Договоры и платежи в области водопользования (Д.О. Сиваков, "Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2005 г.)

Договоры и платежи в области водопользования

Переход к рынку вызвал коренную перестройку во всей сфере природопользования, включая водное хозяйство. В результате реформ в 90-е гг. сложилась система водного законодательства, обеспечивающая платное пользование водными объектами, а также частную собственность на обособленные водные объекты. Основополагающим актом российского водного законодательства является Водный кодекс РФ 1995 г. Он содержит ряд оправдавших себя на практике положений и выгодно отличается от Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г. и Водного кодекса РСФСР 1972 г. Однако в ходе общественных дискуссий водное (как лесное и горное) законодательство, а также практика его применения подверглись критике. Поэтому уже в 2002-2003 гг. готовились проекты новой редакции Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ).

Эта работа продолжается даже после принятия в 2004 г. федерального закона, вносящего серьезные изменения в действующий ВК РФ. Речь идет о Федеральном законе от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122)*(1). Названный закон вносит существенные изменения и дополнения в целый ряд отраслей законодательства, включая водное.

Согласно ст. 59 Закона N 122 из ВК РФ исключаются правовые нормы о собственности субъектов Федерации на водные объекты, о заключении ими договоров пользования водными объектами, об их участии в бассейновых соглашениях. В целом полномочия субъектов Федерации существенно сокращены, в результате чего они превращаются во второстепенных участников водных отношений.

Еще одно существенное изменение заключается в том, что в ВК РФ остались только декларативные и отсылочные нормы о платности использования водных объектов. Нормы, предусматривающие систему платежей в сфере водного хозяйства, исключены.

Однако при всех изменениях, вносимых в водное законодательство, доступ пользователей к водным объектам остался довольно сложным. Как известно, существующая ныне разрешительная система природопользования (в том числе водопользования) справедливо подвергается критике. Причиной служит излишнее администрирование при получении права на природопользование (водопользование). В связи с этим особенно важно, чтобы в ходе изменения водного законодательства несовершенные бюрократические процедуры были заменены гласными и оптимальными по времени. В своем обращении 24 мая 2004 г. Президент РФ В.В. Путин, анализируя проблемы оптимизации доступа к природным ресурсам, отмечал: "Надо перейти от административных разрешений к полноценным договорам - с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей, обеспечить предсказуемость и стабильность таких отношений"*(2).

В настоящее время развитие договорных отношений в области использования и охраны водных объектов следует признать достаточно динамичным. Это обусловлено реформой водного законодательства и проявляется в разных направлениях:

1) отмена лицензирования водопользования;

2) изменение уполномоченных на заключение договора водопользования государственных органов;

3) дальнейшее развитие принципа платности водопользования;

4) продолжение разработки типовых и примерных форм договоров водопользования.

Все эти тенденции можно проследить и по проекту новой редакции ВК РФ N 136492-4 (далее - Проект).

Право собственности на водные объекты

Водные объекты как предмет собственности состоят не только из одной водной толщи. Они представляют собой единство поверхностных вод и сопряженной с ними земли (дна, берега), или же единство подземных вод и вмещающих их в себя горных пород. В первом случае речь идет о поверхностных водных объектах, во втором - о подземных водных объектах. Подобное юридическое понимание водного объекта не является случайным: оно производно от представлений естественной науки (гидрологии, экологии и т.д.).

Именно этими формулировками о составе водных объектов действующее водное законодательство отличается от законодательства Советского Союза и Российской империи. Основы водного законодательства 1970 г. и Водный кодекс РСФСР 1972 г. не содержали норм, прямо предусматривающих включение в состав водных объектов сопряженных с водой земель. До революции 1917 г., по разъяснениям Правительствующего Сената, водные объекты (реки и озера) в основном не признавались предметом права собственности.

В то же время действующее водное законодательство не дает прямого ответа на вопрос о том, какие именно границы есть у водотока или водоема, если в его состав входят дно и берега. Исходя из действующего Водного кодекса РФ границу реки или озера, водохранилища или канала не следует отождествлять с "урезом воды". Решение данного вопроса о границах водотоков и водоемов необходимо для разграничения предметов права собственности на водные объекты и близлежащие земельные участки, имеющие других хозяев.

Данная проблема весьма актуальна, если учесть, что плодородные речные и озерные поймы будут при таком разделе собственности распределены между собственниками водного объекта (Федерация, ее субъекты и т.д.) и собственниками близлежащей недвижимости. Вопрос о границах водных объектов можно распространить и на гидротехнические сооружения, образующие рукотворные водоемы (плотины, дамбы и т.д.). Могут ли они входить в состав водного объекта, если будут создавать для него подпор?

Ответа на этот вопрос пока нет в водном законодательстве: ни в ВК РФ, ни в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". Планируемые изменения в водном законодательстве будут тем более обоснованными, если позволят ответить на поставленный вопрос. Надо полагать, рассматриваемые виды гидротехнических сооружений (ГТС) могут быть интегрированы в состав искусственных водных объектов, так как они сами выступают как "берега".

Таким образом, трудности начинаются уже с определения границ и структуры водных объектов как предмета собственности, а значит, и предмета договора пользования водным объектом, который должен иметь индивидуально определенные признаки.

В ходе проектирования новой редакции ВК РФ намечались несколько подходов к пониманию структуры и границ водных объектов как предмета собственности. Авторы проекта либо сохраняли формулировку действующей редакции ВК РФ, либо добавляли к ней понятие "берег", либо без достаточных оснований вообще уходили от понимания поверхностных водных объектов как единства воды и земли.

