Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 августа 2005 г. N КА-А40/4661-05 Законом запрещено заключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действий федеральных органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 1 августа 2005 г. N КА-А40/4661-05
(извлечение)

Решением комиссии Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (в настоящее время - Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации) от 18 ноября 2003 года Министерство обороны РФ и ЗАО "Военно-мемориальная компания" признаны нарушившими ст. 8 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и в их адрес вынесено предписание о прекращении нарушения вышеуказанного закона.

ЗАО "Военно-мемориальная компания" (далее - ЗАО "ВМК") оспорило в арбитражном суде названные ненормативные акты, просило признать их недействительными, поскольку они не соответствуют закону и нарушают права и интересы ЗАО "ВМК" и Министерства обороны.

В судебном заседании Министерство обороны поддержало заявленные требования.

Представитель Федеральной антимонопольной службы против заявленных требований возражал.

Дело судами Московского региона рассматривалось неоднократно.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 28 октября 2004 г. по делу N А40-56404/03-94-574 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2005 года по тому же делу решение оставлено без изменения.

В кассационном порядке состоявшиеся по делу судебные акты после повторного рассмотрения обжаловала Федеральная антимонопольная служба. В жалобе ставится вопрос об их отмене и указывается на неправильное применение и толкование судами ст. 8 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

По мнению заявителя, судебные инстанции сделали ошибочный вывод о том, что деятельность ЗАО "ВМК" и Министерства обороны России, связанная с оказанием услуг, перечисленных в ст.ст. 9 и 11 Федерального закона N 8 ФЗ "О погребении и похоронном деле" не подлежит антимонопольному контролю, поскольку этот вывод основан на неправильном толковании Закона.

В жалобе указывается, что судами оставлено без внимания то обстоятельство, что Законодательством Российской Федерации не ограничен круг хозяйствующих субъектов, с которыми лица, заинтересованные в изготовлении надгробия умершим военнослужащим вправе заключать договор на выполнение соответствующих работ. Не установлена Законом и необходимость проведения конкурса по отбору организации, которая будет обладать исключительным правом на проведение таких работ.

Оставив без внимания эти обстоятельства, суды ошибочно пришли к выводу, что Министерство обороны и ЗАО "ВМК", заключив договор и издав в целях его исполнения ряд актов, не нарушили Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

В заседании кассационной инстанции представители антимонопольного органа поддержали доводы жалобы.

Представители Министерства обороны РФ и ЗАО "ВМК" возражали против доводов, изложенных в жалобе. В дело представлен письменный отзыв.

Кассационная инстанция Федерального арбитражного суда Московского округа, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, их доводы и соображения, проверив правильность применения арбитражными судами норм материального и процессуального права, находит, что решение суда первой инстанции и постановление арбитражного апелляционного суда по настоящему делу подлежат отмене по п. 2 ст. 287 АПК РФ в связи с неправильным применением и толкованием норм материального права в части признания недействительным решения Комиссии антимонопольного органа от 18 ноября 2003 г. полностью и частично по п. 2.2.1 и п. 2.2.2 предписания того же органа с отказом в этой части в удовлетворении заявления. В остальной части судебные акты оставить без изменения.

При этом суд кассационной инстанции исходит из следующего.

Разрешая спор, суд первой, а вслед за ним и арбитражный апелляционный суд пришли к выводу, что с целью выполнения Закона "Об увековечивании памяти погибших при защите Отечества", Постановления Правительства РФ от 01.10.02 N 721, заключение договора о сотрудничестве вначале в 1999 году, а затем по результатам конкурса в 2002 году между Министерством обороны России и ЗАО "ВМК" в части ритуально-похоронного обеспечения, не направлено на ограничение доступа, связанного с изготовлением и установкой надгробных памятников на рынке услуг других хозяйствующих субъектов, поскольку погребение, в том числе изготовление и доставка надгробных памятников входит в гарантированный государством перечень услуг на безвозмездной основе.

Стоимость таких услуг определена уполномоченным органом, а не конкурентной борьбой. В этой связи, по мнению суда, Закон "О конкуренции" не может распространяться на отношения, возникшие вследствие заключения договора между Министерством обороны РФ и ЗАО "ВМК".

