Заключение на проект федерального закона N 217901-4 "О Федеральном законе "О парламентском расследовании Федеральном Собрания Российской Федерации" (не действует)

Заключение Правогого управления Аппарата Государственной Думы
Федерального Собрания РФ
от 18 октября 2005 г. N вн. 2.2-1/3019 по проекту федерального закона
N 217901-4 "О парламентском расследовании", внесенному Президентом Российской Федерации
(к первому чтению)

По проекту названного федерального закона имеются следующие замечания.

1. Одной из целей парламентского расследования согласно пункту 2 части 1 статьи 2 законопроекта является обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по устранению фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования.

Данное положение не согласуется с иными положениями законопроекта, в частности, с частями 2- 4 статьи 24 проекта, определяющими содержание итогового доклада комиссии, и с частью 14 этой же статьи, установившей, что расследование считается завершенным и комиссия распускается после направления итогового доклада Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

2. Пункт 4 части 2 статьи 3 проекта может создать коллизию между деятельностью следственных органов и парламентской комиссией. Так, факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав человека и гражданина, обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера, как правило, расследуются в рамках соответствующего уголовного дела, возбужденного по указанным обстоятельствам. Соответственно, на практике по одним и тем же событиям будет трудно отграничить обстоятельства, расследуемые в порядке уголовного судопроизводства, от обстоятельств и фактов, по которым может проводиться парламентское расследование. Тем более, что проектом не предусмотрен механизм разрешения такой ситуации.

Кроме того, часть 3 статьи 3 предусматривает прекращение парламентского расследования в случае принятия судом к производству дела, касающегося расследуемых палатами Федерального Собрания фактов и обстоятельств.

Возражение вызывает термин "касающегося". Поскольку часть третья статьи 3 проекта не разграничивает уголовное и гражданское судопроизводство то достаточно одного гражданского иска, касающегося в любой мере обстоятельств, расследуемых палатами, чтобы парламентское расследование подлежало прекращению независимо от этапа, на котором оно находится. Следует, вероятно указать, что парламентское расследование прекращается только в той части всех расследуемых событий, которые рассматриваются судом, либо, применительно к пункту 4 части первой этой же статьи, расследуются в порядке уголовного судопроизводства.

3. Согласно части 1 статьи 8 проекта при выдвижении инициативы возбуждения парламентского расследования и принятии решения о поддержке указанной инициативы палаты Федерального Собрания Российской Федерации формируют парламентскую комиссию. Данное положение нуждается в уточнении, поскольку часть 1 статьи 6 проекта устанавливает, что выдвижение инициативы возбуждения парламентского расследования осуществляется группой депутатов Государственной Думы или группой членов Совета Федерации, а не соответствующей палатой Федерального Собрания Российской Федерации. Также из буквального прочтения части 1 статьи 8 проекта следует, что палаты Федерального Собрания Российской Федерации дважды формируют парламентскую комиссию - при выдвижении инициативы и при принятии решения.

4. В частях 2 и 3 статьи 8 законопроекта используется термин "депутатское объединение в Государственной Думе". Обращаем внимание на то, что исходя из положений статьи 2 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" (вступает в силу в день официального опубликования результатов выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва) единственным видом объединения депутатов в Государственной Думе является фракция. В этой связи предлагается слова "депутатское объединение" в соответствующем числе и падеже заменить словом "фракция" в соответствующем числе и падеже, предусмотрев переходные положения.

5. Статьей 8 проекта не определено, утверждается ли состав комиссии, и если да, то каким образом.

6. Часть 4 статьи 8 и часть 14 статьи 24 проекта содержат дублирующие положения в части роспуска парламентской комиссии после завершения расследования.

7. Согласно части 3 статьи 10 проекта в случае выхода члена комиссии из ее состава по основаниям, указанным в частях 1 и 2 этой же статьи, вакантное место замещается другим представителем соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном ее регламентом. Следует иметь в виду, что выход из состава комиссии возможен только по основанию, указанному в части 2 статьи 10 проекта. Кроме того, при замещении образовавшейся вакансии, на наш взгляд, должны учитываться требования к составу парламентской комиссии, установленные частями 2 и 3 статьи 8 проекта.

8. Часть 2 статьи 15 проекта устанавливает, что заседания комиссии, как правило, закрытые. Данное положение нуждается в согласовании с иными положениями законопроекта, в частности, с частью 2 статьи 2 законопроекта, определившей, что парламентское расследование осуществляется на основе принципа гласности. С учетом того, что согласно части 12 статьи 24 законопроекта итоговый доклад публикуется в "Парламентской газете" и размещается в международной компьютерной сети "Интернет", полагаем, что данное положение содержит несоразмерное ограничение права на получение и распространение информации, за исключением случая рассмотрения на заседании парламентской комиссии информации, отнесенной к категории информации ограниченного доступа. Принятие законопроекта в представленной редакции потребует внесения изменения в часть четвертую статьи 48 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации", согласно которой аккредитованный журналист имеет право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами, организациями, учреждениями, за исключением случаев, когда приняты решения о проведении закрытого мероприятия.

9. В статье 22 проекта определены обязанности должностных лиц и граждан, привлеченных к участию в парламентском расследовании. Если обязанность должностных лиц давать правдивые показания подкреплена уголовной ответственностью по статье 287 Уголовного кодекса Российской Федерации, то гражданин не будет нести никакой ответственности в случае дачи ложных объяснений комиссии. Наибольшую практическую значимость этот вопрос приобретает в случаях, когда должностное лицо было таковым на период каких-либо событий, расследуемых комиссией, а на момент проведения расследования от должности отстранено.

Необходимо предусмотреть соответствующие изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации, устанавливающие ответственность для граждан за отказ отдачи объяснений и дачу ложных объяснений парламентской комиссии.

10. Проект и, в частности, статья 24 не предусматривает обязательность реагирования Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации на итоговый доклад комиссии. Таким образом, факты, расследованные комиссией, могут остаться без какой-либо реакции и цели расследования достигнуты не будут.

11. Часть 1 статьи 26 проекта предусматривает право Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в случае грубого или массового нарушения прав и свобод человека и гражданина обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии. Данное положение необходимо согласовать с пунктом 2 статьи 32 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", согласно которому Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе обратиться с указанным предложением вне зависимости от массовости или грубости нарушений прав и свобод человека и гражданина.

В ряде норм законопроекта пункт 2 части 1 статьи 2, пункт 1 части 1 статьи 19, части 12 и 13 статьи 24) используется конструкция "Правительство Российской Федерации и федеральные органы государственной власти", которая, полагаем, является некорректной, поскольку Правительство Российской Федерации также является федеральным органом государственной власти.

Принятие законопроекта потребует внесения изменений в пункт "б" части первой и часть третью статьи 7 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", поскольку указанные нормы не предусматривают регулирование форм деятельности члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы кроме как указанным Федеральным законом и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев