серьезные изменения и дополнения в действующем законодательстве, регулирующем отношения в бюджетной сфере, Бюджетный кодекс РФ по-прежнему не содержит понятия "бюджетное правонарушение". Вместо него используется понятие "нарушение бюджетного законодательства".

Бюджетное правонарушение налицо в том случае, когда имеются все признаки его состава, включая объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону.

В общей теории права объектом правонарушения признаются те общественные отношения, которым причиняется вред в результате противоправного посягательства.

Объектами нарушения бюджетного законодательства являются:

бюджетная система Российской Федерации;

перераспределение бюджетных средств между бюджетами разного уровня;

бюджетный процесс в Российской Федерации.

Объективная сторона нарушения бюджетного законодательства заключается в совершении противоправных действий (бездействия).

Круг субъектов нарушений бюджетного законодательства достаточно специфичен. Наряду с получателями бюджетных средств, кредитными организациями, их руководителями к ним также относятся органы государственной власти и местного самоуправления, ответственные за исполнение соответствующих бюджетов, и лица, их возглавляющие.

Субъективная сторона нарушений бюджетного законодательства характеризует психическое отношение субъекта к противоправным действиям или бездействию и их последствиям. Бюджетное право не считает субъективное состояние правонарушителя обязательным основанием ответственности, состав бюджетного правонарушения обладает своеобразной трехчленной структурой: объект, объективная сторона, субъект.

Бюджетное законодательство не содержит указаний на виновность правонарушителя, однако его вина предполагается. Так, нецелевое использование бюджетных средств, равно как и несвоевременный их возврат и т.д., могут иметь место только в форме умысла или неосторожности.

За нарушения бюджетного законодательства могут применяться:

меры уголовной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки состава преступления;

меры административной ответственности, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки административного правонарушения;

меры ответственности, предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ, если действия (бездействие) виновного лица содержат признаки бюджетного правонарушения.

Статья 283 Бюджетного кодекса РФ дает подробный перечень разновидностей бюджетных правонарушений, которые являются основанием применения мер государственного принуждения.

При проведении сравнительного анализа ст. 283 БК РФ и норм Бюджетного кодекса, устанавливающих отдельные виды бюджетных правонарушений, прослеживается их несовершенство. Так, в единый перечень правонарушений, содержащийся в ст. 283, не включены бюджетные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст. 290, 291, 298 - 302 Кодекса. В соответствии с указанными статьями не являются основаниями для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства следующие деяния:

невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 290);

неперечисление либо несвоевременное перечисление процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе (ст. 291);

предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка (ст. 298);

предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка (ст. 299);

предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка (ст. 300);

осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка (ст. 301);

нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо на передачу их в доверительное управление (ст. 302 БК РФ).

Анализ ст. 300 БК РФ позволяет установить направленность норм указанной статьи к ответственности, которая должна быть установлена в рамках административного и уголовного законодательства. За предоставление бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и бюджетных гарантий с нарушением установленного порядка может наступать только ответственность, предусмотренная самим БК РФ. К сожалению, замкнутость правового регулирования нарушений бюджетного законодательства и ответственности в самом бюджетном законодательстве при отсутствии достаточной научной разработанности проблематики регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства как охранительного механизма обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы России носит явно негативный характер.

Следует обратить внимание на наличие коллизий ст. 303 и 304 БК РФ, предусматривающих ответственность за несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов и несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов. Контроль над своевременностью зачисления средств в доход бюджета осуществляется согласно ст. 304 налоговыми органами и органами Федерального казначейства, а учреждения Банка России либо иные кредитные организации, в которых открыты счета по учету доходов соответствующего бюджета, не имеют таких полномочий. Статья 303, предусматривающая ответственность за начисление доходов бюджета государственными органами и органами местного самоуправления, фактически не действует. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, что соответствует постановлению Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Что касается ст. 306 БК РФ, то в ней также прослеживаются некоторые спорные моменты. В БК РФ предусмотрено подтверждение только денежных обязательств бюджета. Исходя из терминологии, используемой в ст. 222, бюджетное обязательство - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Это положение взаимосвязано со ст. 223 БК РФ, определяющей порядок утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств, и Порядком организации по доведению через органы Федерального казначейства Минфина России объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утвержденным приказом Минфина России от 10 июня 2003 г. N 50н (в ред. от 27 декабря 2004 г.).

В статье 295 БК РФ установлена ответственность за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом. Однако норму этой статьи можно квалифицировать как коллизионную ввиду того, что она противоречит другим положениям БК РФ. В частности, согласно ст. 217 исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы России осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, следовательно, бюджетная роспись и является носителем информации о расходной части бюджета.

