Заключение на проект федерального закона N 217901-4 "О Федеральном законе "О парламентском расследовании Федеральном Собрания Российской Федерации" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по конституционному законодательству и государственному строительству на
проект федерального закона N 217901-4 "О парламентском расследовании", внесенный Президентом Российской Федерации

Комитетом Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассмотрен проект федерального закона N 217901-4 "О парламентском расследовании", внесенный Президентом Российской Федерации.

Законопроект направлен на формирование в Российской Федерации правового института парламентских расследований в качестве одной из форм деятельности Федерального Собрания Российской Федерации.

Законопроект предусматривает создание палатами Федерального Собрания Российской Федерации на паритетных началах на время проведения расследования комиссии. Комиссия реализует свои полномочия путем проведения заседаний, которые считаются правомочными, если на них присутствует две трети от общего числа членов комиссии.

Комиссии предоставляется право запрашивать и получать в установленном порядке от органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций копии документов, а также информацию, необходимую для проведения расследования. Комиссия также наделяется правом приглашать на свои заседания для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Отказ в предоставлении или уклонение от предоставления запрашиваемых копий документов и информации, предоставление заведомо неполной либо заведомо ложной информации, отказ от дачи объяснений, а также неявка на заседания комиссии без уважительных причин влекут административную или уголовную ответственность.

По результатам расследования комиссия готовит итоговый доклад, который подлежит утверждению обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, после чего направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации. Кроме того, доклад может направляться в иные органы государственной власти, а также Генеральному прокурору Российской Федерации.

Важным элементом концепции законопроекта является закрепление в качестве одной из целей парламентских расследований контроля со стороны Федерального Собрания Российской Федерации деятельности Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по устранению причин возникновения и последствий обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

Следует отметить, что в соответствии со статьей 3 законопроекта парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента Российской Федерации, поскольку Конституцией Российской Федерации предусмотрен самостоятельный правовой механизм расследования деятельности Президента Российской Федерации в связи с выдвижением Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (статья 93 Конституции). Кроме того, в целях обеспечения самостоятельности и независимости суда при осуществлении правосудия из предмета парламентского расследования исключены деятельность суда по осуществлению правосудия.

Рассмотренная концепция законопроекта представляется обоснованной и способной обеспечить формирование действенного правового механизма расследования Федеральным Собранием наиболее значимых и вызвавших широкий резонанс в обществе событий.

Вместе с тем, по содержанию конкретных норм законопроекта представляется необходимым высказать отдельные замечания и предложения.

Так, законопроект не содержит норм, указывающих на конституционно-правовые основания проведения парламентских расследований. Решение указанного вопроса представляется особо актуальным, поскольку в Конституции Российской Федерации парламентские расследования в качестве самостоятельного конституционно-правового института непосредственно не упоминаются.

В этой связи отсутствие в законопроекте норм, указывающих на конституционно-правовые основания проведения парламентских расследований, может привести к существенному обеднению перечня средств правового реагирования комиссий, породить споры о правомочности проведения расследования по конкретным основаниям, что неизбежно приведет к снижению эффективности парламентских расследований и умалению авторитета парламентских комиссий, Федерального Собрания Российской Федерации, а также высших органов государственной власти Российской Федерации в целом.

Нуждаются в уточнении закрепленные в части 1 статьи 2 законопроекта цели парламентского расследования. Представляется, что отсутствие среди целей парламентского расследования защиты основ конституционного строя, обеспечения законности, безопасности личности и государства, обороноспособности может повлечь снижение действенности и эффективности вводимого института парламентских расследований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 2 законопроекта к числу целей парламентского расследования отнесены контроль деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по устранению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Как отмечалось выше, сама по себе идея парламентского контроля указанной деятельности возражений не вызывает и заслуживает поддержки.

Вместе с тем, в целях обеспечения формирования действенного правового механизма такого контроля, а также его непротиворечивости Конституции Российской Федерации и действующему законодательству, редакция рассматриваемой нормы и корреспондирующих ей норм законопроекта требуют уточнения. В частности, необходимо указать, что контроль деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации со стороны федеральных органов государственной власти, включая парламентский контроль, возможен лишь при реализации предметов ведения органов государственной власти Российской Федерации и предметов совместного ведения. Контроль деятельности органов местного самоуправления возможен лишь в части, касающейся осуществления делегированных им государственных полномочий.

