Приложение 1. Концепция организационно-правового регулирования системы временного размещения автотранспортных средств на территории г. Москвы

Приложение 1
к постановлению Правительства Москвы
от 29 августа 2000 г. N 698

Концепция
организационно-правового регулирования системы временного размещения автотранспортных средств на территории города Москвы

ГАРАНТ:

См. также Концепцию закона г. Москвы "О регулировании передвижения автотранспортных средств на отдельных городских территориях", одобренную постановлением Правительства Москвы от 12 июля 2005 г. N 507-ПП

В последние годы в Москве резко обострилась проблема временного размещения автотранспортных средств населения, прибывающего в различные зоны города в течение суток (к местам приложения труда, к объектам торгового, бытового, культурного и другого назначения). Крайне неблагоприятная ситуация сложилась в центральной части города, где на ограниченной территории сосредоточено множество объектов административного, производственного и общественного назначения.

Реализация положений нового Генерального плана города Москвы, направленных на регулирование пользования индивидуальным транспортом в городе, во многом зависит от проведения организационных мероприятий и развития соответствующей законодательной базы, учитывающей интересы населения города, владельцев автотранспортных средств, общегородские требования.

Концепция организационно-правового регулирования системы временного размещения автотранспортных средств на территории города Москвы направлена на формирование общегородской стратегии решения этой проблемы с учетом комплекса градостроительных, социальных, экономических и экологических факторов.

Представленная концепция закрепляет накопленный позитивный опыт работы по организации временного размещения автотранспортных средств в городе Москве, а также учитывает перспективные направления решения проблемы, сформулированные в новом Генеральном плане развития города Москвы, Территориальной комплексной схеме развития транспорта в городе Москве до 2020 г. (одобренными Правительством Москвы) и предложения, внесенные заинтересованными городскими организациями, префектурами, депутатами Московской городской Думы.

1. Суть проблемы

В настоящее время в Москве эксплуатируется около 2 млн. легковых автомобилей, из которых на улицы города ежедневно выезжает около 850 тысяч единиц. Единовременно находится в движении до 500 тысяч автомобилей (в часы пик). Остальные автомобили отстаиваются в гаражах и на автостоянках различных типов, предназначенных для хранения и временного размещения автотранспортных средств. Автомобили, не обеспеченные организованными местами хранения, хаотично размещаются на проезжих частях улиц и площадей, на тротуарах, во дворах, на газонах и площадках, изымая примерно 2,5 тыс. га благоустроенных городских территорий.

Перегруженность магистралей Москвы достигла предельных величин, особенно в центральных районах города, где более 90% протяженности магистральных улиц уже исчерпали свою пропускную способность. Появление объектов нового строительства в центральной части города создает дополнительную нагрузку, усугубляя сложившееся положение. Суммарная пропускная способность магистралей на въезде в пределы Садового кольца составляет 28 тыс. автомобилей в час. Если будут введены в строй все запроектированные на этой территории объекты нового строительства, потребуется пропускать не менее 52 тыс. автомобилей в час "пик". В настоящее время на магистральной и местной уличной сети территории в пределах Садового кольца (включая проезжую часть и тротуары) неорганизованно размещаются свыше 30 тыс. автомобилей, тогда как по условиям обеспечения необходимой пропускной способности улиц и организации движения допустимо размещение порядка 15-17 тыс. автомобилей.

Правительством Москвы принимаются активные меры по развитию и реконструкции улично-дорожной сети города: завершена радикальная реконструкция 109 км Московской кольцевой автомобильной дороги, построено 4,5 км, а всего эксплуатируется 16,6 км трассы Третьего транспортного кольца; назначение этих магистралей - снизить транспортную нагрузку на центральные районы города. Достаточно высокими темпами реализуется программа массового строительства гаражей-стоянок для хранения автомобилей постоянного населения города: за период с 1995 по 1999 гг. введено в строй около 190 тыс. машино-мест. Активно наращивается сеть притротуарных парковок. В городе построены многоуровневые подземные автостоянки под объектами нового строительства (под гостиницами, общественно-деловыми центрами, торговыми и другими объектами).

