Заключение на проект федерального закона N 211447-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" (не действует)

Заключение комитета Государственной Думы по труду и социальной политике
от 20 сентября 2005 г. N.3.2-58/1

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике по проекту федерального закона N 211447-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год"

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рассмотрел проект федерального закона N 211447-4 "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные параметры проекта бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год

Доходная часть проекта бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год (далее - Фонд) сформирована с применением ставок единого социального налога и тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование, предусмотренных нормами Налогового кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".

Расходная часть проекта бюджета Фонда определена в соответствии с нормами пенсионного законодательства, другими действующими законодательными актами, указами Президента Российской Федерации и международными соглашениями в области пенсионного обеспечения.

Бюджет Фонда сформирован раздельно по распределительной и накопительной составляющим. Предусмотрен отдельный учет остатков средств финансового резерва и средств пенсионных накоплений (приложение 1 к законопроекту).

Проект бюджета Фонда на 2006 год сформирован по доходам в сумме 1 608,65 млрд. рублей, по расходам - 1 531, 60 млрд. рублей; из них в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий: по доходам - 1 505,69 млрд. рублей, по расходам - 1 525, 03 млрд. рублей, с дефицитом -19,34 млрд. рублей.

В 2006 году в целом доходы Фонда составят 6,6% ВВП, то есть останутся на уровне 2005 года; расходы - 6,3% против 6,9% в 2005 году.

Доходы Фонда в 2006 году составят 121,3% к доходам Фонда, предусмотренным бюджетом Фонда на 2005 год*, расходы, соответственно, - 118,2%.

2. Формирование доходной части проекта бюджета Фонда

Доходы Фонда на 2006 год предусмотрены в объеме 1 505,69 млрд. рублей в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, - 121,7% к уровню 2005 года.

В доходы бюджета Фонда включены суммы единого социального налога (ЕСН), поступающие из федерального бюджета, страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, средства федерального бюджета, передаваемые Фонду на выплату пенсий и пособий, субвенции из федерального бюджета, передаваемые Фонду на покрытие текущего дефицита бюджета Фонда, суммы недоимки, пеней и иных финансовых санкций, а также иные источники, установленные законодательством Российской Федерации.

Расчет поступлений ЕСН и страховых взносов на обязательное пенсионное страхование произведен исходя из прогноза Минэкономразвития России по фонду заработной платы в объеме 5 917,0 млрд. рублей и численности наемных работников в количестве 48,7 млн. человек, а также из распределения работников по группам в зависимости от уровня заработной платы на 2006 год.

Проектом бюджета Фонда на 2006 год планируется поступление средств ЕСН, направляемых из федерального бюджета в бюджет Фонда на выплату базовой части трудовых пенсии, в сумме 302,09 млрд. рублей (113,4% к уровню 2005 года).

Суммарные расходы на выплату, доставку и планируемую индексацию базовой части трудовой пенсии в проекте бюджета Фонда на 2006 год определены в сумме 485,95 млрд. рублей.

В связи с чем дополнительно из федерального бюджета будет направлено в бюджет Фонда на покрытие дефицита в связи с недостатком средств на выплату базовой части трудовой пенсии 183,86 млрд. рублей.

Проектом бюджета Фонда предусмотрено поступление страховых взносов, направляемых на выплату страховой части трудовой пенсии, в сумме 617,04 млрд. рублей, или 110,5% к поступлениям, установленным бюджетом Фонда на 2005 год. Поступление страховых взносов в виде фиксированного платежа предусмотрено в сумме 4 млрд. рублей или 133% к уровню 2005 года.

В 2006 году предусмотрено зачисление сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций, образовавшихся по состоянию на 1 января 2001 года, в сумме 5,78 млрд. рублей против 12,0 млрд. рублей в 2005 году. В указанный объем включены поступления от проведения мероприятий по реструктуризации задолженности по страховым взносам в Фонд, пеням и штрафам.

В проект бюджета Фонда включены средства, поступающие из федерального бюджета, в сумме 87,81 млрд. рублей, передаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации на выплату пенсий и пособий по государственному пенсионному обеспечению (пенсии по инвалидности участникам ВОВ, социальные пенсии, пенсии гражданам, пострадавшим вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и другие).

На 2006 год впервые предусмотрены средства федерального бюджета, передаваемые Фонду на осуществление выплаты дополнительного ежемесячного материального обеспечения в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30.03.05 г. N 363 "О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" в сумме 14,1 млрд. рублей и Указом от 01.08.2005 г. N 887 "О мерах по улучшению материального положения инвалидов вследствие военной травмы" в сумме 0,7 млрд. рублей.

В проекте бюджета Фонда также предусмотрены средства федерального бюджета, передаваемые Фонду на компенсацию расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в сумме 0,19 млрд. рублей.

На 2006 год федеральным бюджетом предусмотрены средства, передаваемые Фонду на финансирование ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан, в общей в сумме 210,22 млрд. рублей.

На социальную поддержку Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы определены средства в сумме 10,0 млн. рублей.

В доходной части проекта бюджета Фонда предусмотрены средства федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Фонда в сумме 74,49 млрд. рублей.

3. Расходы бюджета Фонда

Расходы проекта бюджета Фонда по распределительной составляющей на 2006 год определены в сумме 1 525,02 млрд. рублей (на пенсионное обеспечение, включая расходы по дополнительному пенсионному обеспечению и дополнительного материального обеспечения некоторых категорий граждан -1 272,72 млрд. рублей), что составляет 112,9% по сравнению с 2005 годом.

В целом расходы по обязательному пенсионному страхованию в 2006 году составят 1 166,75 млрд. рублей, что составляет 112,9% к соответствующим расходам бюджета 2005 года.

Расходы бюджета Фонда на 2006 год рассчитывались исходя из среднегодовой численности пенсионеров на 2006 год в количестве 38,56 млн. человек, против 38,45 млн. человек в 2005 году.

Общие расходы на выплату, доставку и индексацию базовой части трудовой пенсии предусмотрены в сумме 485,95 млрд. рублей или 112,8% к уровню 2005 года, из них на индексацию - 20,93 млрд. рублей.

Проектом бюджета Фонда на 2006 год предусматривается индексация базовой части трудовой пенсии с 1 апреля 2006 года на 6%, что ниже прогнозируемого в 2006 году уровня инфляции 7-8,5%.

В 2006 году не предусматривается увеличение размера базовой части трудовой пенсии, которое в соответствии с действующим пенсионным законодательством может осуществляться отдельными федеральными законами одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Средний размер базовой части трудовой пенсии на конец 2006 года составит 1112,5 рублей и увеличится на 62,7 рубля или на 6%, что существенно ниже уровня 2005 года (базовая часть трудовой пенсии в 2005 году увеличилась на 322 рубля с учетом проведенного с 1 марта увеличения ее размера с 660 до 900 рублей и индексации с 1 августа на 6%).

Расходы по государственному пенсионному обеспечению запланированы с учетом индексации базовой части трудовой пенсии с 1 апреля 2006 года.

Общий объем средств на выплату, доставку и дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии составляет 678,71 млрд. рублей при планируемом поступлении страховых взносов в сумме 617,04 млрд. рублей.

Следовательно, планируемый объем текущих поступлений страховых взносов в 2006 году также, как и в 2005 году, не покрывает расходов, предусмотренных на выплату страховой части трудовой пенсии и дополнительное увеличение, включая расходы по их доставке.

С 1 апреля 2006 года планируется дополнительное увеличение страховой части трудовой пенсии на 6,3%, на которое предусмотрено 30,2 млрд. рублей.

Проектом бюджета Фонда индексация страховой части трудовой пенсии в 2006 году не предусматривается, поскольку предполагается, что индекс роста цен за указанный период не будет достигать установленного законодательством порогового значения, при котором она производится.

Комитет считает, что в случае, если инфляция за первое полугодие 2006 года составит более 6 процентов, необходимо провести индексацию страховой части трудовой пенсии с 1 августа 2006 года и внести соответствующие изменения в бюджет Фонда, предусмотрев передачу Фонду средств федерального бюджета, учитывая субсидиарную ответственность государства по обязательствам Фонда. Указанные средства необходимо предусмотреть в проекте федерального бюджета на 2006 год.

Проектом бюджета Фонда предусмотрены расходы на перерасчет с 1 июля 2006 года страховой части трудовой пенсии на основании страховых взносов, поступивших за застрахованное лицо.