Напротив, применение данного Закона нарушает права и законные интересы ЗАО "ВМК" в сфере предпринимательской деятельности, поскольку препятствует оказанию предусмотренных договором услуг.

Выводы судебных инстанций ошибочны.

Как усматривается из обстоятельств дела, комиссией Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике от 18 ноября 2003 года было принято решение, которым признано, что Министерство обороны России и ЗАО "Военно-мемориальная компания" путем заключения договора о сотрудничестве между собой вначале 21.12.999, а затем под предлогом наличия заключенного по результатам конкурса договора, в 2002 г. совершают согласованные действия, связанные с организацией системы возмещения (компенсации) установленных законодательством Российской Федерации расходов на изготовление и установку надгробий умершим (погибшим) военнослужащим взявшим на себя такие расходы лицам, имеющие своим результатом недопущение, ограничение и устранение конкуренции на рынке ритуальных услуг и ущемление интересов иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на том же рынке, а также могущих привести к разделу рынка услуг по изготовлению и установке памятников посредством выделения на нем самостоятельного сегмента с четко ограниченным кругом исполнителей услуг (ЗАО "ВМК" и его дочерние организации) и кругом заказчиков - лиц, имеющих в соответствии с законодательством Российской Федерации право на получение возмещения (компенсации) расходов, понесенных ими в связи с изготовлением и установкой надгробия умершему (погибшему) военнослужащему.

По результатам принятого решения в адрес Министерства обороны Российской Федерации и ЗАО "Военно-мемориальная компания" вынесено предписание о прекращении нарушения ст. 8 Закона РФ от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Основанием для принятия такого решения послужили обращения в антимонопольный орган нескольких компаний, занимающихся оказанием ритуальных услуг на местах) ЗАО "Кировская военно-мемориальная компания", ООО "Военно-ритуальный комплекс" и т.д.), а также территориальных управлений МАП России.

Путем анализа действующего законодательства в этой области, исследования представленных материалов Комиссией было установлено, что деятельность хозяйствующих субъектов по изготовлению и установке надгробных памятников умершим (погибшим) военнослужащим и приравненным к ним лицам осуществляется в соответствии с ФЗ от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", ФЗ N 5 от 12.01.95 "О ветеранах", Законом РФ "Об увековечивании памяти погибшим при защите Отечества", Постановлением Правительства РФ от 01.10.02 N 721 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства РФ по вопросам погребения погибших (умерших) военнослужащих и приравненных к ним лиц".

Из указанных законов следует, что погребение умершего в Российской Федерации осуществляется в соответствии с волеизъявлением умершего лицами, указанными в волеизъявлении, а если в волеизъявлении отсутствует указание на таких лиц, то родственниками умершего. В случае отсутствия родственников или их мотивированного отказа от осуществления погребения умершего, оно может быть осуществлено лицом, добровольно взявшим на себя такую обязанность (в том числе Минобороной России), либо специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Применительно к рассматриваемой ситуации возмещение (оплата) расходов по изготовлению памятников военнослужащим, а также ветеранам Великой Отечественной Войны, осуществляется за счет средств федерального бюджета, выделяемых Министерству обороны, в пределах норм, установленных Правительством РФ, при условии документального подтверждения расходов, т.е. лица, полагающие увековечить память умерших (погибших) военнослужащих посредством установления надгробия, вправе выступить заказчиком работ (услуг) по его изготовлению и установке.

На основании этого, антимонопольный орган пришел к выводу, что вышеприведенное законодательство не содержит каких-либо ограничений для лиц, выступающих в качестве заказчиков в выборе конкретного лица, привлекаемого для выполнения работ по изготовлению надгробий и условий заключаемых с ними договоров. Однако, Закон гарантирует возмещение (компенсацию) понесенных ими расходов в пределах, установленных Правительством России.

Материалами дела подтверждается, что взаимоотношения Министерства обороны России и ЗАО "ВМК" в сфере ритуально-похоронных услуг осуществляются с 1997 года.

