Пояснительная записка к проекту федерального закона N 198298-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части изменения межбюджетных отношений в субъекте РФ) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации Государственная Дума Ставропольского края вносит в порядке законодательной инициативы на рассмотрение настоящий законопроект.

Изменения в проект федерального закона подготовлены в части разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их финансового обеспечения.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) органам местного самоуправления предоставлено право решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

Что касается конкретно вопросов местного значения, то органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче друг другу части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из соответствующих бюджетов.

Законодательство о местном самоуправлении не предусматривает возможности использования собственных доходов бюджета муниципального образования одного типа при исполнении его органами полномочий, относящихся к полномочиям органа местного самоуправления муниципального образования другого типа. Например, органы местного самоуправления поселений не могут содержать детские дошкольные учреждения за счет собственных доходов своего бюджета, они имеют право это делать только за счет субвенций из бюджета соответствующего муниципального района.

В связи с этим зачастую установленное Федеральным законом разграничение полномочий не соответствует принципам субсидиарности и приводит к снижению качества предоставления бюджетных услуг на местном уровне.

Действительно, в тех субъектах Российской Федерации, в которых велика средняя численность населения сельских поселений, жители одного поселения (или даже одного населенного пункта) не пользуются услугами детских дошкольных учреждений, расположенных на территории других поселений (населенных пунктов). В этом случае услуги по предоставлению дошкольного образования не носят межмуниципального характера и эти полномочия вполне могут осуществляться органами местного самоуправления поселений. Вместе с тем, если органы местного самоуправления муниципального района и поселения договариваются о передаче последним этих полномочий, предоставление соответствующих услуг может осуществляться только в пределах субвенций, перечисляемых из бюджета муниципального района в бюджет поселения. В результате органы местного самоуправления муниципальных образований, осуществляющие "не свои" полномочия, в значительной степени ограничены в возможности влиять на объем и качество предоставляемых услуг.

Вместе с тем, ряд вопросов местного значения поселений иногда может более эффективно решаться на уровне муниципального района, так как соответствующими услугами на территории поселения могут пользоваться не только его жители, но и жители близлежащих поселений. К ним можно отнести, например, следующие вопросы:

организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения.

Таким образом, потребность в передаче осуществления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями будет возникать очень часто.

Прелагаемая законодательная инициатива предусматривает возможность финансирования соответствующих расходных обязательств не только за счет субвенций, но также и за счет собственных средств бюджета муниципального образования, органы местного самоуправления которого приняли на себя соответствующие расходные обязательства при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (абзацы первый и второй части 4 статьи 15).

Возможность использования собственных доходов бюджета муниципального района или поселений при исполнении их органами переданных друг другу полномочий позволит снизить риски несвоевременного перечисления субвенций из бюджета поселения в бюджет муниципального района или обратно, а также создаст условия для более эффективного решения соответствующих вопросов местного значения и расходования бюджетных средств.

В соответствии с Федеральным законом финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Кроме того, федеральные законы при определении общего порядка наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями не содержат требования передачи субвенций, в том числе на администрирование осуществления соответствующих полномочий.

Поэтому администрирование исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий продолжает оставаться не финансируемым федеральным или региональным мандатом.

Так как Федеральный закон не предусматривает при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями средства на администрирование осуществления соответствующих полномочий, то настоящим законопроектом предлагается внести изменения в статью 34, предусматривающие отмену требования о финансировании расходов на содержание органов местного самоуправления исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

Кроме того, необходимо внести изменения в статью 19, предусматривающие, в случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, передачу в составе субвенций средств на администрирование осуществления соответствующих полномочий.

В соответствии с Федеральным законом часть расходов бюджетов муниципальных районов, в которых представительные органы состоят из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, осуществляется в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района.

В то же время финансовое обеспечение решения указанных вопросов в случае, если представительные органы муниципального района избираются на муниципальных выборах, осуществляется из бюджета соответствующего муниципального района.