В ряде проектов берег, входящий в состав водного объекта, понимался как полоса земли, размеры которой определяются исходя из разницы между среднемноголетним высшим уровнем вод в безледный период и среднемноголетним низшим уровнем вод в безледный период. Приведенное понимание берега означает, что покрываемая водой в половодье пойма входит в состав водного объекта. Таким образом, вопрос о границах поверхностных водных объектов пытались решить на основании гидрологических и геоморфологических данных. Но данная попытка может быть удачной только в случае если берег будет пониматься законодателем как составная часть водного объекта. Однако в январском проекте новой редакции ВК РФ нет прямого определения составных частей водного объекта. Поэтому текст проекта не устанавливает принадлежности берега водному объекту.

В случае же, если поверхностный водный объект не будет пониматься законодателем как единство водной толщи и земельного участка, то права собственников и пользователей водоема будут ограничены лишь водной толщей и акваторий. Это означает возврат к несовершенным построениям советского и дореволюционного законодательства и, более того, чревато потребительским отношением к водоему (или водотоку) как таковому. Таким образом, в проекте новой редакции ВК РФ целесообразно сохранить определение поверхностных водных объектов как единства водной толщи и сопряженной с ней земли (дна и берега).

В проекте новой редакции Водного кодекса РФ требуется также сохранить понимание подземных водных объектов как соединения водной массы и вмещающей ее горной породы. До сих пор неясно, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться предметом собственности. Данный вопрос может показаться пока не актуальным, так как недра, включая подземные запасы вод, принадлежат государству. Казалось бы, нет смысла устанавливать четкие границы, разделяющие собственность одного и того же хозяина. Но в случае заключения договоров по использованию подземных водных объектов опять-таки придется уточнять их границы и структуру. Данный вопрос будет подробнее освещен далее.

Содержание права собственности на водные объекты определяется как гражданским, так и водным законодательством. Причем если гражданское право определяет общее содержание права собственности, то водное - его специфические черты. Важной особенностью права собственности на водные объекты является неполное применение понятия "владение" к водным объектам, так как сосредоточенная в них вода находится в состоянии движения и водообмена, разного по скорости, но неотвратимого (ст. 31 ВК РФ). Не менее важная особенность права собственности на водные объекты заключается также в существенном ограничении права распоряжения водным объектом, что совершенно не характерно для гражданского права. Оборотоспособность водных объектов, как известно, еще более ограничена, чем оборотоспособность земельных участков. Отчуждение водного объекта (продажа, залог, другие сделки, влекущие или могущие повлечь за собой отчуждение) запрещено, кроме обособленных водных объектов (замкнутых водоемов).

В отличие от земельного водное законодательство устанавливает преимущественно государственную форму собственности на водные объекты. ВК РФ (ст. 34-40) предусматривает определенные критерии разграничения водных объектов по формам собственности. Предусмотрен ряд оснований для установления федеральной собственности на водные объекты. В собственности Российской Федерации могут находиться поверхностные водные объекты, акватории и бассейны которых расположены на территории двух и более субъектов Федерации. Следовательно, если даже река или озеро находятся полностью в границах области или края, но их притоки охватывают близлежащие области, речь идет о федеральной собственности на водные объекты. К федеральной собственности относятся также подземные водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Федерации.

В законодательстве названы и некоторые другие основания для установления федеральной собственности:

- если акватория и бассейн водоема или водотока находятся в рамках одного региона, но эти водные объекты необходимы для обеспечения нужд, отнесенных к федеральным полномочиям (оборона, безопасность, федеральные транспорт и энергетическая системы и т.д.);

- если водный объект является средой обитания анадромных и катадромных видов рыб.

Кроме того, федеральными являются трансграничные (пограничные) водные объекты, территориальное море и внутренние морские воды, водные объекты особо охраняемых природных территорий, лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. При этом площадь и акватория водного объекта могут быть небольшими.

До вступления в силу 1 января 2005 г. Закона N 122 в собственности субъектов Федерации могут находиться водные объекты, акватории и бассейны которых полностью расположены в пределах территории соответствующего субъекта Федерации (области, края, республики т.д.) и не отнесены к федеральной собственности. Формулировка данной правовой нормы такова, что под указанный критерий могут подходить небольшие озерные и речные системы в рамках одного региона, впадающие затем в море, а также замкнутые водоемы. Таким образом, "региональная" собственность на водные объекты пока устанавливалась по остаточному принципу. Однако в 2005 г. согласно Закону N 122 собственность субъектов Федерации будет упразднена.

Это не означает исключение субъектов Федерации из круга участников водных отношений. Как известно, действуют конституционные нормы о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения водными ресурсами (ст. 72 Конституции РФ). Названные положения получили отражение и в ст. 2 и 23 ВК РФ, оставленных пока без изменений. Поэтому о полном исключении субъектов Федерации из круга участников водных отношений речи быть не может. Последнее надо учитывать при толковании положений Закона N 122.

Гражданский и Водный кодексы РФ предусматривают такую правовую конструкцию, как обособленные водные объекты (замкнутые водоемы). Они понимаются как небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами (ст. 1 и 11 ВК РФ). Признанные недвижимостью и составной частью земельного участка, эти водные объекты могут быть в частной или муниципальной собственности (например, пруды). Гидрологи считают, что пруды - это небольшие и неглубокие искусственные водоемы, единичные либо составляющие каскады или своего рода "веера". Только "единичные" пруды могут быть частными. Если же эти искусственные водоемы сооружаются на небольших водотоках, их нельзя признать замкнутыми, так как они имеют гидравлическую связь с другими поверхностными водными объектами (малыми реками и ручьями). Таким образом, в частные руки могут быть переданы лишь водоемы, соответствующие всем признакам обособленных водных объектов.