На конец 2006 года средний размер трудовой пенсии составит 2675,5 рублей и в целом увеличится на 180 рублей или на 7,2%, в том числе страховая часть - на 117 рублей или на 8,1%.

Следует отметить, что рост размера трудовой пенсии в 2006 году будет существенно ниже, чем в 2005 году. Если в 2005 году размер трудовой пенсии увеличился на 487рублей, то в 2006 году - на 180 рублей.

Среднегодовой размер трудовой пенсии оценивается в сумме 2624 рубля. Соотношение среднегодового размера пенсии и прогнозируемого Минэкономразвития России величины прожиточного минимума пенсионера (2399 рубля) в 2006 году составит 109,4%.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году ставится задача обеспечить в следующем году улучшение материального положения пенсионеров и увеличение размеров социальных и трудовых пенсий в объемах, опережающих рост потребительских цен.

Проектом бюджета Фонда на 2006 год (ст. 15) предусмотрено финансирование расходов на оказание социальной помощи в сумме 1,5 млрд. рублей, в том числе:

- на социальные программы, включая оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам -1,45 млрд. рублей, из них на финансирование работ по укреплению материально-технической базы государственных и муниципальных стационарных и полустационарных учреждений социального обслуживания пенсионеров 0,75 млрд. рублей;

- на проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в части оказания адресной социальной помощи неработающим пенсионерам в размере до 50 млн. рублей.

Указанные расходы предусмотрено осуществлять за счет сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд, образовавшихся по состоянию на 1 января 2001 года.

Отвлечение средств на осуществление дополнительных платежей на обязательное медицинское страхование неработающих пенсионеров в 2006 году не предусматривается.

Проектом бюджета Фонда не предусмотрено возмещение федеральным бюджетом расходов на реализацию Федерального закона от 21.03.2005 г. N 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лет и период прохождения военной службы по призыву", которые производятся Фондом за счет собственных средств.

Расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Фонда и его органов в 2006 году составят 39,39 млрд. рублей или 116,3% к расходам 2005 года. Из них 37,66 млрд. рублей (или 116,2% к уровню 2005 г.) - средства на текущие расходы Фонда, в состав которых входят расходы по информированию застрахованных лиц о состоянии индивидуальных лицевых счетов, для выполнения дополнительной функции по осуществлению ЕДВ и другие расходы Фонда.

В соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ от 22 августа 2004 года в проекте бюджета Фонда на 2006 год предусмотрены расходы в сумме 210,2 млрд. рублей на осуществление ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан, включая расходы на ее индексацию.

В ассигнованиях из федерального бюджета не предусмотрены административные расходы Фонда на оказание услуг по реализации государственных функций в области социальной политики, включающих в себя выплаты ЕДВ и дополнительного материального обеспечения некоторым категориям граждан. Указанные функции не предусмотрены Федеральным законом "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" - расходы на их осуществление Фонд производит из собственных средств.

В этой связи представляется необходимым принятие законодательного акта, определяющего правовой статус Фонда, порядок его деятельности, выполняемые Фондом функции, расходы на его содержание, установление порядка индексации заработной платы работников Фонда и другие.

Остаток средств резерва бюджета Фонда по состоянию на 1 января 2006 года, в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, оценивается в объеме 26,40 млрд. рублей, в том числе:

- 25,16 млрд. рублей - денежные средства;

-1,24 млрд. рублей в ценных бумагах кредитных организаций, принятых в счет погашения просроченной задолженности по страховым взносам в Фонд, образовавшейся до 1 января 2001 года.

Покрытие текущего дефицита бюджета Фонда в сумме 19,3 млрд. рублей планируется осуществлять за счет остатка денежных средств бюджета Фонда.

В результате остаток средств на конец 2006 года составит 7,06 млрд. рублей при установленном нормативе оборотных денежных средств на выплату пенсий в январе 2007 года в сумме 62,82 млрд. рублей.

В условиях текущего дефицита средств на выплату пенсий в 2006 году и сокращения остатка средств финансового резерва Фонда к концу 2006 года, необходимо предусмотреть в проекте бюджета Фонда дополнительные средства федерального бюджета на авансовые перечисления в декабре 2006 года на выплату пенсий, осуществление ЕДП и другие выплаты, финансируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета, что позволит избежать задержек с выплатой пенсий в январе 2007 года.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2006 год особое внимание уделено устойчивости функционирования пенсионной системы.