Следует также отметить, что части 2 и 4 статьи 24 законопроекта, определяющие содержание итогового доклада комиссии, не содержат каких-либо упоминаний о мерах по осуществлению предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 2 контроля. Более того, в соответствии с частью 14 статьи 24 законопроекта после направления итогового доклада Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации расследование считается завершенным и комиссия распускается. Таким образом, из текста законопроекта не ясно, какой именно орган и в каком порядке будут осуществлять рассматриваемый контроль.

В целях повышения эффективности парламентских расследований необходимо дополнить законопроект нормами, устанавливающими правовой механизм осуществления контроля Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по устранению причин возникновения и последствий обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

Кроме того, по мнению Комитета, в пункте 3 части 1 статьи 2 законопроекта в качестве цели парламентского расследования необходимо указать также предотвращение возникновения обстоятельств, которые могут послужить основанием для проведения парламентского расследования, в дальнейшем.

Провозглашенные в части 2 статьи 2 законопроекта принципы парламентского расследования возражений по существу не вызывают. Вместе с тем, их перечень представляется неполным. Так, отсутствует ключевые в деятельности любого государственного органа принципы компетентности и законности, принципы разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий, принцип установления объективной истины, а также специфические относящиеся к деятельности парламента принципы обеспечения представительства и коллегиальности. При этом представляется уместным закрепление принципов парламентского расследования в отдельной статье и более полное раскрытие содержания наиболее важных из них. Требует уточнения предмет парламентского расследования (статья 3 законопроекта).

Так, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 3 законопроекта парламентскому расследованию подлежат факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина. Однако согласно статье 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. При этом согласно статье 55 (часть 1) Конституции перечисление в ней основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Кроме того, избыточным и затрудняющим практическое применение рассматриваемой нормы представляется оценочное понятие грубого нарушения прав и свобод человека и гражданина.

На основании изложенного, редакция пункта 1 части 1 статьи 3 законопроекта нуждается в доработке.

Необоснованно ограничивающим сферу проведения парламентских расследований представляется предложенное решение проблемы соотношения парламентского расследования с деятельностью органов предварительного расследования и суда.

В соответствии с частью 3 статьи 2 законопроекта парламентское расследование не подменяет собой судопроизводство, дознание и предварительное следствие. Данное предложение обусловлено принципиальными различиями в предмете, целях и задачах парламентского расследования и уголовного судопроизводства. Целью уголовного судопроизводства является установление наличия или отсутствия события и состава преступления. При этом только суд вправе решать вопрос о виновности конкретного лица в совершении преступления. Парламентское расследование направлено в первую очередь на выявление обстоятельств, влекущих негативные последствия для общества и государства, их устранения, а также недопущения их возникновения в дальнейшем.

При этом следует отметить, что массовые и грубые нарушения прав граждан (пункт 1 части 1 статьи 3) в любом случае могут стать предметом изучения со стороны органов прокуратуры и иных правоохранительных органов. По результатам такого расследования может быть возбуждено уголовное дело.

В этой связи наличие в законопроекте нормы, в соответствии с которой не подлежат парламентскому расследованию факты и обстоятельства, расследуемые в порядке уголовного судопроизводства (пункт 4 статьи 3 законопроекта), может создать необоснованные препятствия для проведения парламентского расследования.

Предусмотренное частью 3 статьи 3 законопроекта правило, в соответствии с которым парламентское расследование прекращается в случае принятия любым судом к производству любого дела, касающегося расследуемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации фактов и обстоятельств, также представляется создающим неоправданные препятствия для проведения парламентского расследования. Представляется, что ограничение парламентского расследования возможно лишь в той мере, в которой это необходимо для обеспечения независимости суда при осуществлении правосудия.

При этом в законопроекте остался нерешенным ряд принципиальных вопросов, касающихся взаимоотношений парламентской комиссии и правоохранительных органов, соотношения парламентского расследования с прокурорским надзором, иными формами государственного контроля (надзора).

Предложенный механизм возбуждения процедуры парламентского расследования, формирования комиссий, их функционирования, принятия решений, а также утверждения палатами Федерального Собрания доклада по результатам парламентского расследования представляется недостаточно последовательным, неоправданно усложненным и затрудняющим деятельность по проведению парламентского расследования.