Законодательное требование финансового обеспечения решения указанных вопросов межмуниципального характера, относящихся к вопросам местного значения муниципальных районов, за счет средств бюджетов поселений серьезным образом усложнит межбюджетные отношения в тех субъектах Российской Федерации, в которых одновременно будут существовать муниципальные районы, представительные органы которых формируются указанным выше способом, и муниципальные районы, в которых представительные органы избираются на муниципальных выборах.

Причина этого заключается в том, что финансовые обязательства поселений будут значительно различаться. По предварительным оценкам финансовые обязательства поселений, вынужденных передавать субвенции муниципальным районам, более чем на 50 процентов превосходят обязательства тех поселений, которые таких субвенций не перечисляют. То же относится и к муниципальным районам. Финансовые обязательства по обеспечению решения вопросов местного значения двух районов с разными способами формирования своих представительных органов при прочих равных условиях будут отличаться более, чем на 30 процентов.

В результате будет нарушено требование единства методики межбюджетного регулирования, так как она должна учитывать различия между муниципальными образованиями одного типа в том, решение каких вопросов местного значения должно предусматривать финансовое обеспечение за счет средств их бюджетов. В свою очередь, это приведет как к усложнению конкретных методик и всей схемы межбюджетного регулирования, так и к установлению нормативов финансирования тех или иных расходов для местных бюджетов. Последнее обстоятельство весьма нежелательно еще и потому, что, по сути, может привести к возврату к старой системе распределения финансовой помощи, размер которой определялся как разница между расчетной сметой расходов и доходов муниципальных образований. А существовала эта система в значительной степени потому, что разграничение полномочий между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями было неодинаково.

Кроме того, различие в требованиях законодательства о местном самоуправлении в части финансового обеспечения расходных обязательств поселений и муниципальных районов не содержит в себе ничего, что способствовало бы укреплению института местного самоуправления в Российской Федерации.

В связи с чем, предлагается исключить часть 4 статьи 53 и часть 2 статьи 55. Таким образом, будет отменено требование перечисления субвенций из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на финансирование решения вопросов межмуниципального характера.

Реализация указанного предложения создаст условия для разработки и внедрения простой и эффективной методики межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации, ориентированной на население или потребителей бюджетных услуг, а не на поддержание существующей инфраструктуры. Кроме того, это позволит ликвидировать потенциальные конфликты между органами местного самоуправления отдельных поселений и муниципального района по поводу размеров субвенций.

Субъекты Российской Федерации в соответствии со статьями 58 и 59 Федерального закона вправе часть федеральных и региональных налогов передавать по единым для всех поселений или муниципальных районов нормативам в местные бюджеты для обеспечения местными органами власти их расходных обязательств. Практика применения данной нормы при бюджетном планировании показала, что из-за различного уровня налогового потенциала единство нормативов не позволяет максимально сбалансировать бюджеты за счет налогов, мобилизуемых на соответствующих территориях, и тем самым стимулировать развитие финансовых основ местного самоуправления. Кроме того, единство нормативов приводит к значительной централизации средств в бюджете субъекта Российской Федерации для последующей их передачи через соответствующие фонды в местные бюджеты, что создает не только встречные финансовые потоки, но порождает зависимость и иждивенчество местных органов власти. Предлагаемые изменения в Федеральный закон (статьи 58, 59) позволят через применение дифференцированных нормативов, закрепляемых на долговременной основе, не только минимизировать финансовую помощь местным бюджетам из региональных бюджетов, но и создать заинтересованность местных органов власти в развитии налогового потенциала на соответствующих территориях.

В настоящее время уровень расчетной бюджетной обеспеченности, при превышении которого субъект Российской Федерации может предусмотреть перечисление субвенции из бюджета муниципального образования в бюджет субъекта Российской Федерации, составляет 2,0 по отношению к среднему по субъекту Российской Федерации. Максимальный объем средств, который можно изъять с использованием этого механизма, составляет 50 процентов от превышения указанного уровня.