Однако общая обеспеченность местами для временного размещения легковых автомобилей, предназначенными для работающих и посетителей различных объектов города в дневное время, - остается на низком уровне. Для паркования легкового автотранспорта у объектов массового посещения и общего пользования предназначено только 90 тыс. (включая муниципальные парковки общей вместимостью около 25 тыс. машино-мест), что обеспечивает не более 20 % от потребности. Не реализуется программа создания сети перехватывающих стоянок на подходах к центральной части города, намеченная к строительству постановлением Правительства Москвы от 5 ноября 1996 г. N 886 "О ходе выполнения постановления Правительства Москвы от 12.03.96. N 216 "О программе массового строительства многоэтажных гаражей-стоянок на 500000 машино-мест и организации ее выполнения".

ГАРАНТ:

О мерах по развитию системы городских парковок в г. Москве см. постановление Правительства Москвы от 9 декабря 1997 г. N 864

Недостаток мест для размещения легкового автотранспорта остро ощущается на всех территориях города, а особенно в его центральных районах, что порождает ряд острых проблем: снижение пропускной способности улично-дорожной сети города, ухудшение условий безопасности движения транспорта, осложнение проезда общественного транспорта и экстренных служб (аварийных, спасательных, медицинских, пожарных), трудности проведения механизированной уборки улиц, дискомфорт и повышенная опасность движения пешеходов, ухудшение экологической обстановки; рост недовольства постоянных жителей.

Затруднения в решении перечисленных проблем во многом обусловлены отсутствием надлежащей правовой базы, недостаточной отработкой организационно-экономических механизмов, а в ряде случаев также несогласованностью действий органов городской администрации при решении вопросов формирования и развития парковочного пространства города.

2. Цели и задачи Концепции

Основной целью Концепции является создание системы временного размещения автотранспортных средств (притротуарные и приобъектные парковки, многоуровневые внеуличные и перехватывающие стоянки и паркинги), как неотъемлемого элемента дорожно-транспортной инфраструктуры и организации дорожного движения.

Настоящая Концепция направлена на решение следующих задач:

- формирование основ единой городской политики, направленной на упорядочение и развитие парковочного пространства города, обеспечивающего потребность во временном размещении автотранспортных средств на территории города Москвы;

- реформирование существующего порядка управления системой временного размещения транспортных средств на территории города с учетом изменившейся экономической, градостроительной и социально-политической ситуации;

- формирование правовой базы функционирования системы, соответствующей действующему федеральному законодательству;

- обеспечение эффективного государственного контроля за работой системы, в том числе за сбором средств, прохождением и распределением финансовых потоков;

- создание предпосылок для рационального целевого использования городской территории (включая улично-дорожную сеть города), улучшения организации и повышения безопасности дорожного движения;

- формирование условий для рационального использования и защиты государственной, муниципальной и частной собственности, предназначенной для размещения транспортных средств;

- создание предпосылок для стабилизации экологической обстановки в результате регламентации пользования индивидуальным транспортом в городе;

- формирование правовых основ реализации положений нового Генерального плана развития города Москвы до 2020 г., в части организации и регулирования системы временного размещения автотранспортных средств на территории города Москвы;

- обеспечение правового регулирования вопросов территориального размещения объектов парковочного пространства;

- разработка правовых механизмов предоставления участков земли для размещения объектов парковочного пространства и для иных способов организации хранения автотранспортных средств;

- разработка правового обеспечения организационно-финансовых вопросов, решаемых в процессе осуществления парковочного строительства (включая вопросы инвестирования, льготы, вопросы, связанные с необходимостью ликвидации сооружений, например, при изъятии земель под городские нужды и др.);

- разработка правовых аспектов регулирования функционального использования и эксплуатации объектов системы временного размещения автотранспортных средств на территории города Москвы;

- создание информационной базы, организация рекламной деятельности и мониторинга рассматриваемой сферы;

- определение юридической ответственности за нарушение норм проектирования, строительства, организации и эксплуатации объектов парковочного пространства города;

- обеспечение прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности в городе Москве;

- защита прав владельцев транспортных средств;

- защита прав пешеходов.

