Заключение на проект федерального закона N 77478-3 "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации" (новая редакция части первой Налогового кодекса Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 77478-3 "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации", внесен депутатом Государственной Думы В.В. Похмелкиным, депутатом Государственной Думы третьего созыва В.И. Головлевым,
первое чтение

Рассмотрев проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации", Комитет отмечает следующее.

Предлагается внести достаточно серьезные изменения в те главы части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс), которые посвящены вопросам определения статуса участников налоговых отношений, определения порядка исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. Авторы законопроекта предлагают также уточнить определения наиболее важных категорий налогового законодательства.

В частности законопроектом предлагается изменить достаточно много норм, касающихся определения статуса участников налоговых отношений. Прежде всего, авторы проекта предлагают исключить из числа участников налоговых отношений органы государственных внебюджетных фондов (исключается пункт 7 статьи 9 Кодекса). Учитывая, что с момента принятия главы 24 "Единый социальный налог" части второй Налогового кодекса Российской Федерации названные органы фактически утратили какие-либо полномочия по контролю за уплатой налоговых платежей, представляется подобное исключение вполне обоснованным. По всему тексту Кодекса предлагается исключить права и обязанности органов внебюджетных фондов как участников налоговых отношений.

В то же время трудно согласиться с предложением авторов включить в состав участников налоговых отношений филиалы и иные обособленные подразделения. Названные подразделения, не обладая гражданско-правовой правосубъектностью, не могут иметь собственных прав и обязанностей в гражданском обороте. Более того, эти организации не могут обладать какими-либо вещными правами, необходимыми для выполнения основной обязанности налогоплательщика - обязанности уплачивать налоги, не могут вступать в какие-либо отношения с контролирующими органами и не могут быть субъектами юридической ответственности. В этой связи, включение названных подразделений в состав участников налоговых отношений не просто противоречит самой концепции правовой регламентации налоговых отношений, но и делает абсолютно бессмысленной статью 9 Кодекса, учитывая, что филиалы и обособленные подразделения не могут обладать ни правами, ни обязанностями участников налоговых отношений.

Авторы поправок предлагают уточнить определения наиболее важных категорий налогового законодательства, предложив новую редакцию статьи 11 Кодекса. Следует отметить, что многие предлагаемые изменения создают более точные редакции основных категорий налогового законодательства. Так, например, предложенное определение термина "обособленное подразделение" позволят# отчасти решить существующие сегодня проблемы с трактовкой этого термина. Конкретизируя существующее определение, проектом предлагается определить признак территориальной обособленности как место нахождение в ином муниципальном образовании или ином субъекте Российской Федерации. Признавая в этом предложении существенный шаг вперед по сравнению с действующей редакцией, следует признать, что в целом существующие проблемы с трактовкой этого термина проектом не решаются.

Заслуживает внимание и предложенное определение термина "место деятельности организации". Учитывая положения главы 26.2 "Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности" части второй Налогового кодекса Российской Федерации, представляется, что данный термин, действительно нуждается в законодательном закреплении.

Вместе с тем Комитет отмечает, что большая часть поправок к статье 11 Кодекса утратили свою актуальность, учитывая произошедшие в 2003-2004 годах изменения терминологии налогового законодательства.

Разработчики проекта предлагают также пересмотреть один из признаков взаимозависимости лиц, содержащийся в подпункте 1 пункта 1 статьи 20 Кодекса. Вместо понятия "прямое или косвенное участие" разработчики предлагают использовать термин "контроль лица над организацией", конкретизировав этот термин. В данном случае, разработчики проекта более развернуто дают определение "степени участия" лица в имуществе организации, охватывая достаточно широкий круг возможных вариантов. Признавая такой подход допустимым, в то же время представляется сомнительным делегировать Правительству Российской Федерации право устанавливать порядок определения доли косвенного участия в имуществе организаций. При этом можно согласиться с предложением о дополнении пункта 2 названной статьи Кодекса оговоркой, согласно которой суд вправе принять во внимание иные критерии взаимозависимости, но только в том случае, если сам налоговый орган подает иск в суд. Таким образом, вводятся дополнительные гарантии соблюдения интересов налогоплательщиков, поскольку, инициируя судебное разбирательство по поводу, например, оспаривания решения налогового органа, налогоплательщик не будет опасаться, что в ходе судебного разбирательства суд сможет пересмотреть финансовые результаты сделок, признав участников сделок взаимозависимыми.

Представляется необоснованным предложение разработчиков законопроекта лишить налоговых агентов права в рамках выполнения своих обязанностей письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о невозможности удержать налог у налогоплательщика (поправки к статье 24 Кодекса). Подобное предложение, по сути своей приравнивает статус налоговых агентов со статусом налогоплательщиков, поскольку при наличии обстоятельств, когда налоговый агент не имеет возможность удержать налог (например, доход выплачивается в натуральной форме), он вынужден будет финансировать уплату налога за свой счет.