В 1999 году был заключен договор о сотрудничестве сроком на 5 лет. В этот период были изданы директивы Министерства обороны от 08.07.97, от 06.09.98 и т.д.

В результате соглашения осуществляются согласованные действия, создающие благоприятствующие условия для деятельности ЗАО "ВМК" и ее дочерним предприятиям на рынке ритуальных услуг, в том числе при реализации услуг по изготовлению и установке надгробий умершим (погибшим) военнослужащим.

Такие же благоприятствующие условия созданы для ЗАО "ВМК" и в результате заключения договора между теми же лицами по результатам конкурса в 2002 году.

Комиссией МАП России были исследованы документы, находящиеся в т. 2 и т. 3 дела, свидетельствующие о том, что Министерство обороны через свои комиссариаты путем предоставления ЗАО "ВМК" помещения на территории военных комиссариатов, размещения на информационных стендах военных комиссариатов информации только о ЗАО "ВМК" и ее дочерних предприятиях о возмещении им расходов, связанных с установкой надгробных памятников, ограничивают доступ на рынок по оказанию этих услуг для других хозяйствующих субъектов, что приводит к ограничению конкуренции.

Комиссией МАП было установлено и материалами дела это подтверждено (т. 2), что имеют место отказы в оплате расходов на изготовление и установку надгробий, подлежащих возмещению (компенсации) в соответствии с законодательством РФ в случаях, когда работы (услуги) по изготовлению и установлению надгробия выполнены не ЗАО "Военно-Мемориальная компания" и ее дочерними организациями.

Поскольку изложенные выше обстоятельства подтверждены материалами дела, Комиссия антимонопольного органа правильно пришла к выводу о нарушении Министерством обороны Российской Федерации и ЗАО "ВМК" ст. 8 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и приняла соответствующее решение и предписание.

При таких данных у суда первой и апелляционной инстанций не было достаточных оснований для признания недействительными вышеназванных актов антимонопольного органа.

Так, антимонопольный орган действовал в пределах своей компетенции и в соответствии с "Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства", утвержденного Приказом МАП России от 25.07.1996 г. N 91.

Деятельность Министерства обороны России и ЗАО "ВМК" связана с оказанием услуг, перечисленных в ст.ст. 9 и 11 Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" подлежит антимонопольному контролю, поскольку это следует из содержания ст.ст. 9-11 вышеназванного Закона.

Согласно ст. 10 Закона "О погребении и похоронном деле", погребение может быть осуществлено за счет средств супруга, близких родственников и иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего.

В этом случае указанные лица вправе обратиться к любому хозяйствующему субъекту, осуществляющему деятельность на рынке ритуальных услуг за оказанием услуг (выполнением работ), связанных с погребением умершего.

Ст. 11 Закона регламентирован порядок оплаты расходов, связанных с погребением умершего военнослужащего. Оплата этих расходов (оформление документов, необходимых для погребения умершего, перевозка тела, услуги морга, предоставление гроба, урны, венка, перевозка тела к месту погребения) производится за счет Министерства обороны России.

Лицо, взявшее на себя обязанность по захоронению умершего, вступает с хозяйствующим субъектом, оказывающим услуги по захоронению на коммерческой основе, в гражданско-правовые отношения. Поэтому деятельность коммерческих организаций, оказывающих такие услуги, подлежит антимонопольному контролю.

Кроме того, Закон "О погребении и похоронном деле" регулирует не только отношения, связанные с погребением умерших, но и устанавливает определенные гарантии по возмещению расходов, возлагая эту обязанность на Министерство обороны Российской Федерации.

В то же время Закон не обязывает Министерство обороны своими силами изготовить и установить надгробный памятник. Эта обязанность возложена на Министерство обороны РФ только Законом РФ от 14.01.93 N 4292-1 "Об увековечивании памяти погибших при защите Отечества". И касается это только лиц, погибших при определенных обстоятельствах. Поэтому выводы суда о том, что вышеназванный Закон распространяется на всех умерших военнослужащих ошибочны. Он распространяется только в отношении военнослужащих, погибших в период прохождения службы в военное время, в период ведения боевых действий. В остальных случаях Министерство обороны обязано только возместить затраты на изготовление и установку памятника в рамках установленных нормативов.