3. Основные направления формирования и развития парковочного пространства города

В предстоящие 15 лет в Москве парк автомобилей возрастет примерно в 1,3-1,4 раза; уровень автомобилизации составит в среднем 1 автомобиль на семью. Радикальные изменения в градостроительной политике столицы неизбежны: необходимо учитывать новые требования, связанные с интенсивным развитием автомобилизации, но, вместе с тем, избежать ее негативных последствий, известных из зарубежного опыта, не допустить разрушения уникальной городской среды, минимизировать экологический ущерб. В новом Генеральном плане развития Москвы до 2020 г. определены основные направления и принципы формирования системы хранения и паркования легковых автомобилей, включающие:

1. Регламентацию пользования индивидуальным транспортом в городе на основе проведения общих и специальных градостроительных мероприятий:

- размещение гаражей-стоянок для постоянного хранения легковых автомобилей населения города в пределах 10-минутной доступности от мест проживания владельцев;

- формирование общегородской системы автостоянок, перехватывающих потоки легкового транспорта на подходах к городу и его центральной части - вблизи станций и остановок общественного городского транспорта, с расчетом, что автовладелец оставит автомобиль на стоянке и продолжит свой путь на общественном транспорте (система "паркование + поездка на массовом транспорте").

2. Эффективное использование городской территории:

- ориентация на применение многоуровневых автостоянок и гаражей-стоянок различных типов: отдельно стоящих, встроенных, встроенно-пристроенных - наземных, комбинированных, подземных (в том числе механизированных и автоматизированных), требующих минимальных территорий;

- активное освоение подземного пространства города и неудобных земель;

- размещение гаражей-стоянок в сопряжении с транспортными коммуникациями и сооружениями: над тоннелями метрополитена и автомобильных дорог, над железными дорогами, под эстакадами и др.

3. Эффективное использование машино-мест в городе - кооперирование гаражей-стоянок различного назначения, т.е. создание гибкой системы функционального использования имеющихся в городе машино-мест.

4. Организация рекламной деятельности и мониторинга гаражно-стояночной сферы.

5. Обеспечение приоритетности гаражно-стояночного строительства с предоставлением льгот инвесторам этой сферы на начальном этапе реализации программы.

6. Непрерывное совершенствование нормативно-правового обеспечения размещения и строительства гаражей-стоянок в городе с учетом перспективных градостроительных задач и экологических требований.

К 2020 году общее число машино-мест в столичных гаражах и автостоянках может составить 2,5 млн. единиц, при этом вместимость сооружений для хранения легковых автомобилей населения города 1,75 млн. машино-мест, вместимость сооружений для временного размещения легковых автомобилей - 0,75 млн. машино-мест, что обеспечит не менее 70% требуемого количества. По мере формирования в Москве новых крупных узлов системы общегородских центров, перераспределяющих объекты, притягивающие посетителей в срединную и периферийную зоны (с целью снижения нагрузки на центральную часть города и ее транспортную сеть, а также приближения элементов системы центра к районам массовой застройки), в составе застройки этих узлов будут размещаться автостоянки, обслуживающие посетителей, а также стоянки, перехватывающие центростремительные потоки транспорта.

Намечается создание в Москве каскада перехватывающих стоянок общей вместимостью 150 тыс. машино-мест, в том числе на подходах к Садовому кольцу - 40 тыс., к границе Центрального административного округа (ЦАО) - 90 тыс. и на внешних подходах к МКАД - 20 тыс. машино-мест (см. схему). На первую очередь строительства (ориентировочно 2005 г.) намечено ввести в эксплуатацию 100 тыс. машино-мест для размещения легковых автомобилей посетителей объектов различного функционального назначения, включая:

- размещение приобъектных парковок и автостоянок на территории города на 30 тыс. машино-мест, в том числе в пределах ЦАО - 10 тыс. машино-мест;

- формирование системы парковок и автостоянок общей вместимостью 70 тыс. машино-мест, в том числе: на подходах к Садовому кольцу -10 тыс., на подходах к границе ЦАО - 50 тыс., на внешних подходах к МКАД - 10 тыс. машино-мест.