В то же время легальное понятие обособленных водных объектов не является совершенным, что может вызвать осложнения на практике. Весьма спорной является такая их характеристика, как отсутствие гидравлической связи. Дело в том, что даже непроточные и в этом смысле замкнутые водоемы, лишенные речного стока, могут иметь некоторую гидравлическую связь с близлежащими поверхностными водными объектами (в частности, через грунтовые воды).

Однако при всех своих недостатках правовая конструкция замкнутых водоемов является эффективным механизмом перспективного направления хозяйственной деятельности - фермерского рыбоводства. В настоящее время остры проблемы "списанных" прудов: небрежная эксплуатация, коррозия прудовых устройств, разрушения плотин. Известны случаи, когда благодаря передаче в частные руки пруды приводятся в порядок: восстанавливаются водоспуски, на продажу заводится рыба (карпы, форель).

В ряде проектов новой редакции ВК РФ содержатся нормы, определяющие преимущественно федеральную собственность на водные объекты. Исключение составляют обособленные водные объекты, которые могут быть в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности. Многообразие форм собственности на обособленные водные объекты само по себе не является новеллой, но приобретает особое значение в связи с корректировкой легального понятия обособленных водных объектов. Под ними по проектам новой редакции ВК РФ 2003-2005 гг. (в том числе Проекта N 136492-4) предлагается понимать не только искусственные (рукотворные), но и естественные поверхностные замкнутые водоемы. При этом отсутствуют указания на небольшие размеры водных объектов. Таким образом, в результате проектируемого изменения легального понятия обособленных водных объектов круг водоемов, которые могут оказаться в частной собственности, значительно расширяется.

При этом остается расплывчатым определение обособленных водных объектов как непроточных замкнутых водоемов, не имеющих гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами. При определении круга водных объектов, которые могут оказаться в частной собственности, следует использовать более конкретные критерии. При этом можно сохранить два признака, названных еще в действующем ВК РФ:

- непроточность (ее следует понимать как отсутствие прямой связи с водотоками);

- небольшая площадь замкнутых водоемов (в федеральном и региональном законодательстве нужно установить максимальную площадь водоемов, могущих быть в частной собственности).

По проектам новой редакции ВК РФ круг водоемов региональной собственности ограничивается только обособленными водными объектами. Согласно Закону N 122 в действующий ВК РФ внесены поправки, вообще исключающие нормы о собственности субъектов Федерации на водные объекты. Таким образом, проектируемая редакция ВК РФ и уже внесенные в Кодекс поправки существенно противоречат друг другу.

В настоящее время федеральная собственность на водные объекты настолько обширна, что ответственные федеральные органы управления зачастую не справляются с задачами охраны российских рек, озер, каналов, водохранилищ. Именно поэтому в целях более равномерного распределения правомочий органов власти, отвечающих за водные ресурсы, целесообразно делегировать некоторые федеральные полномочия по управлению водным хозяйством субъектам Федерации (при сохранении права федеральной собственности). Это будет соответствовать интересам не только краев, областей, городов федерального значения и т.д., но и в известной степени общероссийским.

Разрешительные и договорные механизмы в области водопользования

Согласно действующему ВК РФ лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь следующие права на них: право долгосрочного пользования (на срок от трех до 25 лет), право краткосрочного пользования (до трех лет), право ограниченного пользования (публичный и частный водный сервитут). Кроме того, ВК РФ в принципе предусматривает передачу водных объектов, как и земельных участков, на правах аренды. Однако для этого требуется отдельный федеральный закон, который пока не принят и вряд ли имеются основания для его принятия в ближайшем будущем.

Важное юридическое значение имеет разделение водопользования на общее и специальное. Общее водопользование, осуществляемое физическими и юридическими лицами без применения сооружений, технических средств и устройств, не требует лицензирования и заключения на его основе договора. Специальное водопользование, характерное применением сооружений, технических средств и устройств, предполагает получение лицензии и заключение договора. Приведенные положения имеются в ст. 86 ВК РФ, но затем они были конкретизированы в приказе Министерства природных ресурсов РФ от 23 октября 1998 г. N 232 "Об утверждении документов о лицензировании пользования поверхностными водными объектами"*(3). К приказу прилагался Перечень видов специального водопользования (по поверхностным водным объектам). К специальному водопользованию относятся судоходство, лесосплав, энергетика и т.д. Но такой вид водопользования, как промысловое рыболовство, не содержался в Перечне. Поэтому на практике промысловое рыболовство хотя и обладает признаками специального водопользования, не требует лицензии и заключения договора на водопользование. В отличие от рыболовства рыбоводство является специальным водопользованием и требует заключения договора.

Лицензия выдается специально уполномоченным органом государственного управления в сфере охраны и использования водного фонда. В лицензии согласно ВК РФ содержатся сведения о водном объекте, водопользователе, водопотребителях, лимитах водопользования, об обязательствах водопользователей по отношению к водопотребителям. Кроме того, в лицензии указываются координаты водных объектов (либо их частей), способы и цели их использования. Как справедливо отмечено многими специалистами, сама по себе лицензия не дает права пользования водными объектами: на ее основе заключается договор краткосрочного или долгосрочного пользования.