Так, установленные статьями 4 и 7 законопроекта сроки возбуждения процедуры и проведения парламентского расследования не учитывают особенностей функционирования Федерального Собрания, включая, в частности, возможность перерыва между заседаниями палат.

Следует уточнить предусмотренные статьей 5 законопроекта основания для возбуждения парламентского расследования. Представляется, что основанием для возбуждения парламентского расследования могут служить данные, указывающих на наличие обстоятельств, подлежащих парламентскому расследованию.

Предусмотренное статьей 6 законопроекта требование о выдвижении инициативы возбуждения парламентского расследования группой депутатов государственной Думы (членов Совета Федерации) численностью не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы (членов совета Федерации) представляется чрезмерным.

Кроме того, представляется целесообразным рассмотреть возможность проведения согласительных процедур при принятии решения о возбуждении парламентского расследования (статья 7).

Вызывает возражение часть 2 статьи 15 законопроекта, в соответствии с которой заседания комиссии проводятся, как правило, в закрытом режиме. Данное положение представляется несоразмерно ограничивающим конституционное право граждан на получение информации (статьи 29 (часть 4) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

Действующее законодательство содержит единственное основание для установления закрытого режима в деятельности публичных органов - защита государственной или иной охраняемой законом тайны. Представляется, что данный подход без каких-либо ограничений должен быть закреплен и в рассматриваемом законопроекте.

Следует также отметить, что наличие в тексте законопроекта части 2 статьи 15 в предлагаемой редакции порождает внутреннее противоречие в тексте законопроекта с частью 2 статьи 2 законопроекта, закрепляющей принцип гласности при проведении парламентских расследований.

Нуждаются в доработке статья 24 законопроекта.

В частности, содержание итогового доклада (части 2 и 4 статьи 24) необходимо дополнить мерами, направленными на реализацию целей парламентского расследования, предусмотренных пунктом 2 части 1 статьи 1 законопроекта.

Предусмотренный законопроектом порядок утверждения итогового доклада (части 1, 5 -  11 статьи 24) представляется не соответствующим принципу паритетного участия палат Федерального Собрания в парламентском расследовании, поскольку в случае неутверждения доклада Государственной Думой Совет Федерации фактически лишается возможности участвовать в работе над докладом. При доработке законопроекта необходимо предусмотреть одновременное направление итогового доклада на утверждение в обе палаты Федерального Собрания Российской Федерации, право Совета Федерации обращаться к комиссии с предложением уточнить его отдельные положения, а также возможность проведения согласительных процедур.

Предусмотренный частью 12 статьи 24 законопроекта порядок официального опубликования итогового доклада нуждается в приведении в соответствие с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", предусмотрев механизм опубликования итогового доклада также в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации.

Следует отметить, что в целом предлагаемая редакция статьи 24 законопроекта существенно снижает эффективность института парламентских расследований, поскольку не содержит каких-либо правовых последствий в отношении лиц, которым направляется итоговый доклад, а также лиц, упомянутых в итоговом докладе.

В этой связи представляется необходимым дополнить законопроект нормой, предусматривающей обязанность органов и должностных лиц, которым направлен итоговый доклад, рассмотреть его, принять меры по результатам такого рассмотрения, а также проинформировать палаты Федерального Собрания о результатах рассмотрения.

Нуждаются в дополнительном обсуждении нормы, регулирующие перечень и процессуальное положение лиц, привлекаемых к участию в парламентских расследованиях.

Так, законопроект предусматривает возможность привлечения к участию в парламентском расследовании должностных лиц и граждан. При этом, в соответствии с частью 3 статьи 1 законопроекта должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации, а также лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, и лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, исходя из целей и задач парламентского расследования, может возникнуть необходимость привлечения руководителей и других работников организаций, не указанных в рассматриваемом определении (в частности, государственные унитарные предприятия, различные негосударственные организации), муниципальных служащих, а также индивидуальных предпринимателей.

Требуют уточнения и употребления в более точном соответствии с их содержанием такие используемые в тексте законопроекта понятия, как "лицо, являющееся участником расследуемого события", "лица, приглашаемые на заседание парламентской комиссии", "лица, привлеченные к участию в парламентском расследовании", "лица, располагающие информацией", "лицо, обладающее специальными познаниями" (статьи 9, 17, 19, 22 законопроекта). Нуждается в уточнении процессуальное положение перечисленных лиц.