Основное количество машино-мест для временного размещения автотранспортных средств города Москвы, в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы до 2020 г., намечено разместить в крупных многоуровневых наземных и подземных автостоянках (отдельно стоящих или встроенных в объекты административного, торгового и другого назначения). Учитывая ограниченность территориальных ресурсов, а также высокую ценность городской застройки - в городе необходимо осуществить комплекс мер по разгрузке центральных районов от потоков автомобильного транспорта, таких как: создание развитой системы общественно-торговых центров в срединной зоне и на периферии города, снижение объемов нового строительства на территории центра, и, как уже отмечалось, создание каскада стоянок.

Для реализации поставленных задач потребуются значительные финансовые ресурсы, реорганизация управленческих структур, формирование новых эффективных организационно-экономических механизмов в сфере инвестирования, развитие базы индустриального строительства, создание системы комплексного мониторинга парковочных пространств города, который оптимизирует принятие управленческих решений, позволит решить проблему достоверного и качественного информационного обеспечения сферы планирования и проектирования развития системы парковок, автостоянок, а также организации дорожного движения. Также необходимо формирование базового законодательства, обеспечивающего решение комплекса проблем, возникающих в процессе размещения, строительства и эксплуатации всех типов объектов парковочного пространства города.

Решение этих вопросов сопряжено со значительными организационными усилиями, финансовыми и временными затратами - даже при благоприятных социально-экономических условиях.

Вместе с тем актуальность проблемы временного размещения транспортных средств на городских территориях и усиление негативных тенденций, связанных с ухудшением условий дорожного движения, требуют принятия незамедлительных мер, которые должны обеспечить первоочередные городские нужды и снять остроту проблемы в ближайшие месяцы.

В этой связи, является целесообразным в качестве оперативного первоочередного мероприятия - упорядочить и сформировать оптимально функционирующую городскую систему притротуарных парковок и открытых автостоянок. Благодаря этому в центральной части города будет частично решена задача организации движения и размещения автотранспортных средств, а с вводом в эксплуатацию Третьего транспортного кольца и сокращением транзитного движения через центр города - появится дополнительная возможность увеличения количества и общей вместимости парковок в пределах этой территории.

Ограниченность территориальных возможностей и низкая пропускная способность уличной сети центральной части города предопределяют возможность размещения на данной территории на парковках не более 8 - 10% от требуемого количества машино-мест, необходимых для обслуживания работающих в центре и посетителей с различными целями. Это предопределяет необходимость дифференцированного подхода к различным группам автовладельцев при предоставлении им машино-мест для паркирования.

Рассмотрено несколько основных групп пользователей стоянками, интересы которых должны быть обеспечены при решении проблемы временного размещения автотранспортных средств:

1 - работающие в центре и, как правило, не покидающие своего рабочего места в течение дня;

2 - работающие в центре и совершающие неоднократные поездки в течение рабочего дня;

3 - посетители центра с деловыми и иными целями, прибывающие к объектам различного функционального назначения на кратковременный период (общественно-деловым центрам, учреждениям, магазинам, театрам, вокзалам и др.).

В соответствии с этим Концепцией предлагается использование различных типов стоянок следующим образом:

- перехватывающие стоянки, размещаемые на подходах к центральным районам города, призваны в первую очередь обеспечивать интересы автовладельцев группы 1 - без ограничения длительности пребывания на них;

- стоянки в пределах центральной части города должны размещаться в максимальном приближении к объектам обслуживания, предоставляться с ограничением длительности пребывания на них с тем, чтобы повысить "оборачиваемость" машино-мест в центре города и обеспечить возможно большему числу посетителей, принадлежащих, в основном, к группам 2 и 3, реализовать свои цели.