Информация, отраженная в сводной бюджетной росписи, может изменяться путем корректировки бюджетных ассигнований в соответствии со ст. 228 БК РФ.

Применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса*(1) (ст. 229, 230, 232, 243 БК РФ).

Нормы бюджетного законодательства об ответственности, основа которых - Бюджетный кодекс РФ, не согласованы с действующими нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях: из 22 видов оснований применения мер принуждения по Бюджетному кодексу РФ в КоАП РФ включены лишь четыре.

С момента вступления в силу с 1 июля 2002 г. нового КоАП РФ можно отсчитывать третий этап правового регулирования отношений по применению мер ответственности к нарушителям бюджетного законодательства. Дело в том, что ст. 1.1 КоАП РФ круг источников законодательства об административных правонарушениях ограничен КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законами субъектов РФ. Административным правонарушением согласно ст. 2.1 КоАП РФ признается противоправное виновное действие физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ установлена административная ответственность.

Таким образом, нарушение действующего (в частности, бюджетного) законодательства, не упомянутое в КоАП РФ, по определению теперь не является административным правонарушением.

Конституционным Судом РФ 17 июня 2004 г. было вынесено решение по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 155, п. 2 и 3 ст. 156, а также абз. 22 ст. 283 БК РФ. В названных нормах содержался фактический запрет субъектам РФ и муниципальным образованиям по своему усмотрению выбирать кредитные организации (кроме территориальных учреждений Банка России), где они могли бы открывать счета по обслуживанию своих бюджетов. Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о неопределенности в порядке применения мер принуждения за открытие счетов бюджетов в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России.

Конституционный Суд РФ признал оцениваемое в системе действующего правового регулирования положение абз. 22 ст. 283 Бюджетного кодекса РФ не отвечающим вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствующим конституционным принципам юридической ответственности и противоречащим требованиям ст. 1, ч. 1 и 2 ст. 15 и ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает требованиям определенности нормативного содержания.

Противоправное поведение в бюджетной сфере влечет определенные лишения имущественного или личного характера в результате применения к нарушителю соответствующих мер. В бюджетном законодательстве определены меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства. В соответствии со ст. 282 БК РФ к таковым относятся:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

начисление пени;

наложение штрафа.

Предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса предусматривается как мера превентивного характера, говорящая о недолжном поведении, о незначительном нарушении бюджетного законодательства. Предупреждение могут выносить: руководители органов Федерального казначейства и их заместители; руководители органов, исполняющих бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты, и их заместители.

Анализ действующего законодательства позволяет определить, что предупреждения выносятся за следующие виды нарушений законодательства: непредставление либо несвоевременное представление отчетов и иных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением; несвоевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; несвоевременное осуществление платежей по подтвержденным бюджетным обязательствам; нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка; осуществление государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи; несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом.

Блокировка расходов представляет собой сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на определенных условиях, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательств эти условия оказались невыполненными. Иными словами, данная мера ответственности представляет собой невозможность использовать уже выделенные средства бюджета, причем применяется она на любом этапе исполнения бюджета.

Блокировка расходов применяется за: 1) невыполнение условий, определенных законом о бюджете; 2) отсутствие оформленных в установленном порядке договоров между органами исполнительной власти различных уровней и соответствующим контрагентом. Она служит основанием для блокировки предусмотренных на соответствующие бюджетные инвестиции расходов.

Изъятие бюджетных средств носит правовосстановительный и предупредительный характер и применяется для того, чтобы имеющиеся средства бюджета у органа или организации, которые допустили нарушение, не были растрачены в дальнейшем. Такая мера применяется за следующие нарушения: 1) нецелевое использование бюджетных средств; 2) несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов; 3) финансирование расходов сверх утвержденных лимитов; 4) нарушение запрета на размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передачу их в доверительное управление; 5) предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка; 6) предоставление бюджетных кредитов с нарушением установленного порядка; 7) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; 8) несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи.

Следующая мера государственного принуждения, указанная в БК РФ, - это право приостанавливать операции по счетам кредитных организаций. Данная мера заключается в том, что уполномоченные органы имеют право приостанавливать текущие операции организаций и учреждений, использующих денежные средства федерального бюджета.

Самой распространенной санкцией за нарушение бюджетного законодательства является мера принуждения в виде штрафа. Взыскание штрафов осуществляется в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Данная мера заключается в том, что с лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, взимается денежная сумма в наказание за допущенные нарушения.

Начисление и взимание пени заключается в исчислении определенной суммы пропорционально за каждый просроченный определенный период, в который необходимо было выполнить то или иное действие.