По предварительным оценкам на уровне муниципальных районов и городских округов примерно в трети субъектов Российской Федерации указанный механизм вообще не может быть применен, так как ни одно из муниципальных образований данного типа не достигает двукратного среднего уровня бюджетной обеспеченности. В тех субъектах, где этот механизм потенциально может быть задействован, максимальный объем изъятий не превысит 5 процентов от общего объема финансовой помощи местным бюджетам. Таким образом, механизм взимания субвенций из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований в его нынешнем виде не будет эффективным инструментом межбюджетного регулирования на уровне субъекта Российской Федерации.

В результате указанных ограничений органы государственной власти субъекта Российской Федерации не будут заинтересованы в закреплении налогов за бюджетами муниципальных образований по единым нормативам в дополнение к тем, которые установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации. В свою очередь, это приведет к росту числа муниципальных образований, бюджет которых формируется в основном за счет финансовой помощи, а не за счет налоговых поступлений. Следовательно, органы местного самоуправления не будут заинтересованы в экономическом развитии, расширении базы налогообложения и повышении собираемости налогов.

В связи с этим предлагается внести изменения в абзац третий части 5 статьи 60 и в абзац третий части 4 статьи 61, предусматривающие уменьшение порогового уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, свыше которого субъект Российской Федерации может предусмотреть перечисление субвенций, с 2,0 до 1,3 от среднего уровня.

Указанные изменения позволят аккумулировать дополнительную часть средств из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований, что даст возможность добиться большего уровня выравнивания бюджетной обеспеченности.

Согласно предварительным расчетам, при закреплении достаточного объема налогов за местными бюджетами доля субвенций из бюджетов наиболее обеспеченных муниципальных образований может составить более 50 процентов в общем объеме финансовой помощи. При этом уровень бюджетной обеспеченности самых бедных муниципальных образований после выравнивания гарантируется не ниже 70 процентов от среднего.

Муниципальные образования-доноры при этом сохраняют уровень своей бюджетной обеспеченности, существенно превышающий тот, который они имеют в настоящее время. При этом:

число муниципальных образований, из бюджетов которых может быть предусмотрено перечисление указанных субвенций (при снижении порогового уровня до 1,3), составит примерно 10 процентов от общего числа муниципальных образований;

субвенция взимается только с налоговых доходов. Неналоговые доходы, как известно, аккумулируются в крупных городах, где плата за аренду земли и помещений высока. Эти доходы, а также доходы от предпринимательской или иной приносящей доход деятельности не подпадают под изъятия;

отрицательный трансферт взимается только по расчетам за последний отчетный период. Следовательно, в силу инфляции (за два года) максимально возможная эффективная ставка изъятия составит не 50 процентов, а существенно ниже (в условиях текущего уровня инфляции - 40 процентов).

Реализация данного предложения позволит во многих субъектах Российской Федерации дополнительно закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе от 10 до 40 процентов от налогов на доходы физических лиц, на прибыль организаций или на имущество организаций, что существенно повысит уровень финансовой самостоятельности местных бюджетов, а также их заинтересованность в экономическом развитии соответствующих территорий, расширении базы налогообложения и повышении собираемости налогов.

Предлагаемый законопроект предусматривает совершенствование межбюджетных отношений с учетом накопленного опыта Ставропольским краем по реализации положений Федерального закона в 2005 году.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов федерального бюджета, так как предлагаемые изменения затрагивают межбюджетные отношения субъектов регионов и муниципальных образований.

Вносимые вышеназванным законом изменения создадут условия для совершенствования финансовых основ местного самоуправления и заинтересуют местные органы власти в развитии налогового потенциала муниципальных образований, что приведет к увеличению доходов этого уровня бюджетной системы.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В случае принятия проекта федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" потребуется внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Председатель Государственной Думы Ставропольского края

Ю.А. Гонтарь