Следует признать неудачными и предложения по совершенствованию статьи 30 Кодекса, определяющие статус налоговых органов в налоговых отношениях. В данной статье законопроектом предлагается указать на возложенные на налоговые органы обязанности контролировать соблюдение валютного законодательства и привлекать к ответственности за нарушение порядка осуществления валютных операций. Следует отметить, что функции органов валютного контроля на налоговые органы возлагаются законодательством о валютном регулировании и вне рамок налоговых отношений. Следовательно, подобное дополнение противоречит предмету регулирования налогового законодательства, обозначенного в статье 2 Кодекса.

Крайне неоднозначными представляются поправки к статье 40 Кодекса. С одной стороны, разработчики более четко в новом пункте 11 статьи 40 Кодекса формулируют основания для "переоценки" результатов сделки. С другой стороны, представляется необоснованным содержащееся в пункте 9 указанной статьи (в редакции законопроекта) предложение разрешить налоговым органам безусловно переоценивать для целей налогообложения результаты сделки исходя из рыночных цен, по тем товара# (работам, услугам), по которым имеется информация о рыночных ценах. Кроме того, поправки к статье 40 предполагают, что в случае судебного обжалования решения налогового органа о переоценки результатов сделки, бремя доказывания возлагается на налогоплательщика. Подобный подход не только противоречит принципу "презумпции невиновности", воспроизводимому в Кодексе, но и процессуальному законодательству, возлагающему бремя доказывания на орган, принявший оспариваемый акт.

Особое внимание законопроектом уделяется тем статьям Кодекса, которые регламентируют порядок проведения контрольных мероприятий и порядок взыскания недоимки. Следует отметить, что разработчики проекта достаточно подробно предлагают регламентировать процесс обращения взыскания на денежные средства и иное имущество, четко определяя последовательность действий. Кроме того в позитивном плане следует отметить предложение авторов законопроекта об определении правовых последствий нарушений налоговыми органами порядка взыскания налога.

Заслуживает внимание и предложение авторов проекта урегулировать отношения, возникающие при судебном взыскании недоимки с организаций, включив в текст Кодекса статью 47.1 Вместе с тем, нельзя согласиться с тем, чтобы из статьи 45 Кодекса исключались случаи, когда внесудебный порядок взыскания недоимки недопустим.

Предложения по совершенствованию главы 9 Кодекса "Изменения сроков уплаты налога и сбора, а также пени" во многом утратили свою актуальность с учетом поправок, принятых в 2004 году, связанных с перераспределением полномочий в налоговой сфере между органами государственной власти. Вместе с тем, заслуживает внимания предложение авторов законодательно урегулировать вопросы, связанные с реструктуризацией налоговой задолженности. Совершенствуя порядок предоставления отсрочки и рассрочки по уплате налогов, законопроектом предлагается не только увеличить до одного года право представлять отсрочки и рассрочки, но и в зависимости от обстоятельств дела дифференцировать основания представления отсрочки и рассрочки на срок до шести месяцев; на срок от шести месяцев до одного года. Представляется, что такой подход имеет право на существование и позволяет более четко регламентировать право налоговых органов определять временной период, на который представляется отсрочка и рассрочка, в зависимости от обстоятельств дела. К числу достоинств законопроекта следует отнести содержащиеся в новой редакции статьи 66 порядок и условия проведения реструктуризации задолженности по налоговым платежам. Подробная регламентация реструктуризации позволит превратить эту меру в реальный инструмент финансовой поддержки налогоплательщиков.

Внося поправки к статьям Кодекса, которые посвящены налоговому контролю, авторы проекта не предлагают исчерпывающих решений тех проблем, которые накопились к настоящему времени в правоприменительной практике. В частности, не решена проблема с ограничением срока проведения выездной проверки, не решается проблема с правом истребовать налоговыми органами неограниченного перечня документов вне рамок выездных проверок, не предлагается усовершенствовать процедуру проведения встречных проверок.

Ряд предложенных поправок носят дискуссионный характер и требуют дополнительной проработки с учетом сложившейся в настоящее время правоприменительной практики. Кроме того, ряд предложений утратили свою актуальность с учетом произошедших за последние несколько лет изменений, внесенных в Кодекс. К таким предложениям, в частности, относятся поправки, касающиеся определения статуса органов налоговой полиции как участников налоговых отношений; поправки, уточняющие порядок контроля за расходами физических лиц.

Комитет отмечает, что по сфере законодательного регулирования рассматриваемый законопроект является альтернативным внесенному Правительством Российской Федерации проекту федерального закона N 181057-4 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования", в пользу принятия в первом чтении которого высказался Комитет.

С учетом изложенного Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе отклонить проект федерального закона N 77478-3 "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации".

Комитет считает также целесообразным при доработке ко второму чтению проекта федерального закона N 181057-4 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" использовать ряд позитивных для целей налогового администрирования положений, содержащихся в проекте федерального закона N 77478-3 "О внесении изменений и дополнений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации".

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев