О некоторых правовых аспектах взаимодействия Вооруженных Сил Российской Федерации и структурных подразделений МВД России при защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации (А.В. Юдин, "Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2005 г.)

О некоторых правовых аспектах взаимодействия Вооруженных Сил
Российской Федерации и структурных подразделений МВД России
при защите конституционного строя, государственной и
территориальной целостности в Северо-Кавказском
регионе Российской Федерации

Возрастание угрозы мирового терроризма и стремление террористических организаций к обладанию средствами массового поражения, расширение масштабов организованной преступности, незаконного оборота оружия и наркотиков являются одними из основных факторов, непосредственно влияющих на национальную безопасность Российской Федерации.

Главная задача военной организации Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях и при проведении контртеррористических операций - своевременное и оперативное их разрешение и создание условий для стабилизации обстановки в стране политическими методами. При этом основными задачами являются:

1) обеспечение единства управления силами и средствами военной организации, выделенными для проведения контртеррористических операций;

2) поддержание особого режима в зоне проведения контртеррористической операции (на территории, где введено чрезвычайное положение);

3) ликвидация незаконных вооруженных формирований;

4) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

5) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с п. 4 разд. II Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 21 апреля 2000 г. N 706, вооруженный конфликт может возникнуть в форме вооруженного инцидента, вооруженной акции и других вооруженных столкновений ограниченного масштаба и стать следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия с помощью средств вооруженной борьбы.

Вооруженный конфликт характеризуется:

- высокой вовлеченностью в него и уязвимостью местного населения;

- применением нерегулярных вооруженных формирований;

- широким использованием диверсионных и террористических методов;

- сложностью морально-психологической обстановки, в которой действуют войска;

- вынужденным отвлечением значительных сил и средств на обеспечение безопасности маршрутов передвижения, районов и мест расположения войск (сил);

- опасностью трансформации в локальную (международный вооруженный конфликт) или гражданскую (внутренний вооруженный конфликт) войну.

В настоящее время Военная доктрина Российской Федерации определила основные формы применения войск:

- совместные специальные операции - во внутренних вооруженных конфликтах;

- контртеррористические операции - при участии в борьбе с терроризмом в соответствии с федеральным законодательством.

В Военной доктрине Российской Федерации определены также цели применения Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск во внутренних вооруженных конфликтах - разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, создание условий для полномасштабного урегулирования конфликта на основе Конституции Российской Федерации и федерального законодательства (п. 14 разд. II).

Основными задачами Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск в указанных условиях являются:

- поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта, локализация и блокирование района конфликта;

- пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон, изъятие оружия у населения в районе конфликта, усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта;

- разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов, коммуникаций;

- восстановление законности и правопорядка, обеспечение общественной безопасности и стабильности.

В соответствии с ч. 5 ст. 13 Конституции Российской Федерации на территории России запрещена и находится вне закона деятельность, направленная на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание национальной и религиозной розни. Президент Российской Федерации на основании ст. 80 Конституции обязан поручить Правительству в соответствии с пп. "д" и "е" ст. 114 Конституции Российской Федерации использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, разоружения всех незаконных вооруженных формирований.

Так, в период вооруженного конфликта немеждународного характера на территории Чеченской Республики с декабря 1994 г. по декабрь 1996 г. были предусмотрены меры для обеспечения защиты конституционного строя, государственной и территориальной целостности России. Министерству внутренних дел Российской Федерации совместно с Министерством обороны Российской Федерации было поручено осуществить разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. Министерству обороны Российской Федерации поручалось временно закрыть воздушное пространство над территорией Чеченской Республики, произвести в случае невозможности изъятия у незаконных вооруженных формирований уничтожение авиационной, бронетанковой техники, артиллерии и тяжелого вооружения.

Министерство внутренних дел Российской Федерации обеспечивало закрытие административных границ Чеченской Республики, прием и хранение добровольно сдаваемого гражданами и изымаемого оружия и боеприпасов, совместно с Федеральной службой безопасности Российской Федерации осуществлялся комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений, включая:

- проверку документов, досмотр автомобилей и личный досмотр граждан, въезжающих в республику и выезжающих из республики;

- проверку документов в местах скопления граждан;

- личный досмотр граждан, досмотр жилых и нежилых помещений и транспортных средств при имеющихся данных о наличии у граждан оружия;

- усиление охраны общественного порядка, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, транспортных коммуникаций.

Временно приостанавливалась отгрузка, поставка и перевозка в Северо-Кавказский регион вооружения и военной техники, за исключением перевозок, осуществляемых в целях разоружения незаконных вооруженных формирований.

Важное значение в правовом регулировании обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в районе вооруженного конфликта немеждународного характера придается определению зоны вооруженного конфликта.

Впервые зона вооруженного конфликта в Чеченской Республике была определена в постановлении Правительства Российской Федерации "Об определении зоны вооруженного конфликта в Чеченской Республике" от 11 декабря 1995 г. N 1210.

В соответствии с п. 2 вышеназванного постановления Министерству обороны Российской Федерации, Министерству внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации и Федеральной пограничной службе Российской Федерации с учетом предложений других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, было предоставлено право относить совместными решениями к зоне вооруженного конфликта, отдельные местности, прилегающие к территории Чеченской Республики, при возникновении в этих местностях вооруженных конфликтов.