Несмотря на то, что Министерством обороны по результатам конкурса 03.06.02 был заключен договор с ЗАО "ВМК" на оказание услуг по изготовлению надгробий умершим военнослужащим и в данном договоре оно выступает заказчиком, документально это не подтверждается.

Исследование антимонопольным органом договоров показало, что изготовление и установка надгробий производится ЗАО "ВМК" по самостоятельно заключенным договорам с конкретными лицами (в том числе родственниками погибших (умерших) военнослужащих, а Министерство обороны перечисляет данному обществу на условиях предварительной оплаты денежные средства. Действие договора от 03.06.02 фактически распространяется и на дочерние предприятия ЗАО "ВМК", хотя они не являются стороной в договоре.

Действующим законодательством "О погребении и похоронном деле", а также "Об увековечивании памяти погибших при защите Отечества" Министерству обороны не предоставлено право устанавливать конкретные параметры, формы, размеры надгробных памятников, которые в обязательном порядке должны соблюдать лица, взявшие на себя обязанность по увековечиванию памяти погибших. В этой связи доводы Министерства обороны, ЗАО "ВМК", с которыми согласились арбитражные суды первой и апелляционной инстанций о том, что проведение конкурса, а на его основе и заключение с победителем конкурса договора от 03.06.02, направлены на выполнение государственного заказа об увековечивании памяти погибших военнослужащих, не основаны на законе и не подтверждены материалами дела.

Не свидетельствуют об этом и представленные Министерством обороны отдельные факты оказания услуг недобросовестными предпринимателями.

Напротив, в результате заключения договора между Министерством обороны и ЗАО "ВМК" сформировались согласованные действия и сложилась такая система взаимоотношений, которая вынуждает заинтересованных лиц обращаться за оказанием услуг только к ЗАО "ВМК" и его дочерним предприятиям.

Поскольку такие действия противоречат ст. 8 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" антимонопольный орган обоснованно вынес решение о прекращении нарушения Закона.

Обоснованно в адрес Министерства обороны и ЗАО "ВМК" вынесено и предписание.

Однако, учитывая, что с момента вынесения предписания прошло длительное время, а также учитывая конкретные обстоятельства, мнение представителей Федеральной антимонопольной службы, суд кассационной инстанции считает возможным оставить без изменения предписание, изложенное в п. 2.2.1 и п. 2.2.2 в части прекращения создания благопрепятствующих условий деятельности для ЗАО "ВМК" и ее дочерних компаний без указания даты исполнения, исходя из принципа разумности срока и в части недопущения отказов в оплате расходов на изготовление надгробий в случаях, когда эти работы выполнены не ЗАО "ВМК" и ее дочерними компаниями.

В остальной части кассационная инстанция соглашается с выводами суда.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 284-289 АПК РФ, Федеральный арбитражный суд Московского округа постановил:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 28 октября 2004 года и постановление от 25 февраля 2005 года N 09АП-6676/04-АК Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-56404/03-9-4-574 в части признания полностью недействительным решения комиссии Министерства обороны Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 18 ноября 2003 года и признании недействительным предписания от 18 ноября 003 года N 108/149-03 в части п.п. 2.2.1 "О недопущении отказов в оплате расходов на изготовление и установку надгробий, подлежащих возмещению (компенсации) в соответствии с законодательством Российской Федерации, в случаях, когда работы (услуги) по изготовлению и установке надгробия выполнены не ЗАО "Военная-мемориальная компания", ее обоснованным подразделением или дочерней организацией; и п. 2.2.2 "О прекращении создания благопрепятствующих условий деятельности для ЗАО "Военно-мемориальная компания" и ее дочерних организаций в сфере оказания услуг по изготовлению и установке надгробных памятников умершим (погибшим) военнослужащим путем издания акта о запрете" отменить и в удовлетворении требований отказать. В остальной части судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу Федеральной антимонопольной службы - без удовлетворения.

Взыскать с ЗАО "Военно-мемориальная компания" госпошлину в доход федерального бюджета, связанную с рассмотрением кассационной жалобы в сумме 1000 руб.