Последствия самовольной реконструкции объектов недвижимости (С.В. Малета, "Российская юстиция", N 7, июль 2005 г.)

Последствия самовольной реконструкции объектов недвижимости

Понятие и правовой режим самовольных построек, установленные ст. 222 ГК РФ, не раз подвергались подробному анализу и в научных публикациях, и в правоприменительной практике. Однако реальность заставляет еще раз вернуться к данному вопросу.

Статья 222 Гражданского кодекса для квалификации объекта недвижимости как самовольной постройки требует наличия хотя бы одного из следующих признаков: создание объекта недвижимости на не отведенном для этой цели земельном участке; создание объекта без получения на то необходимых разрешений; существенное нарушение градостроительных и строительных норм и правил.

Практика показывает, что самовольные постройки в "чистом" виде, то есть объекты недвижимости, выстроенные на самовольно занятых земельных участках, встречаются крайне редко. Также редки и случаи, когда объекты недвижимости строятся вообще без разрешительной документации.

Наиболее распространенная ситуация - это реконструкция строений, право собственности на которые оформлено в установленном порядке, без получения разрешения на строительство или реконструкцию (типичный пример - возведение пристроек к индивидуальным жилым домам).

Сложившаяся практика органов регистрации прав на недвижимость, относящая такие строения к самовольным постройкам, основывается на том, что: возведение к существующим строениям пристроек охватывается понятием "реконструкция"; в результате реконструкции получается новый (реконструированный) объект; для строительства объектов недвижимости должен быть отведен земельный участок; для реконструкции объекта недвижимости требуется предварительное разрешение, как и для строительства; отсутствие разрешения на реконструкцию объекта недвижимости влечет признание реконструированного объекта самовольной постройкой, право собственности на которую не возникает.

Есть и альтернативное решение - это указание в Едином государственном реестре прав общей и жилой площади объекта недвижимости за вычетом площадей тех частей объекта (пристроек, литеров и т.д.), которые возведены без разрешения. Сторонники данной позиции основываются на том, что самовольной постройкой является только пристроенная часть объекта недвижимости, в то время как право собственности на законно возведенное строение ничем не ограничивается.

Но и та, и другая позиция не являются безупречными.

Рассмотрим слабые стороны первой позиции.

Во-первых, действующий с 1 января текущего года Градостроительный кодекс РФ предусматривает случаи, в которых разрешение на строительство (реконструкцию) объекта не требуется. Причем применение критериев, на основании которых должен делаться вывод об отсутствии необходимости разрешения на реконструкцию (п. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса), находится за рамками компетенции органов не только государственной регистрации прав на недвижимость, но и органов технической инвентаризации.

Действующие же документы, регламентирующие порядок технической инвентаризации и заполнения документов технического учета, не учитывают данной особенности. Так, приложением N 3 (рекомендательным) к Инструкции о проведении учета жилищного фонда (утверждена приказом Министерства РФ по земельной политике, строительству и ЖКХ от 04.08.1998) предписывается отражать в качестве самовольных все постройки, разрешение на строительство которых не предъявлено (вне зависимости от того, требуется ли оно в данной ситуации).

Сложившаяся в организациях технической инвентаризации практика приравнивает к самовольным постройкам и те строения, которые не возведены, а переустроены либо уменьшены в размерах без разрешения (хотя, во-первых, до вступления в силу нового Жилищного кодекса разрешения на переустройство не требовалось, а во-вторых, новый ЖК не приравнивает переустроенное жилое помещение к самовольной постройке).

В сложившейся ситуации возникает опасность того, что наличие в техническом паспорте строения отметки о самовольном строительстве автоматически будет являться основанием для квалификации всего реконструированного или переустроенного объекта как самовольной постройки. "Слепое" следование записи в техническом паспорте может привести к необоснованному нарушению прав собственников.

Так, в одном из случаев в технический паспорт жилого дома была внесена запись о наличии самовольно выстроенной мансарды над жилым домом. При сравнении же поэтажного плана жилого дома с планом того же жилого дома по данным предшествующей инвентаризации выяснилось, что самовольное строительство в данном случае отсутствует, а общая площадь увеличилась за счет площади одного из помещений - открытой галереи, которая была остеклена и была включена в общую площадь жилого дома.

В качестве самовольной постройки организации технической инвентаризации описывают пристройки, "переоборудованные из холодной в жилую без разрешения", и т.д.

Известен случай, когда судом рассматривался иск о признании права собственности на "жилую пристройку площадью 3,4 (!) кв.м", которая была утеплена (обложена кирпичом) собственником жилого дома с целью размещения в ней газового отопительного прибора.

Наконец, документы, свидетельствующие о наличии разрешения на строительство пристроек (т.е. реконструкцию) к жилому дому могут по каким-либо причинам отсутствовать в организации технической инвентаризации и представляются собственником непосредственно в орган по регистрации прав на недвижимость.

Итак, самовольная постройка - это правовое, а не техническое понятие, и квалификация того или иного строения как самовольной постройки должна производиться органом государственной регистрации прав на основании всей совокупности имеющихся документов, а не только технического паспорта строения.

Во-вторых, Гражданским кодексом установлен закрытый перечень оснований прекращения права собственности, в числе которых самовольная реконструкция объекта недвижимости отсутствует. Да и сама статья 222 ГК РФ, посвященная самовольной постройке, помещена в главе 14, регулирующей основания возникновения, а не прекращения права собственности.

В-третьих, достаточно трудно согласиться с доводом о том, что пристройка к жилому дому, принадлежащему собственнику на законном основании, возводится на не отведенном для этих целей земельном участке.

