Вневедомственный следственный аппарат России: замыслы и реальность (Д.О. Серов, А.К. Аверченко, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2005 г.)

Вневедомственный следственный аппарат России: замыслы и реальность

В современной России борьба с преступностью является одной из приоритетных задач государства. Особое место в этой борьбе принадлежит органам предварительного следствия. В свою очередь, эффективность деятельности названных органов в немалой степени зависит от их организационного построения.

Сегодня вопрос об оптимизации построения отечественного следственного аппарата отнюдь не снят с повестки дня. И совершенно очевидно, что при выработке путей дальнейшего совершенствования организации предварительного следствия целесообразно учесть национальный исторический опыт, проанализировать достижения и просчеты наших предшественников.

Как известно, в практике отечественного государственного строительства в разное время были реализованы четыре модели построения органов расследования: 1) вневедомственный следственный аппарат; 2) следственный аппарат в составе органов прокуратуры; 3) следственный аппарат при судебных органах и 4) следственный аппарат в структуре органов исполнительной власти. Стоит отметить, что эволюция последних трех моделей получила всестороннее освещение в литературе, начиная с труда Б.Л. Бразоля и завершая исследованием Ю.В. Деришева*(1). Что же касается вневедомственного следственного аппарата, то вопрос о нем никогда не подвергался специальному изучению, оказавшись затронут лишь в работах Г.Ф. Горского и Ю.В. Деришева*(2). Обозначенный пробел и призвана восполнить настоящая статья.

Для начала необходимо остановиться на вопросе о времени зарождения отечественных следственных органов. На сегодняшний день в историко-правовой науке утвердилось мнение о том, что "до учреждения судебных следователей (в 1860 г.) российский государственный аппарат не имел структурно и функционально обособленного органа, специально предназначенного для расследования уголовных дел"*(3). С приведенной точкой зрения трудно согласиться.

Опираясь на собранные одним из авторов статьи данные, можно уверенно констатировать, что зарождение отечественных органов предварительного следствия произошло не в 1860 г., а на полтора столетия ранее, в первой четверти XVIII в. К настоящему времени бесспорно установлено существование в нашей стране в 1710-х - первой половине 1720-х гг. трех следственных органов: "майорских" следственных канцелярий, следственной канцелярии генерал-прокуратуры Сената и Розыскной конторы Вышнего суда.

Наиболее мощными из этих органов являлись, несомненно, "майорские" канцелярии*(4). Функционировавшие в 1713-1723 гг., названные канцелярии были созданы Петром I для расследования резонансных (по современной терминологии) уголовных дел - преимущественно по обвинениям высокопоставленных должностных лиц. Достаточно сказать, что под следствием "майорских" канцелярий - по эпизодам взяточничества, казнокрадства, служебных подлогов и мошенничества- перебывало 11 из 23 российских сенаторов первой четверти XVIII в.

Ключевым звеном правовой основы деятельности характеризуемых органов стал недавно введенный в научный оборот Наказ "майорским" следственным канцеляриям от 9 декабря 1717 г.*(5) Наряду с положениями процессуального характера, в Наказ была внесена норма о подотчетности "майорских" канцелярий непосредственно верховной власти, что законодательно оформило статус канцелярий как вневедомственных следственных органов. Как явствует из архивных материалов, данное установление Наказа отнюдь не осталось мертвой буквой.

Так, согласно протоколу заседания Сената от 17 октября 1722 г., рассмотрев обращение Святейшего Синода с жалобой на действия следственной канцелярии И.И. Дмитриева-Мамонова, сенаторы распорядились "ответствовать, что понеже оныя канцелярии Сенату не подчинены, того ради им, Правительствующему Сенату, о том и рассуждения никакого определить не надлежит"*(6).

Даже высший государственный орган, и тот не осмелился вмешаться в работу "майорской" канцелярии!

После кончины Петра I вневедомственная модель построения следственного аппарата оказалась надолго забытой. Лишь в 1930 г. идею о создании вневедомственного следственного органа - впрочем, сугубо изолированно - озвучил советский правовед М.М. Гродзинский*(7). По-настоящему же бурная дискуссия о принципах организации следственного аппарата развернулась в нашей стране в 1957 г.

Все началось с того, что в ходе работы шестой сессии Верховного Совета СССР IV созыва 9 февраля 1957 г. эстонский депутат Э.К. Пусэп выступил с предложением упорядочить деятельность следственных органов. По мнению депутата, разделение следствия между прокуратурой и милицией утратило смысл, и потому целесообразно сосредоточить расследование уголовных дел "в одном едином следственном органе"*(8) (о необходимости упразднить следователей госбезопасности речь в ту пору, естественно, не заходила). Практически одновременно в N 2 журнала "Советское государство и право" была опубликована статья тогдашнего начальника Главного управления милиции МВД СССР М.В. Барсукова, в которой автор также высказался за создание объединенного следственного аппарата (предложив, правда, включить его в структуру МВД)*(9).