Сами договоры краткосрочного или долгосрочного пользования водными объектами до сих пор заключались с водопользователями органами исполнительной власти субъектов Федерации. С 1 января 2005 г. вступил в силу Закон N 122, передавший право заключения договоров водопользования федеральным органам исполнительной власти в области управления использованием и охраной водным фондом. Таким образом, законодатель соединил в руках органов Федерации как лицензирование, так и заключение договора.

Согласно ВК РФ в эти договоры обязательно включаются условия, устанавливающие размер и порядок внесения платежей за пользование, а также ответственность сторон за неисполнение требований. В договорах также определяются порядок продления или досрочного прекращения права пользования водными объектами. Лицензии и договоры подлежат обязательной государственной регистрации, ведется специальный государственный реестр договоров.

Договорные отношения пользования водными объектами подпадают под действие как водного, так и гражданского законодательства. В данном случае имеются в виду гражданско-правовые положения о сделках, договорах и сервитутах. Однако по ряду причин договоры пользования водными объектами не являются гражданско-правовыми. Ведь имущественные отношения, возникающие при использовании водных объектов, регламентируются гражданским законодательством лишь в случаях, если иное не предусмотрено ВК РФ. Данный принцип следует иметь в виду, так как использование исключительно норм гражданского права при регулировании рассматриваемых отношений не сможет обеспечить решение природоохранных задач (они несвойственны для гражданского права). Кроме того, согласно ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы (в том числе водные) могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Поэтому в ряде проектов новой редакции ВК РФ обоснованно сохранен приоритет специальной, "водно-правовой" нормы.

Реальное наполнение договорных отношений можно обеспечить в случае, если в новой редакции ВК РФ будут предусмотрены более подробные положения о договорах пользования водными объектами. Таким образом, развитие договорных начал в самом водном праве является наиболее адекватной формой в сфере использования и охраны водного фонда.

Как и всякие договоры о природопользовании, договоры о водопользовании имеют особенности, существенно отличающие от гражданско-правовых договоров. Они не столь проникнуты "цивилистическим" духом равноправия и автономии воли сторон. Содержание договоров пользования водными объектами во многом определено императивными нормами водного законодательства, которые могут значительно ограничивать волю сторон в интересах охраны водных объектов. Согласно ст. 9 Конституции РФ природные ресурсы, в том числе водные, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Еще более специфична такая черта договоров пользования водными объектами, как использование одного и того же водного объекта для разных целей разными хозяйствующими субъектами на основании разных договоров. Это проистекает из заложенного в водном праве принципа комплексного водопользования. Следовательно, при заключении договора пользования водным объектом требуется учитывать интересы третьих лиц как подписавших собственные договоры, так и осуществлявших бездоговорное пользование.

Однако отношения между водопользователями, заключившими договор, и осуществляющими бездоговорное пользование недостаточно регламентируются как водным законодательством, так и заключаемыми в соответствии с ними договорами. В этом проявляется недостаточная разработка правового института договоров пользования водными объектами.

Существующие ныне договоры в сфере водопользования трудно назвать совершенными: они воспроизводят многие условия лицензии и сами, в сущности, походят на лицензию. Подобное дублирование нередко вызывает справедливую критику как излишнее и бюрократическое. Однако Закон N 122, вносящий существенные изменения в ВК РФ, функцию лицензирования сохранил. Между тем в ряде проектов новой редакции ВК РФ предлагалось упразднить само лицензирование водопользования, оставив лишь договор водопользования. В этом случае с отменой лицензии произойдут изменения в порядке разработки и принятия решений о заключении договоров водопользования. При этом состязательность и открытость зачастую предлагают достичь путем торгов. Проект новой редакции ВК РФ, представленный Министерством природных ресурсов РФ 31 октября 2003 г., содержал нормы о заключении договора водопользования по результатам торгов (конкурсов или аукционов).

Проект N 136492-4, прошедший первое чтение в Государственной Думе, предусматривает переход на договорную основу водопользования. Кроме того, в ряде случаев вводится новое основание возникновения права водопользования - решение о предоставлении водного объекта в пользование. При этом в Проекте нет механизма торгов. Отказ законодателя от прямого применения торгов следует объяснить лишь тем, что водное хозяйство, как полагают, пока не готово к применению столь ярко выраженных рыночных методов.

Характеристика типовых форм договоров пользования поверхностных
водных объектов

До вступления в силу Закона N 122 Типовые и Примерные формы договоров пользования поверхностными водными объектами разрабатывались и утверждались на уровне субъектов Федерации. В связи со вступлением названного закона в силу с 1 января 2005 г. заключение договоров пользования водными объектами отнесено к компетенции федеральных органов. Следовательно, Типовые и Примерные формы договоров следует утверждать на федеральном уровне. В связи с этим еще проект новой редакции ВК РФ, представленный МПР России 31 октября 2003 г. в Правительство РФ, содержал в ст. 19 следующую норму: "Примерная форма договора пользования водным объектом утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти".

Отказ от разработки федеральных Типовых и Примерных форм договора представляется крайне нежелательным, ибо именно они обеспечивают единообразие договорной практики в сфере водопользования. Через названные формы можно добиться четкой и всесторонней структуры конкретных договоров водопользования, а значит, устранить пробелы и по возможности избежать конфликтных ситуаций в водных отношениях.

Для того чтобы на федеральном уровне выработать корректные Типовые и Примерные формы договоров, следует, очевидно, использовать опыт, накопленный субъектами Федерации.

Региональные Типовые и Примерные формы договоров имеют много общих черт. Они схожи по структуре, совпадают в части обязанностей водопользователей.

Но поскольку Типовые и Примерные формы договора пересказывают многие нормы действующего ВК РФ, естественно, они повторяют некоторые неточности, допущенные законодателем. Так, в ст. 92 ВК РФ и вслед за ней в Типовых формах договора предусмотрены обязанности по соблюдению водопользователем режима использования водоохранных зон и содержанию в надлежащем санитарном состоянии площадей, занятых водоохранными зонами. Таким образом, речь идет о довольно обширной территории, явно выходящей за границы водных объектов, где возможны разные формы собственности. Водопользователь и даже собственник водного объекта не имеют достаточных полномочий для контроля над собственностью совершенно других лиц, особенно над удаленными полосами водоохранных зон. Рассматриваемые обязанности водопользователей по водоохранным зонам можно трактовать только в той части земель, которые необходимо юридически интегрировать по новой редакции Кодекса в состав водного объекта. Подобную трактовку следует закреплять в федеральных Типовых формах договоров водопользования, что облегчит договорную практику.

Безусловно, собственник водоема не имеет права требовать от водопользователя то, что он сам не правомочен делать. Но, с другой стороны, при специальном водопользовании, характерном применением технических средств и устройств, для размещения которых всегда необходимы земельные участки, водопользователь одновременно является и землепользователем. Например, предприятие размещается на землях водоохранной зоны, используя водоток для забора и сброса воды. Востребованные им земельные участки и акватории примыкают друг к другу. Однако ни в ст. 92 ВК РФ, ни в существующих Типовых формах договора водопользования не упоминается, какой именно "фрагмент" водоохранной зоны (входящий или не входящий в землепользование данного предприятия) должен "проверяться" на предмет соблюдения названного выше режима. При формулировке новой редакции ВК РФ и федеральных Типовых форм договоров водопользования необходимо устранить этот недостаток.

В существующих Типовых формах договора и в действующем ВК РФ не установлены четкие границы водных объектов. Это является серьезным препятствием для развития договорных отношений в сфере водного хозяйства. Если договоры по использованию водных объектов призваны обеспечить взаимную ответственность сторон, то кто и за что будет отвечать в условиях неясности самого предмета договора? Если новая редакция действующего ВК РФ, а вслед за ней - федеральная Типовая форма договора водопользования не установят этих четких границ, на практике возникнет множество дополнительных трудностей, конфликтных ситуаций, судебных споров.

Кроме того, в случае установления четких границ водных объектов станет более действенным и применение гражданско-правовых норм, содержащихся в конкретном договоре водопользования.

Одной из новелл проектов новой редакции ВК РФ, в том числе Проекта N 136492-4, является договор передачи права пользования водными объектами, который также подлежит регистрации. По названному Проекту водопользователь имеет право за плату или бесплатно передавать принадлежащее ему право пользования водным объектов другому лицу, который по Кодексу может быть водопользователем.

Проектируемый вид договора предусмотрен таким образом, что требуется согласие федерального органа, ответственного за охрану и использование водного фонда. Необоснованный отказ в даче согласия на передачу права пользования водным объектом может быть обжалован заявителем в суде.

Проектируемый вид договора не исключает и не отменяет сам договор водопользования. У него другая задача: обслуживание вторичного рынка права водопользования. В этом смысле он является договором вторичного водопользования, аналогом субаренды земельных участков. Однако субаренда предусматривает плату, а рассматриваемый нами договор может быть и бесплатным.

Проектируемый вид договора передачи права пользования водными объектами по своему смыслу близок к распорядительной лицензии, которая предусмотрена в первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. Однако чтобы быть полноценной заменой лицензии, ему следует преодолеть определенные недостатки. В проектах не указаны существенные условия договора передачи права пользования водными объектами, неясно, в каких случаях этот договор бесплатен. Пресная вода является дефицитным ресурсом и нужны довольно веские основания для ее бесплатного использования. Поэтому в целях обеспечения прозрачности и предсказуемости правоотношений, целесообразно разрабатывать Типовые формы договора передачи права пользования водным объектом. Именно Типовые формы позволяют при заключении конкретного договора полнее отразить содержание водных правоотношений. В частности, это позволяет избежать запутанности в отношениях между собственником, первичным и вторичным водопользователем.

В настоящее время в системе МПР (куда входит и Агентство водных ресурсов) ведется работа над образцами договоров пользования водными объектами. В связи с этим в образцах договоров водопользования необходимо преодолеть административную односторонность и неверный акцент на одни обязанности водопользователя.

Введение правового института вторичного водопользования сочетается в некоторых проектах с почти полным умалчиванием такого основания возникновения права пользования водными объектами, как водный сервитут (публичный и частный). Если в ранних проектах он все-таки предусматривался, то в последующих проектах сервитуты устанавливаются лишь в соответствии с земельным законодательством относительно береговой полосы общего пользования. В тексте Проекта N 136492-4 также не видно такого вида прав на воды, как водный сервитут.

Бассейновые соглашения и советы

Бассейновые соглашения - важный организационно-правовой механизм, призванный обеспечить гибкость и динамичность государственного управления в сфере водного хозяйства. Правовая основа этого механизма заложена в основном российском водном законе - ВК РФ 1995 г. (ст. 120). Кроме того, постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов" обязывает названное агентство организовывать подготовку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов*(4).