Вышеуказанное постановление в дальнейшем утратило силу в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации "О зонах вооруженных конфликтов" от 26 декабря 2001 г. N 896.

Анализ указанных выше постановлений позволяет сделать вывод о том, что в них присутствует два возможных варианта:

- объявление Правительством Российской Федерации определенной территории зоной вооруженного конфликта. При этом выполнение военнослужащими любых задач в указанной зоне будет являться выполнением задач в условиях вооруженного конфликта;

- отнесение выполнения военнослужащими конкретных задач на территории Северо-Кавказского региона, не отнесенной к зоне вооруженного конфликта, к выполнению задач при вооруженных конфликтах.

В целях дальнейшей стабилизации обстановки в Чеченской Республике и в соответствии с Программой урегулирования кризиса в Чеченской Республике Указом Президента Российской Федерации "О выводе сил и средств, входящих в состав Временных объединенных сил, выполняющих задачи по разоружению всех незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики" от 25 июня 1996 г. N 985 предусматривалось приступить к поэтапному выводу сил и средств, входящих в состав Временных объединенных сил, выполняющих задачи по разоружению всех незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики, в места их постоянной дислокации.

Вывод указанных сил и средств должен был производиться по мере стабилизации обстановки в районах и населенных пунктах Чеченской Республики.

С принятием Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ были введены понятия: "контртеррористическая операция" - специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции; "зона проведения контртеррористической операции" - отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция (ст. 3).

В августе 1999 г., после вторжения незаконных вооруженных формирований с территории Чеченской Республики на территорию Республики Дагестан, зона вооруженных столкновений была объявлена зоной проведения контртеррористических операций, а Северо-Кавказский регион больше не объявлялся зоной вооруженного конфликта.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" борьба с терроризмом в Российской Федерации осуществляется в целях: защиты личности, общества и государства от терроризма; предупреждения, выявления, пресечения террористической деятельности и минимизации ее последствий; выявления и устранения причин и условий, способствующих осуществлению террористической деятельности.

В целях объединения усилий федеральных органов исполнительной власти по проведению контртеррористических операций, а также повышения эффективности деятельности, направленной на уничтожение незаконных вооруженных формирований на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, Президент Российской Федерации издал Указ "О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации" от 23 сентября 1999 г. N 1255с (с изменениями от 22 января 2001 г.).

Согласно данному Указу была образована Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации с привлечением в ее состав объединений, соединений, воинских частей, подразделений Вооруженных Сил Российской Федерации, внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, органов внутренних дел Российской Федерации и их подразделений, органов и подразделений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, других федеральных органов исполнительной власти.

Период проведения контртеррористических операций с августа 1999 г. по настоящее время делится на:

- период масштабных войсковых действий при проведении контртеррористических операций (с августа 1999 г. до 1 июня 2000 г.);

- период выполнения мероприятий по обустройству воинских частей Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также органов внутренних дел, подразделений и учреждений уголовно-исполнительной системы, дислоцированных на постоянной основе на территории Чеченской Республики, с привлечением их к выполнению задач в составе Объединенной группировки войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона (с 1 июня 2000 г.)*(1).

Такое деление всего периода проведения контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона устанавливает постановление Правительства Российской Федерации "О предоставлении дополнительных гарантий и компенсаций военнослужащим, сотрудникам органов внутренних дел, сотрудникам уголовно-исполнительной системы и гражданскому персоналу Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющим задачи на территории Северо-Кавказского региона" от 31 мая 2000 г. N 424.

Режим проведения контртеррористической операции является комплексным правовым режимом обеспечения безопасности граждан, поддержания общественного порядка и общественной безопасности, защиты конституционного строя, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Поддержание указанного режима предусматривает временные запреты и ограничения, налагаемые на граждан и организации, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции.

В зоне проведения контртеррористической операции введение указанного правового режима предусматривает:

- принятие при необходимости мер по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств, в том числе транспортных средств дипломатических представительств и консульских учреждений, и граждан на отдельные участки местности и объекты либо по удалению граждан с отдельных участков местности и объектов, а также по отбуксировке транспортных средств;

- проверку у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов задержание указанных лиц для установления личности;

- задержание и доставку в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;

- беспрепятственное вхождение (проникновение) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, в транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в совершении террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни и здоровью людей;

- проведение при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личного досмотра граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

- использование в служебных целях средств связи, включая специальные, принадлежащих гражданам и организациям независимо от форм собственности; транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности, за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств и международных организаций, а в неотложных случаях и гражданам, для предотвращения террористической акции, для преследования и задержания лиц, совершивших террористическую акцию, или для доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия.

Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в решении данных вопросов, и прежде всего между подразделениями Вооруженных Сил Российской Федерации и структурными подразделениями МВД России, способствует решению задач по защите конституционного строя, государственной и территориальной целостности в Северо-Кавказском регионе России.

А.В. Юдин,

подполковник милиции, заместитель командира -

начальник штаба полка ППСМ УВД ЗАО г. Москвы

"Право в Вооруженных Силах", N 7, июль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Тараненко В.В. Юридический справочник военнослужащих - участников вооруженного конфликта и контртеррористических операций на территории Чеченской Республики. М., 2003. С. 17