Странным образом синхронизированные выступления эстонского депутата и начальника ГУМ всколыхнули юридическую общественность. За непродолжительное время на страницах юридической периодики и газеты "Известия" появились восемь статей и передовица, посвященные проблеме организации предварительного следствия. Единодушно согласившись с тезисом о необходимости образования единого следственного органа, авторы статей разошлись во мнениях касательно его ведомственной принадлежности.

Большая часть авторов выступила за сосредоточение предварительного следствия в органах прокуратуры*(10). Судьи Верховного Суда РСФСР С.В. Бородин и А.Я. Грун предложили - в духе 1920-х гг. - сосредоточить следственный аппарат в органах Министерства юстиции. И.Д. Перлов и М.Ю. Рагинский привели доводы как в пользу передачи следователей в систему Минюста, так и в систему МВД*(11). Характерно, что отмеченные авторы так и не вышли в своих рассуждениях за рамки существовавших в тот период моделей построения следственного аппарата.

А вот среди откликов на дискуссию, поступивших в редакцию журнала "Советское государство и право", отчетливым диссонансом мелькнуло иное предложение. Представленный редакцией как "заместитель транспортного прокурора Калининской железной дороги тов. Голишников" высказался за создание "самостоятельного органа по расследованию всех уголовных дел". Кроме того, анонимное мнение об основании следственного управления при Верховном Совете СССР мимоходом подверглось критике в статье Ф. Бердичевского и О.И. Чистякова. Аналогично негативно о подобном замысле отозвался тогда и знаменитый М.С. Строгович. Рассматривая различные варианты ведомственной "привязки" следственных органов, ученый эмоционально отметил: "Ведь не создавать же Министерство предварительного следствия!"*(12)

На принципиально новый уровень идею о вневедомственном следственном органе вывел во второй половине 1960-х гг. В.А. Стремовский. В своих монографии и докторской диссертации он не только обосновал оптимальность данной модели построения следственного аппарата, но и выдвинул детально разработанное предложение о создании Следственного комитета при Совете Министров СССР*(13). По мысли В.А. Стремовского, следственные подразделения МВД (в то время - МООП), прокуратуры и (!) КГБ подлежали ликвидации.

Взамен этого образовывался упомянутый Следственный комитет с территориальными органами на уровне союзных республик, краев и областей, а также городов и районов. По внутренней структуре Комитет и его органы предполагалось разделить на отделы, специализировавшиеся по категориям уголовных дел (отдел по расследованию государственных преступлений, отдел по расследованию воинских преступлений и так далее). Попутно (ориентируясь, по-видимому, на опыт царских времен) В.А. Стремовский предложил ввести институт кандидатов на должность следователя.

Масштабные замыслы В.А. Стремовского не нашли, впрочем, зримого отклика ни в ученом мире, ни в руководстве страны. Характерно при этом, что согласно проведенным в 1969 г. опросам следственных работников прокуратуры и МВД, за организацию ведомственно самостоятельного Следственного комитета высказались соответственно 48 и 45,9 процента из них*(14).

Сформулированная в 1930 г. М.М. Гродзинским, а в 1957 г. "тов. Голишниковым", научно аргументированная В.А. Стремовским идея о вневедомственном следственном органе начала впервые переходить в практическую плоскость в 1977 г. Тогда, по свидетельству С.И. Гусева, был разработан проект Положения о Государственном комитете СССР по следствию. Получивший вначале поддержку в Президиуме Верховного Совета СССР данный законопроект впоследствии отклонили без рассмотрения на сессии*(15).

Вопрос о создании вневедомственного Следственного комитета обозначался на повестке дня и в начале 1980-х гг. Пост руководителя Комитета предложили занять В.И. Теребилову, в ту пору - министру юстиции СССР. На данное предложение В.И. Теребилов ответил отказом, сочтя, что у Комитета "будут богатая вывеска и очень скромные возможности"*(16). Сыграло ли роль отрицательное мнение министра юстиции, или какие-то иные факторы, но замысел об учреждении в Союзе ССР независимого следственного органа в очередной раз не был реализован.

Идея вневедомственного следственного аппарата вновь приобрела актуальность в годы "перестройки". Одним из первых на эту тему заговорил тогдашний председатель Верховного суда Башкирской АССР Ш.К. Вахитов. В 1988 г. он предложил - хотя и "в перспективе" - образовать Следственный комитет СССР, подотчетный Верховному Совету*(17).

Показательно, что в конце 1980-х гг. в пользу создания вневедомственного следственного органа высказывались 72,2 процента опрошенных сотрудников следственных подразделений МВД и прокуратуры г. Уфы и 71,7 процента - г. Омска*(18). В ходе проведенного в 1989 г. редакцией издательства "Юридическая литература" авторитетного "круглого стола" аналогично за учреждение ведомственно независимого Следственного комитета выступили такие видные ученые и практические работники, как С.И. Гусев, А.П. Гуляев, В.Г. Новиков, Т.Г. Морщакова*(19). Неудивительно, что очень скоро данный вопрос стал предметом обсуждения законодателей.