Данная мера принуждения обычно применяется как дополнительная к основной мере наказания за: невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление бюджетных средств; несвоевременное исполнение платежных средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов.

Таким образом, меры, применяемые к нарушителям бюджетного законодательства, - это прежде всего санкции, одни из которых носят правовосстановительный, а другие - штрафной (карательный) характер. Например, к первым относятся блокировка расходов, приостановление операций по счетам, изъятие бюджетных средств и пени, а ко вторым - штраф.

Согласно ст. 284 БК РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ) полномочиями по применению мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства наделены федеральные органы исполнительной власти.

Непосредственное применение мер принуждения осуществляется органами Федерального казначейства и органами, исполняющими бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты (приказ Минфина России от 26 апреля 2001 г. N 35н "Об утверждении Инструкции о порядке применения органами Федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации").

Установленные бюджетным законодательством меры принуждения применяются в соответствии с определенными процедурами.

Анализ положений, определяющих процессуальную форму применения бюджетной ответственности (ст. 165, 166 и 284 БК РФ), позволяет сделать неоднозначные выводы.

Например, в качестве органов, полномочных применять меры принуждения, названы только органы Федерального казначейства, в то время как право блокировки расходов принадлежит к исключительной компетенции министра финансов РФ, а Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" наделяет Палату правом при неоднократном неисполнении предписаний Счетной палаты приостанавливать все виды финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений, организаций.

Бюджетный кодекс не содержит ответа на вопрос, кто вправе привлекать к юридической ответственности руководителей органов Федерального казначейства, которые вполне могут быть субъектами большинства бюджетных правонарушений. Если за нарушения бюджетного законодательства руководители территориальных органов Федерального казначейства могут быть привлечены к ответственности начальником Главного управления Федерального казначейства, то кто вправе привлекать к ответственности последнего*(2)? Аналогичная ситуация прослеживается и по отношению к министру финансов. Статья 167 Бюджетного кодекса РФ предусматривает персональную ответственность министра финансов за реализацию возложенных на него бюджетных обязанностей. Механизм реализации ответственности министра финансов представлен в Бюджетном кодексе довольно абстрактной фразой: "Ответственность наступает в формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации".

Действенным механизмом привлечения к ответственности высших должностных лиц органов исполнительной власти должна стать процедура по представлению Счетной палаты.

Согласно БК РФ (ст. 282, 289-306) из всех мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства в отношении должностных лиц возможно применение только двух: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложение штрафа.

БК РФ не дает обобщенного определения должностного лица. К субъектам, в отношении которых возможно применение мер ответственности, БК РФ относит: руководителей получателей бюджетных средств, руководителей государственных органов, руководителей органов местного самоуправления, руководителей кредитных организаций. Именно эти лица определяются как нарушители бюджетного законодательства и подходят под определение должностного лица, данное КоАП РФ.

В качестве субъектов административной ответственности в КоАП РФ не фигурируют ни должностные лица государственных органов, ни должностные лица органов местного самоуправления, для которых (в случае совершения ими нарушения бюджетного законодательства) в Бюджетном кодексе предусмотрено применение мер ответственности. Отсутствие в КоАП РФ указанных субъектов административной ответственности связано с тем, что в этот Кодекс не включены статьи, корреспондирующие ст. 293-303, 306 БК РФ.

Тем не менее в настоящее время возможно эффективное привлечение к ответственности должностных лиц, допустивших нарушение бюджетного законодательства, в рамках именно административного законодательства и причем только при выявлении нарушений, связанных с неправомерным использованием средств федерального бюджета.

Все вышеизложенное подтверждает основную мысль, что БК РФ содержит элементы системной противоречивости норм об ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Невозможность применения отдельных норм об ответственности является отрицательным последствием издержек правового регулирования.

Совершенствование правового регулирования ответственности за нарушение норм бюджетного законодательства должно опираться на эффективное законодательство. Экономическая и правовая модель бюджетных отношений, заложенная в Бюджетном кодексе РФ, неэффективна с точки зрения предотвращения нарушений законодательства, поскольку нечетко регламентирует вопросы бюджетного, налогового федерализма, межбюджетных отношений.

Таким образом, нарушение действующего (в частности, бюджетного) законодательства, не упомянутое в КоАП РФ, по определению теперь не является административным правонарушением.

Н.А. Саттарова,

доцент кафедры "Финансовое право" Финансовой академии

при Правительстве РФ, кандидат юридических наук, специалист

по финансовому праву

"Право и экономика", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2002.

*(2) См.: Поветкина Н.А. Проблемы правового обеспечения бюджетной ответственности // Финансовое право. 2003. N 4. С. 21.