Пояснительная записка к проекту федерального закона N 190017-4 "О внесении изменения в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (о порядке наделения статусом городского округа в районах Крайнего Севера) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Проектом федерального закона предлагается дополнить часть 3 статьи 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" нормами, предоставляющими право субъектам Российской Федерации, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, наделять городское поселение статусом городского округа, утверждать его границы и состав территорий на основании исторически сложившихся административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, сформированных в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в случае, отсутствия утвержденных в установленном порядке соответствующих генеральных планов.

Такие предложения обусловлены географическим расположением и суровыми климатическими условиями в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, слабо развитой инфраструктурой территорий подчиненных городам.

Освоение многих районов Севера России осуществлялось путем ленточного и очагового расселения. На первоначальных этапах освоения преобладало ленточное расселение, то есть заселение территории шло по рекам. С промышленным освоением Севера возникли очаговые формы расселения, основой которых являлась концентрация разрабатываемых природных ресурсов и образования узко специализированных рабочих поселков. Например, на территории Республики Коми именно эти очаговые возникли только в 20-х годах прошлого века, а статус городского поселения получили в 40-е годы, т.е. в то время, когда на их территориях наиболее крупными предприятиями были организации, подчиненные системе ГУЛАГа.

Географическое расположение районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей по широте Северного полярного круга обусловило достаточно суровые климатические условия: средняя продолжительность зимы - 215 дней в году, среднесуточная температура воздуха зимой - от -20 до -55 градусов, летом максимальная температура -+30 градусов. Среднегодовая температура - (минус) 3,2 градуса. Реки вскрываются только в конце мая. Территории районов Крайнего Севера, расположенные за Северным полярным кругом, имеют еще более суровые климатические условия и по климатическим условиям относятся к зоне абсолютной дискомфортности проживания: среднегодовая температура - (минус) 6,6 градуса, продолжительность зимы - 225-235 дней.

Особенностью районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей является низкая плотность населения. Так, на площади одного административного района на территории Республики Коми (около 30 тыс.кв.км), достаточной для небольшого европейского государства, проживает не более 50-60 тыс.человек, исключение составляют только города, численность населения которых может превышать 100 тыс.человек. Средняя плотность населения на территориях, подчиненных северным городам - 4 чел/км, а по ряду городов, например, плотность населения в Инте, Усинске даже ниже плотности населения, необходимой для признания их территорией "с низкой плотностью сельского населения" в соответствии с требованиями Федерального закона.

Основная часть населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям проживает именно в городах. При этом городское население значительно преобладает над сельским. Характерной чертой муниципальных образований в северных территориях является небольшое количество населенных пунктов, расположенных на территориях подчиненных непосредственно городам.

Одной из особенностей административно-территориального устройства северных территорий, которая оказывает существенное значение и на развитие социально-экономической сферы, является искусственность создания большинства населенных пунктов на территориях, подчиненных северным городам. Например, на территории, подчиненной городу Ухте, только два поселения являются исторически созданными - село Кедва и деревня Изваиль. Остальные 17 населенных пунктов - это места расположения лагерей и лагпунктов, которые обслуживали эти лагеря. Инфраструктура этих поселений была изначально ориентирована на город. Большинство из них не имеют собственных социальных и коммунальных структур, а предприятия, работающие в населенных пунктах, имеют юридический адрес "г. Ухта".

Это и обусловило необходимость административно-территориального подчинения таких населенных пунктов северным городам, которое было закреплено, в том числе в Перечне районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утвержденном постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. N 1029 в редакции постановления Совета Министров СССР от 3 января 1983 г. N 12.

Таким образом, географическое и сложившееся административно-территориальное устройство северных территорий характеризуется концентрацией населения непосредственно в городах, значительной удаленностью от городов, труднодоступностью и малочисленностью жителей иных поселений.

Проблема образования городских округов на территориях северных территорий еще раз доказала, что единообразное применение требований Федерального закона об образовании муниципальных образований в населенных пунктах численностью более 100 человек для Севера России трудно применима на практике. Как правило, в таких поселениях:

численность населения по переписи незначительно превышает 100 человек, а фактически проживают не более 30, при этом в основном это пенсионеры и дети, трудоспособное население, как правило, переезжает в города;

значительная удаленность друг от друга - от 50 до 150 км, к тому же транспортная инфраструктура между многими поселениями имеет сезонный характер (река, зимние дороги и пр.), что не позволяет объединить их в одно муниципальное образование.

Крупнейшие градообразующие организации либо их органы управления находятся непосредственно в городах, что определяет и поступление налогов в городской бюджет. Иные поселения на территориях, подчиненных северным городам, как правило, не имеют собственных источников налоговых поступлений, самостоятельной развитой социальной и производственной инфраструктуры.

Особой проблемой для развития северных территорий является жилищно-коммунальная сфера в условиях, когда более 200 дней длится зима. Как правило, предприятия ЖКХ созданы в форме муниципальных унитарных предприятий и расположены в городах. Города имеют единую инженерную инфраструктуру и жизнеобеспечивающие предприятия энерго-, тепло-, водо-, газоснабжения. Обслуживание иных поселений осуществляется этими предприятиями на базе имеющихся мощностей.

Как правило, на Севере все объекты социально-культурной сферы расположены в городах. В поселениях функционируют филиалы или их структурные подразделения, которые содержатся за счет централизации финансовых средств в городах и их последующего перераспределения. Показательна в этом плане библиотечная сеть: крупные библиотечные учреждения работают в городах, а в поселениях имеются филиалы централизованной библиотечной системы.

Таким образом, на протяжении всего периода существования сначала поселений, а потом и городов на Севере России их экономика и социальная сфера развивались жестко централизованно, вследствие этого создание самостоятельных муниципальных образований в поселениях не обеспечено ни объектами налогообложения, ни объектами социально-культурной инфраструктуры.

В настоящее время представляется необходимым рассмотрение вопроса о целесообразности развития всех без исключения поселений на северных территориях с учетом утвержденного Правительством Российской Федерации плана мероприятий по оптимизации численности населения, проживающего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях на 2005-2010 годы.

Система административного управления северными территориями также складывалась с учетом особенностей территориального расселения населения и производственного размещения предприятий.

Местные органы государственной власти, а затем и органы местного самоуправления на северных территориях формировались исключительно в городах и районных центрах. В иных поселениях образовывались территориальные органы местных администраций.

С учетом этих особенностей и предлагается предоставить право субъектам Российской Федерации, территории которых отнесены к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, наделять городское поселение статусом городского округа, утверждать его границы и состав территорий на основании исторически сложившихся административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, сформированных в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в случае, отсутствия утвержденных в установленном порядке соответствующих генеральных планов.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие настоящего федерального закона "О внесении изменения в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует дополнительных финансовых затрат, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень актов
федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменения в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменения в статью 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения, дополнения или принятие других актов федерального законодательства Российской Федерации.