Подготовка бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов осуществляется на основе водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов.

Преимущество названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов вне зависимости от границ субъектов Федерации. В сущности, бассейновые соглашения для водной системы должны играть примерно ту же роль, что договоры водопользования для отдельных водных объектов. Это тем более важно, потому что наша страна располагает крупнейшими реками Евразии от истоков до устья (Волга, Обь, Енисей, Лена) и обладает уникальной возможностью решения важнейших эколого-экономических проблем на основе бассейнового по своему характеру управления. Первые бассейновые соглашения заключались в середине ХХ в., затем их стали заключать в 1993-1994 гг. Практика заключения подобных соглашений продолжается с принятием в 1995 г. ВК РФ. К 2003 г. их было подписано около двух десятков: по Амуру, Колыме, Байкалу и Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печере, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Но пока не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте. Причины кроются в том, что для каждого бассейна еще не удалось проработать технические и экономические механизмы. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений.

До сих пор бассейновые соглашения заключались между специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда (МПР) и органами исполнительной власти субъектов Федерации, расположенных в пределах конкретного водного бассейна. Но согласно Закону N 122, который вступил в силу с 1 января 2005 г., в правовой институт бассейновых соглашений внесены существенные изменения. Часть 2 ст. 120, предусматривающая в качестве стороны бассейновых соглашений субъекты Федерации, признана утратившей силу. Но при таких изменениях в ВК РФ неясно, кто же является сторонами договора.

Как представляется, федеральный орган, ответственный за использование и охрану водного фонда, должен заключать бассейновые соглашения не только с субъектами Федерации, но и с муниципальными образованиями, водопользователями, другими заинтересованными федеральными органами. Следовательно, приведенное изменение правового института бассейновых соглашений не является окончательным. Именно поэтому стороны бассейнового соглашения могут быть прямо указаны в новой редакции ВК РФ.

Однако в большинстве проектов новой редакции Водного кодекса РФ (в том числе в Проекте N 136492-4) бассейновые соглашения вообще не предусмотрены. Не предусмотрены они и в прошедшем первое чтение проекте новой редакции ВК РФ. С подобной позицией проектов трудно согласиться. Бассейновые соглашения существуют давно, оправдали себя, их нельзя отменять только потому, что в ВК РФ 1995 г. они не были в должной мере отражены. В этом случае мы лишимся многих возможностей управления природопользованием в рамках крупных гидрографических бассейнов. Потеряют свою опору такие важные механизмы, как бассейновые советы и бассейновые фонды. До сих пор они создавались в рамках бассейновых соглашений. В них были представлены не только участники соглашения, но и все заинтересованные стороны (федеральные, региональные и муниципальные органы власти, общественность, бизнес и т.д.). Кроме того, согласно ст. 120 ВК РФ для реализации бассейновых соглашений законодатель допускает создание гражданами и юридическими лицами фондов, средства которых предназначены для осуществления мероприятий по восстановлению и охране водных объектов. Если не будет названных бассейновых соглашений, исчезнет ориентир для расходования "водных" денег.

Конечно же, всегда можно отметить, что проект новой редакции ВК РФ не запрещает сам институт бассейновых соглашений, следовательно, впоследствии их можно будет заключать. Однако это логика частного права вряд ли применима к публичному, коим является рассматриваемое нами водное право. Поэтому очень важно, чтобы в ходе административной реформы и реорганизации органов, отвечающих за природопользование, данный механизм не был утрачен. В связи с этим положительную роль будет играть уже упомянутое выше постановление Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 284, которое не только подтверждает необходимость бассейновых соглашений, но и требует от Федерального агентства водных ресурсов организовывать их подготовку, заключение и реализацию.

В целях сохранения и дальнейшего развития механизмов бассейновых соглашений и советов целесообразно принятие по ним федеральных нормативных правовых актов.

Плата за пользование водными объектами

С переходом на рыночные отношения российское законодательство утверждает платность водопользования (как и другого природопользования). Поэтому важной обязанностью водопользователей является своевременное внесение платежей, связанных с пользованием водными объектами.

Обратимся теперь к законодательству 1995-2004 гг. Согласно ст. 123-128 ВК РФ платность водопользования соответствовала европейскому принципу "вода платит за воду" и воплощалась как в налоговых, так и в неналоговых платежах. Предусмотренная в Кодексе система платежей включала в себя плату за пользование водными объектами (водный налог), плату, направляемую на восстановление и охрану водных объектов, сбор за выдачу лицензии за водопользование. В ВК РФ закреплялся компенсационный характер платы, который обеспечивался через федеральный целевой бюджетный фонд восстановления и охраны водных объектов. Таким образом, средства, взимаемые в качестве платы за пользование водными объектами, должны были расходоваться на их охрану и восстановление. Приведенные положения Кодекса были конкретизированы в Федеральном законе от 6 мая 1998 г. N 71-ФЗ "О плате за пользование водными объектами", который действовал недолго*(5). Затем действие этих норм было приостановлено и не обеспечивалось бюджетным законодательством Российской Федерации. Поэтому рассматриваемые платежи в 2000-2003 гг. начали терять свой неналоговый характер. При этом сам водный налог реально не взимался, так как в НК РФ не было специальной главы о нем.