Снижение ставки ЕСН и ставки страховых взносов повлекло за собой сокращение поступлений в доходную часть федерального бюджета и бюджета Фонда и отразилось на финансовой устойчивости Фонда.

Кроме того, зависимость бюджета Фонда от поступлений из федерального бюджета на покрытие дефицита по страховой составляющей ставит под сомнение базовые принципы функционирования системы пенсионного страхования.

4. Доходы и расходы, связанные с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий

Доходы Фонда, связанные с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, сформированы в соответствии с федеральными законами "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", бюджетным законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими правоотношения в сфере накопительного элемента.

В связи с тем, что накопительная составляющая формируется нарастающим итогом с 1 января 2002 года, в доходную часть не включены средства пенсионных накоплений прошлых периодов, поступающие в Фонд от управляющих компаний (УК) для последующей передачи в другие УК, в негосударственные пенсионные фонды (НПФ), выплат в соответствии с пенсионным законодательством, а также средства от реализации ценных бумаг, в которые временно размещены средства пенсионных накоплений, так как они учтены в объеме средств пенсионных накоплений на начало планируемого периода.

В расходную часть проекта бюджета Фонда не включены суммы средств пенсионных накоплений, переданных в доверительное управление УК, и суммы средств пенсионных накоплений отчетного периода, передаваемые на временное размещение в разрешенные законодательством Российской Федерации виды активов, так как они учтены в объемах средств пенсионных накоплений на конец отчетного периода (приложение 5).

Доходы проекта бюджета Фонда в 2006 году, связанные с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, определены в сумме 103,0 млрд. рублей. Страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии в 2006 году поступят в сумме 98,5 млрд. рублей, что составляет 120,6% к объему поступлений страховых взносов, утвержденному на 2005 год

В доходы по накопительной составляющей включены доходы, полученные в 2006 году от временного размещения средств пенсионных накоплений 2005 года - 2,3 млрд. рублей, в 2006 году - 2,2 млрд. рублей; из них средства пенсионных накоплений, полученные от НПФ для передачи в УК в соответствии с заявлениями застрахованных лиц, в сумме 0,04 млрд. рублей.

Доходы, полученные в 2006 году от временного размещения Фондом средств пенсионных накоплений 2006 года, определены в размере 2,5% от суммы размещенных средств, средств пенсионных накоплений 2005 года - в размере 3,0% от суммы размещенных средств.

Следует отметить, что доходы от временного размещения средств пенсионных накоплений граждан явно недостаточны, учитывая расходы Фонда на их размещение.

По состоянию на 1 января 2006 года средства пенсионных накоплений составят 250,21 млрд. рублей, в том числе средства пенсионных накоплений, переданные в доверительное управление управляющим компаниям, 161,72 млрд. рублей, средства пенсионных накоплений 2005 года - 88,48 млрд. рублей.

Расходная часть бюджета Фонда по средствам пенсионных накоплений определена в сумме 6,57 млрд. рублей. Общий объем средств для передачи НПФ оценивается в 4,8 млрд. рублей, или около 2% от общей суммы средств, передаваемых в соответствии с заявлениями застрахованных лиц. Выплаты накопительной части трудовой пенсии правопреемникам умерших застрахованных лиц в 2006 году составят 0,92 млрд. рублей.

Расходы, связанные с временным размещением средств пенсионных накоплений, определены в размере не более 0,07% от объема размещаемых средств; расходы, связанные с реализацией ценных бумаг для последующей передачи в УК и НПФ, - в размере не более 0,05%.

Средства пенсионных накоплений по состоянию на 1 января 2007 года оцениваются в размере 346,6 млрд. рублей, в том числе: средства пенсионных накоплений, переданные управляющим компаниям, - 233,8 млрд. рублей; средства пенсионных накоплений, направляемые на временное размещение в разрешенные виды активов, -100,22 млрд. рублей; остаток средств пенсионных накоплений на 1 января 2007 года, не переданных на временное размещение, - 12,54 млрд. рублей.

На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" в первом чтении с учетом высказанных в настоящем заключении замечаний и предложений.

Председатель Комитета

А.К.Исаев

______________________________

* (данные по бюджету Фонда на 2003 год приводятся с учетом Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2005 год")