Регулирование продолжительности пользования стоянками целесообразно осуществлять с помощью дифференцированных тарифов оплаты за пользование ими: по мере приближения к центру города тарифы должны возрастать; на перехватывающих стоянках должны использоваться льготные (пониженные) тарифы, либо машино-места должны предоставляться бесплатно. Для реализации этих предложений необходимо законодательно обеспечить возможность проведения этих мероприятий в жизнь, а также создать целостную систему организации в городе единого парковочного пространства, включающего объекты различного типа, которая могла бы гибко учитывать меняющиеся потребности пользователей машино-местами по часам суток, по дням недели, по сезонам года.

Реализация разработанной Концепции позволит удовлетворить потребности всех основных групп автовладельцев, прибывающих в дневное время в различные зоны города, сочетая частные интересы с возможностями города.

4. Организационные мероприятия

В качестве организационных мероприятий по введению в действие предлагаемой схемы организации временного размещения автотранспортных средств предлагается следующее:

1. Принятие нормативных актов, регулирующих порядок деятельности и взаимодействие между субъектами организации и эксплуатации парковок автотранспортных средств.

2. Создание координационного совета по вопросам деятельности парковок, включающего в себя представителей Правительства Москвы, Мосгордумы, префектур административных округов и других заинтересованных организаций.

5. Управление системой

Основными задачами и принципами управления городской системой временного размещения транспортных средств являются:

- обеспечение централизованного руководства городской системой временного размещения транспортных средств на территории города Москвы;

- постепенный перевод непосредственного управления и эксплуатации системы временного размещения автотранспортных средств в муниципальное ведение, с последующей передачей (после принятия соответствующих нормативных документов) основных функций по организации и эксплуатации парковок в префектуры и районные Управы;

- исключение дублирования функций управления;

- обеспечение прозрачности потоков денежных средств, получаемых в виде платы за парковки и в виде арендной платы;

- обеспечение общественного контроля за деятельностью городской системы платных парковок.

Основные функциональные обязанности деятельности управляющих органов должны включать:

- осуществление общего руководства (координация взаимодействия между звеньями системы, подготовка проектов нормативно-правовых актов по вопросам деятельности системы, подготовка предложений руководству города об изменении системы);

- техническое обеспечение деятельности системы (средства оплаты, униформа, удостоверения, ведение учета участников рынка и т.п.);

- осуществление наблюдательных функций (анализ деятельности системы и подготовка предложений по ее совершенствованию, подготовка заключений о деятельности отдельных звеньев управления системой);

- осуществление контроля за деятельностью системы (рассмотрение материалов наблюдательного органа по вопросам деятельности системы, принятие решений об устранении имеющихся противоречий и нарушений);

- применение мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации и города Москвы по вопросам временного размещения транспортных средств;

- координация взаимодействия субъектов данной сферы деятельности;

- эксплуатация парковок и стоянок временного хранения транспортных средств.

Структура органов управления системой должна включать:

- высший орган управления системой - орган исполнительной власти города Москвы, уполномоченный Мэром Москвы осуществлять общее руководство и контроль за деятельностью системы временного размещения автотранспортных средств на территории города Москвы (постоянно действующий орган);

- орган технического обеспечения - некоммерческая организация города Москвы, осуществляющая функции технического обеспечения деятельности системы. Может также являться арендатором земли под парковками, передавая их в субаренду организациям, осуществляющим эксплуатацию парковок;

- органы, осуществляющие применение мер ответственности - органы исполнительной власти Российской Федерации и города Москвы, а также их подразделения, осуществляющие применение мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации и города Москвы по вопросам временного размещения транспортных средств;

- орган, координирующий взаимодействие участников рынка - некоммерческая организация, основанная на членстве, объединяющая организации и граждан, осуществляющих эксплуатацию парковок и стоянок временного хранения транспортных средств, координирующий их деятельность, а также содействующий защите их прав и законных интересов;

- операторы парковок - организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие эксплуатацию парковок и стоянок временного хранения автотранспортных средств, от своего имени заключающие договор об оказании услуг по паркованию, осуществляющие оказание соответствующих услуг.