В 2004 г. положения ВК РФ о платности водопользования были существенно изменены. Согласно Закону N 122 глава 12 ВК РФ "Экономическое регулирование использования, восстановления и охраны водных объектов" сокращена до двух статей (121 и 122), дающих лишь общее представление о платности водопользования. При этом ст. 122 излагается в следующей редакции, содержащей отсылочные нормы: "Пользование водными объектами является платным. Порядок установления, зачисления, взимания платы, связанной с пользованием водными объектами, и предельные размеры таковой платы определяются законодательством Российской Федерации".

Более того, ст. 123-128 ВК РФ с 1 января 2005 г. утратили силу.

Еще более существенные изменения предусмотрел Федеральный закон от 28 июля 2004 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, изменения в статью 19 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" (названный закон вступил в силу с 1 января 2005 г.)*(6).

Названный закон предусматривает дополнение НК РФ главой 25.2, в которой приведены все элементы налогообложения: налогоплательщики, объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.

Плательщиками водного налога признаются организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Водный налог, начиная с 1 января 2005 г., взимается с предприятий и организаций, забирающих воду из водных объектов для производственных нужд, а также использующих водные объекты без забора воды (гидроэнергетика, лесосплав и т.д.). Однако широкий круг видов водопользования не подпадает под водный налог. Не будет облагаться налогом водопользование для орошения сельскохозяйственных угодий. Не признается объектом налогообложения также полив садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, личных подсобных и фермерских хозяйств. Не будет взиматься налог за использование акватории водных объектов при судоходстве, рыболовстве и охоте.

Свои особенности имеет использование подземных вод. Не является объектом налогообложения забор из подземных водных объектов термальных, шахтно-рудничных и коллекторно-дренажных вод, а также вод, содержащих полезные ископаемые или природные лечебные ресурсы.

Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если будет выполнять ресурсосберегающую функцию. Поскольку плата за воду увеличится в полтора-два раза, у потребителя возникнет стимул экономить воду.

Важным последствием замены водных неналоговых платежей водным налогом является то обстоятельство, что с 1 января 2005 г. условия договоров пользования водными объектами о размерах и порядке внесения платежей потеряли силу. Согласно ст. 57 ВК РФ условия о размерах и порядке внесения платежей принадлежат к числу существенных, т.е. вносимых в обязательном порядке. Это учитывалось при разработке, утверждении и применении Типовых (Примерных) форм договоров пользования водными объектами, которыми руководствовались вплоть до 2004 г. включительно.

Поскольку налоги не входят в круг договорных отношений, в договорах пользования водными объектами можно лишь ограничиваться упоминаниями о водном налоге. Но упоминания мало что значат. Таким образом, согласно последним изменениям в законодательстве платежи и договоры в области водопользования оказываются оторванными друг от друга. Однако такое изменение правового института договоров пользования водными объектами следует признать довольно спорным.

Проблема платежей в сфере водного хозяйства рассматривалась и при подготовке новой редакции ВК РФ. В ходе разработки проекта предлагали следующие решения:

- неналоговый водный платеж целевого характера;

- водный налог при своеобразной "специальной строке" бюджета.

Основанием для такого предложения является функциональная классификация расходов бюджета, указанная в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 29 июня 2004 г.)*(7). В приложении 3 данного Закона предусмотрен раздел "Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия" и подраздел "Водные ресурсы". В приложении 4 имеется целевая статья "Финансирование мероприятий по регулированию, использованию и охране водных ресурсов".

В ст. 2 Проекта N 136492-4 приведены два важнейших принципа водного законодательства: платность использования водных объектов и стимулирование их охраны. При этом первый принцип следует понимать как использование водных объектов за плату, за исключением установленных законом случаев. Трактовка же второго опять-таки предполагает платность: размер платы за пользование водными объектами должен обеспечивать выполнение мероприятий по охране водных объектов. Положения ст. 2 детализируются в ст. 69, 70 гл. 11 "Экономическое регулирование использования и охраны водных объектов". Оба из названных принципов справедливо именуются принципами экономического регулирования. Причем расходы федерального бюджета на охрану водных объектов осуществляются на основе прогноза поступления доходов за пользование водными объектами на соответствующий год. Данная формулировка представляется еще более неопределенной, чем положения прежних проектов, разрабатываемых еще в 2003 г. о том, что на охрану водного фонда тратится не меньше средств, чем взимается за его использование.

В ст. 70 Проекта N 136492-4 прямо указано, что наряду с водным налогом имеется еще и плата за пользование водными объектами. По Проекту объектом неналогового водного платежа признается пользование водными объектами на основании договора водопользования с изъятием или без такового водных ресурсов. В проектируемой новой редакции ВК РФ ставки, порядок расчета и уплата платежей за пользование водными объектами устанавливаются на основе принципов стимулирования водосбережения, дифференцирования платежей по бассейну, равномерного поступления средств от платы. В случае принятия данного Проекта вновь возникнет необходимость определять в конкретных договорах водопользования и их Типовых (Примерных) формах условия о водных платежах.

В проектируемой редакции ВК РФ содержится определение объекта обложения водным неналоговым платежом, так сказать, "по остаточному принципу". В их круг входит только специальное водопользование, которое не облагается водным налогом. Как следует из НК РФ, нулевая налоговая ставка может быть при орошении сельскохозяйственных угодий, поливе садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, личных подсобных и фермерских хозяйств. По логике разработчиков за данные виды специального водопользования как раз и следует платить водный неналоговый платеж.