Отсутствие у собственника реконструированного объекта правоустанавливающего документа на земельный участок еще не свидетельствует об отсутствии прав на него, особенно если принять во внимание нормы гражданского и земельного законодательства, устанавливающие, что одновременно с переходом права собственности на строение к новому собственнику переходят соответствующие права на земельный участок. А, как правило, у первоначального собственника строения имелся правоустанавливающий документ, подтверждающий отведение участка под строительство. Для реконструкции же объекта недвижимости изменения целевого назначения (разрешенного использования) земельного участка не требуется.

Вторая позиция вызывает еще большие сомнения, так как действующее законодательство признает объектом права собственности конкретную недвижимую вещь, а не ее площадь, которая является лишь одной из ее характеристик.

Гражданское и жилищное законодательство признает в качестве объектов недвижимости жилой дом и часть жилого дома, причем часть жилого дома, рассматриваемая в качестве объекта недвижимости, должна быть изолирована и структурно обособленна от других его частей, что на практике имеет место далеко не всегда. На данном основании не всегда представляется возможным выделить "законную" часть реконструированного жилого дома, права на которую возникли в установленном порядке.

Дополнительную проблему представляет содержание правоустанавливающих документов - если по ним собственнику до реконструкции принадлежал целый жилой дом, трансформация жилого дома в "часть" реконструированного объекта также должна иметь под собой правовое основание в виде соответствующих правоустанавливающих документов.

В большинстве случаев реконструированный объект недвижимости представляет собой конструктивное целое и не может быть в целях оформления права собственности искусственно разделен на обособленные части.

Выход из создавшейся ситуации видится в том, чтобы внести в Градостроительный кодекс норму, предоставляющую органам местного самоуправления право выдавать разрешение на ввод в эксплуатацию реконструированных объектов капитального строительства, если предварительное разрешение на реконструкцию не было оформлено, но реконструированный объект не нарушает действующих градостроительных и строительных норм и правил, независимо от срока, который истек с момента реконструкции.

Практика показывает, что в подавляющем большинстве случаев "споры" о признании права собственности на самовольно реконструированные объекты носят чисто формальный характер и сводятся к рассмотрению судом документов, подтверждающих соответствие реконструированного объекта действующим градостроительным и строительным нормам и правилам, в то время как формальные ответчики - представители органов местного самоуправления - признают исковые требования в полном объеме и просят рассмотреть дело без их участия. Поэтому данное законодательное решение позволило бы разгрузить судебные органы от несвойственной им работы.

Как правило, реконструкция индивидуальных жилых домов не нарушает действующих градостроительных нормативов. Препятствия же для приемки таких объектов в эксплуатацию во внесудебном порядке видятся, во-первых, в отсутствии предварительного разрешения на реконструкцию (что "включает" механизм ст. 222 ГК РФ) и отсутствии у органов местного самоуправления полномочий "узаконивать" самовольные постройки, а во-вторых, в значительном проценте износа данных объектов.

Устранение данных препятствий позволило бы органу местного самоуправления оценивать соответствие реконструированного объекта в процессе приемки его в эксплуатацию (что избавило бы застройщика от необходимости проведения дорогостоящей судебной строительной экспертизы), а необходимость обращения в суд возникала бы в одном случае - если бы орган местного самоуправления пришел к выводу о несоответствии реконструированного объекта капитального строительства установленным требованиям и настаивал бы на приведении объекта в прежнее состояние, а собственник реконструированного объекта требовал бы оставить объект в реконструированном состоянии.

Законодателю, таким образом, предстоит сложная задача - найти баланс между правом частного собственника видоизменять и совершенствовать принадлежащую ему недвижимую вещь, с одной стороны, и публичными интересами в сфере градостроительной деятельности - с другой.

Анализ последних изменений в законодательстве показывает, что граница между данными интересами сместилась в сторону частных интересов. Так, в новом Градостроительном кодексе расширен круг случаев, в которых для получения разрешения на строительство не требуется подготовка и представление проектной документации (известно, что именно высокая стоимость проектной документации и сложность процедуры получения разрешения на строительство сдерживали реализацию норм Градостроительного кодекса).

Наконец, нам необходимо ответить на следующие вопросы. Каковы гражданско-правовые последствия самовольной реконструкции объекта недвижимости? Ограничивает ли факт самовольной реконструкции объекта право собственности на данный объект? Возможна ли государственная регистрация прав на реконструированный объект недвижимости и совершение с ним гражданско-правовых сделок до получения разрешения на его эксплуатацию?

Собственник, реконструировавший принадлежащий ему объект недвижимого имущества, не утрачивает право собственности на него. В то же время законом в публичных интересах установлены определенные правила градостроительной деятельности, в том числе необходимость получения разрешения на строительство и реконструкцию объектов недвижимости, а также необходимость получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию после реконструкции.

В публичных же интересах необходимо четко разграничивать реконструкцию объекта недвижимости от создания на том же земельном участке нового объекта, полностью исключив возможность возникновения прав на самовольную постройку под видом реконструкции существующего объекта.

На основании изложенного, разумным законодательным решением было бы ввести в ГК РФ норму, ограничивающую возможность распоряжения реконструированным объектом недвижимости до оформления разрешения на ввод его в эксплуатацию или вынесения судебного решения об оставлении объекта в реконструированном состоянии.

В Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" возможно введение корреспондирующей нормы о том, что право собственности на реконструированный объект недвижимости регистрируется при условии представления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию или решения суда об оставлении объекта в реконструированном состоянии.

С.В. Малета,

адвокат Тульской областной адвокатской палаты,

начальник отдела правового обеспечения и судебной защиты

Управления Федеральной регистрационной службы по Тульской области

"Российская юстиция", N 7, июль 2005 г.