6. Финансово-экономические аспекты

Схема поступления финансовых средств от работы парковок должна обеспечивать прозрачность денежных средств. В перспективе можно говорить о переводе парковок на безналичную систему расчетов. Предполагается поэтапный переход на безналичную систему, с использованием в качестве временной меры документов строгой отчетности, обеспечивающих предоставление отчета об оказанных услугах в налоговые органы.

Преимущества данной схемы заключаются в том, что она основывается на существующей, не требует дополнительных финансовых источников для реализации, и в то же время приводится в соответствие с действующей нормативной базой.

7. Правовое обеспечение

Правовое обеспечение настоящей Концепции основывается на том, что действующее законодательство Российской Федерации не содержит специальных ограничений на использование городских земель, в том числе земель общего пользования, для организации парковки и хранения автотранспорта.

Статья 72 Конституции Российской Федерации относит вопросы владения, пользования и распоряжения землей, другими природными ресурсами, а также вопросы охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Отвод земель для этих целей требует соблюдения общих правил землепользования, предусмотренных нормами Земельного кодекса Российской Федерации, а также главы 5 Устава города Москвы.

При отведении земель для организации парковок и автостоянок следует учитывать норму Земельного кодекса, предписывающую органам местной власти информировать население о возможном (предстоящем) размещении объектов, деятельность которых затрагивает интересы населения.

К землям общего пользования в частности относятся земли, используемые в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные).

На землях общего пользования, в соответствии со статьей 76 Земельного кодекса разрешается возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целевым назначением этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа.

Из этого следует вывод, что законодательство допускает возможность оказания услуг населению на землях общего пользования, в том числе платных.

Из вышеизложенного следует, что город Москва, как субъект Российской Федерации, вправе регулировать вопросы предоставления земель общего пользования для оказания услуг, с учетом их использования по целевому назначению, в том числе для организации парковок и автостоянок.

В целях реализации настоящей концепции необходимо принятие законодательного акта города Москвы - постановления Московской городской Думы, регулирующего вопросы временного размещения транспортных средств на территории города Москвы, а также разработка и принятие ряда нормативно-правовых актов (приложение 2).

8. Участие населения в формировании и совершенствовании системы временного размещения автотранспорта в городе Москве

Для успешной реализации и популяризации предлагаемой системы организации временного размещения городе Москве, учета общественного мнения при ее разработке и внедрении, предлагается широкое использование средств массовой информации для разъяснения отдельных положений и общего порядка временного размещения транспортных средств на городской территории, а также общественного обсуждения различных аспектов ее функционирования.

Кроме того, представляется целесообразным создание в сети Интернет целевого сайта по данной проблематике. Необходимо также проведение мероприятий по систематическому ознакомлению населения города с действующим законодательством в данной сфере деятельности.

9. Перспективы развития системы временного размещения транспортных средств на территории города Москвы

Путями дальнейшего развития системы временного размещения транспортных средств является комплекс общегородских мероприятий, включающий в себя следующие составляющие:

- создание сети перехватывающих стоянок на основных магистралях при въезде в пределы Садового кольца с применением льготных тарифов за услуги по размещению автотранспорта на них, и организации маршрутов общественного транспорта между указанными стоянками и объектами в центральной части города;

- строительство в центральной части города многоуровневых парковок, отличительной особенностью которых будет являться органическое вхождение в сложившийся архитектурный исторической облик застройки (с учетом опыта зарубежных стран: Франции, Германии, Швейцарии и др.);

- разработка комплекса мероприятий, ограничивающих размещение прибывающего транспорта в дворовых территориях жилой застройки;

- создание рабочих органов из числа заинтересованных организаций с целью комплексного решения вопросов, связанных с перспективным планированием развития транспортной инфраструктуры города, в том числе по вопросам организации временного размещения автотранспортных средств на землях, находящихся в собственности Российской Федерации.