Таким образом, в названном Проекте закладываются основы для достаточно гибкой системы неналоговых платежей, которые являются целевыми. Однако целевой характер платежей выражен в проектируемой редакции ВК РФ пока не достаточно полно. Мы можем лишь предположить, что возможна как "специальная строка" доходов и расходов бюджета, так и восстановление специального "водного" бюджетного фонда.

Однако следует отметить, что формулировки Проекта N 136492-4 об экономическом регулировании использования и охраны водных объектов отличаются краткостью и нередкими отсылками. Кроме того, в Проекте нет исчерпывающего перечня конкретных целей расходования средств, который нельзя произвольно трактовать.

Как представляется, обстоятельно регулировать водные неналоговые платежи в рамках федерального закона было бы предпочтительнее, чем ограничиваться краткими фразами, оставляя эти вопросы на усмотрение подзаконных актов. Чем больше отношений обстоятельно регулируется на уровне законов, тем больше условий для их прозрачности. Именно по этой причине в обновленном ВК РФ желательно установить исчерпывающий (закрытый) перечень четко определенных целей финансирования, который нельзя произвольно трактовать и дополнять. Следует также учесть, что восстановленные водные неналоговые платежи будут присутствовать в договорах пользования водными объектами.

В водном законодательстве платность водопользования может обрести иное выражение, принципиально отличающееся от водного налога или водного неналогового платежа. Для этого нужно обратиться к иным отраслям хозяйства. Например, в сельском и лесном хозяйствах действует юридически обеспеченный механизм возмещения потерь.

Согласно ст. 58 Земельного кодекса РФ 2001 г. (далее - ЗК РФ) при изменении целевого назначения сельскохозяйственных угодий, а также изъятии сельскохозяйственных угодий для использования в целях, не связанных с сельским хозяйством, заинтересованные собственники и пользователи возмещают потери аграрной отрасли экономики. При этом если названные изменения в землеустройстве сопровождаются продажей или арендой земельных участков, соответствующие потери вмещаются в продажную цену или арендную плату. Вырученные средства согласно ст. 58 ЗК РФ вкладываются в охрану земли (включая повышение плодородия почв) и освоение новых земель.

Аналогичные механизмы предусматриваются в российском законодательстве относительно возмещения потерь лесного хозяйства. В случае перевода лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и использованием лесного фонда, а также при изъятии земель лесного фонда заинтересованные природопользователи также возмещают потери (ст. 58 ЗК РФ). Согласно российскому законодательству полученные средства также расходуются на охрану и восстановление российских лесов.

Названный механизм возмещения потерь может быть заимствован и в российском водном хозяйстве, следовательно, отображен в российском водном праве. Акватории и подстилающие их земли могут использоваться для целей, не связанных с водным хозяйством. Кроме того, земли водного фонда, обслуживающие водное хозяйство, могут быть переведены в другие категории земель (например, земель сельхозначения). Во всех этих случаях необходимо законодательно установить возмещение потерь водного хозяйства. Платить, очевидно, следует лицам, в интересах которых происходит чуждое водному хозяйству и потенциально вредное для водного фонда использование (к примеру, юридически допустимая, но нежелательная застройка берегов). При этом ведомство, отвечающее за водное хозяйство (МПР России), в случае согласования рассматриваемых мероприятий получает возмещение потерь и вкладывает данные средства на охрану и восстановление водного фонда, т.е. водных объектов.

Предложенный механизм возмещения потерь водного хозяйства заслуживает самого пристального внимания как федерального, так и региональных законодателей.

В завершение следует сделать следующие выводы.

В ходе совершенствования водного законодательства и практики его применения считаем необходимым:

1) уточнить границы водного объекта, являющегося предметом права собственности и одновременно предметом договора водопользования. При этом следует сохранить экологически обоснованное представление о том, что в поверхностный водный объект входит не только водная толща, но и сопряженная с ней земля, а в подземный водный объект - горные породы, вмещающие в себя воды;

2) развить оправдавшие себя на практике Типовые (Примерные) формы договоров по использованию поверхностных водных объектов. В случае введения вторичных по своей природе договоров о передаче права пользования водными объектами также следует разработать Типовые (Примерные) формы. Необходимость разработки ответственными федеральными органами Типовых (Примерных) форм договоров водопользования должна быть указана в новой редакции ВК РФ;

3) необходимо отразить в законодательстве сбалансированное и экономически оправданное сочетание водного налога и водных неналоговых платежей. При этом как налоговые, так и неналоговые водные платежи должны иметь ресурсосберегающую функцию. Кроме того, водные неналоговые платежи в силу своего целевого характера призваны обеспечить финансирование охраны и использования российских водных объектов. Оно должно происходить только согласно установленным в водном законодательстве исчерпывающим перечням четко определенных целей финансирования;

4) в ходе реформирования водного законодательства следует сохранить и последовательно развить механизмы бассейновых соглашений и советов, обеспечивающих сотрудничество всех участников водных правоотношений (водопользователей, муниципальных образований и государства). Это позволит максимально учесть специфику гидрографического бассейна.

Д.О. Сиваков,

научный сотрудник Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. - 2004. - N 188.

*(2) Российская газета. - 2004. - N 109.

*(3) Российская газета. - 1999. - N 21.

*(4) Российская газета. - 2004. - N 130.

*(5) СЗ РФ. - 1998. - N 19. Ст. 2067.

*(6) Российская газета. - 2004. - N 162.

*(7) СЗ РФ. - 1996. - N 34. Ст. 4030.