Представляется целесообразным также рассмотреть вопрос о распространении на лиц, привлекаемых к участию в парламентском расследовании, правовых гарантий, установленных действующим законодательством в отношении участников уголовного судопроизводства.

Предусмотренное пунктом 1 части 1 статьи 23 законопроекта распространение "свидетельского иммунитета" на должностных лиц представляется необоснованным и не соответствующим его правовой природе, вытекающей из статьи 51 (часть 1) Конституции Российской Федерации. Указанная конституционная норма устанавливает важную правовую гарантию в сфере уголовного судопроизводства. При этом по своему содержанию она направлена на защиту прав обвиняемых и их родственников.

По мнению Комитета, "свидетельский иммунитет" при проведении парламентского расследования может быть установлен в отношении граждан. Однако отказ должностного лица от дачи объяснений парламентской комиссии представляется обстоятельством, несовместимым с продолжением замещения должности государственной или муниципальной службы.

Нуждается в доработке статья 26 законопроекта, регулирующая вопросы взаимодействия комиссии с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Так, часть 1 указанной статьи, в соответствии с которой Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, представляется не соответствующей пункту 2 статьи 32 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", в соответствии с которым указанное обращение возможно вне зависимости от грубости и массовости нарушений прав человека и гражданина. Кроме того, в указанной норме Федерального конституционного закона не используется понятие "права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации".

Следует также отметить, что, содержание части 1 статьи 26 законопроекта не согласуется с его нормами, определяющими порядок возбуждения процедуры парламентского расследования (статьи 5 - 7). Необходимо также более детальное регулирование порядка участия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его представителя (часть 2 статьи 26) в деятельности парламентской комиссии.

Целесообразно также рассмотреть вопрос о дополнении законопроекта переходными положениями, регулирующими статус парламентских комиссий, созданных до вступления федерального закона в силу, а также устанавливающими правовые последствия утверждения итоговых докладов таких комиссий, включая вопросы осуществления контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по устранению обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования (пункт 2 части 1 статьи 2 законопроекта).

Имеются также замечания, касающиеся юридической техники.

В частности, предложенное наименование законопроекта представляется не вполне точно отражающим его содержание. Поскольку законопроект не содержит каких-либо норм, регулирующих проведение расследований органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, более точным было бы использование наименования "О парламентских расследованиях Федерального Собрания Российской Федерации".

В ряде норм законопроекта (пункт 2 части 1 статьи 2, пункт 1 части 1 статьи 19, части 12 и 13 статьи 24) используется конструкция "Правительство Российской Федерации и федеральные органы государственной власти", что представляется не вполне корректным, так как Правительство Российской Федерации также является федеральным органом государственной власти. Вместо содержащегося в пункте 2 части 2 статьи 3 законопроекта термина "органы судебной власти" было бы уместно использовать термин "суд" или "судья", чаще используемые в таком значении в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве.

Некорректными представляется также отдельные используемые в законопроекте формулировки, в частности, "устранение фактов и обстоятельств" (пункт 2 части 1 статьи 2), "предотвращение фактов и обстоятельств" (часть 3 статьи 24).

Нуждается в согласовании с нормами уголовно-процессуального законодательства и в унификации использование в тексте законопроекта понятий "судопроизводство", "уголовное судопроизводство" "дознание", "предварительное следствие", "предварительное расследование", "уголовно-процессуальная деятельность", "органы следствия и дознания".

В целом в ходе доработки законопроекта необходимо обеспечить единообразное употребление используемого понятийного аппарата. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении законопроекта отдельной статьей, раскрывающей содержание основных используемых в нем понятий.

Следует также отметить, что для обеспечения полноценного функционирования института парламентских расследований потребуется внесение изменений в действующие законодательные акты Российской Федерации, включая, в частности, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы "О прокуратуре", "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", ряд других федеральных законов.

В то же время, высказанные замечания не носят концептуального характера и могут быть полностью устранены в ходе подготовки текста законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рекомендует Государственной Думе принять рассматриваемый законопроект в первом чтении.

Утверждено на заседании Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству 18 октября 2005 года.

Председатель Комитета

В.Н. Плигин