В апреле 1989 г. I Съезд народных депутатов СССР акцентировал внимание на создании самостоятельного, не подверженного ведомственным и местным влияниям следственного аппарата. 18 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР постановлением N 1438-1 дал официальное поручение Совету Министров СССР внести предложения о создании союзного Следственного комитета*(20).

К сентябрю 1990 г. межведомственная рабочая группа специалистов разработала пакет законопроектов: "О Следственном комитете РСФСР", "О статусе следователя", "О внесении изменений и дополнений в УПК РСФСР", "Об ответственности за неуважение к следователю и воспрепятствование его деятельности". Указанный пакет был направлен в вузы и правоохранительные органы, где подвергся широкому обсуждению. Одному из авторов настоящей статьи довелось в 1991 г. не только изучать отмеченные законопроекты, но и готовить о них отзыв для Главной военной прокуратуры.

Параллельно в декабре 1990 г. II Съезд народных депутатов РСФСР поручил Верховному Совету РСФСР начать работу по формированию самостоятельных органов предварительного следствия. Как одно из обязательных и важнейших направлений реформирования системы правоохранительных органов создание самостоятельного следственного аппарата было внесено и в Концепцию судебной реформы РСФСР, утвержденную постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. N 1801-1*(21). Наконец, в первом полугодии 1993 г. проект Закона "О следственном комитете Российской Федерации" был принят Верховным Советом России перед летними каникулами в первом чтении.

Никогда ранее в новейшей отечественной истории создание такого мощного, самостоятельного, выведенного "из-под" оперативных и прокурорских органов следственного ведомства не было так близко. Представлявшийся заведомо абсурдным в 1950-е гг. замысел об учреждении "самостоятельного органа по расследованию уголовных дел" будет, казалось, вот-вот воплощен в жизнь. Однако драматические события октября 1993 г., роспуск Верховного Совета и последовавшие за этим политические распри, неудачи в экономической политике перечеркнули реализацию этого смелого проекта реформирования следственных органов.

Начало XXI века ознаменовалось еще одной попыткой образовать в нашей стране вневедомственный следственный аппарат. 31 октября 2002 г. депутатами Государственной Думы РФ от фракции "Яблоко" И.Ю. Артемьевым и С.В. Иваненко был внесен на рассмотрение парламента проект федерального закона N 257222-3 "Об органах предварительного следствия в Российской Федерации"*(22). В соответствии с этим законопроектом предлагалось создание единого ведомства - Федеральной службы расследований (ФСР), в которую должны были быть переданы следственные подразделения всех четырех ведомств, имеющих ныне следственные аппараты, - прокуратуры, МВД, ФСБ и ФСКН.

Согласно законопроекту, Федеральная служба расследований должна подчиняться непосредственно Президенту РФ, который назначает и смещает ее Директора. В субъектах Федерации, городах и районах образуются управления и отделы ФСР, составляющие единую вертикальную структуру; следователи ФСР расследуют все категории уголовных дел с возможной специализацией по отделам. В ранг принципа возводится независимость и процессуальная самостоятельность следователя, а также деловое сотрудничество с органами, осуществляющими дознание и оперативно-розыскную деятельность.

Дальше внесения законопроекта дело, однако, не пошло. Как явствует из протокола заседания Комитета Государственной Думы по безопасности от 28 ноября 2002 г., авторам законодательной инициативы было предложено направить законопроект для получения заключения в Правительство Российской Федерации. Решение вопроса затянулось, а в 2003 г. состоялись выборы в Государственную Думу, в результате которых фракция "Яблоко" в новый состав парламента не попала.

Законопроект о ФСР остался "бесхозным". В итоге, 13 апреля 2004 г., по решению Совета Государственной Думы, законопроект был возвращен "...авторам законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации и статьи 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (отсутствует заключение Правительства Российской Федерации)"*(23). Так завершилась последняя по времени попытка усовершенствовать следственную систему страны: она сохранилась в рамках четырех ведомств, зависимой и разобщенной. Тем самым, единственным доныне примером реализации вневедомственной модели следственного аппарата на отечественной почве так и остались "майорские" канцелярии первой четверти XVIII в.

Сегодня о вневедомственном следственном аппарате речь заходит редко и преимущественно - как и в 1950-е гг. - в негативном контексте. К примеру, выступая 13 апреля 2005 г. в Совете Федерации, Генеральный прокурор В.В. Устинов заявил, в частности, что считает идею об образовании единого следственного органа "неправильной"*(24). Сходное мнение прозвучало недавно и в научных кругах*(25).

Авторы статьи не берутся предсказывать ни конкретный сценарий, ни сроки будущих преобразований российских органов расследования. Можно лишь с уверенностью предположить, что такие преобразования все-таки неизбежны. И еще: идею о создании в нашей стране вневедомственного следственного аппарата, думается, рано списывать в архив.

Д.О. Серов,

заведующий кафедрой государственно-правовых наук

НГУЭУ-"НИНХ", кандидат исторических наук

А.К. Аверченко,

начальник кафедры ИППКС ФСБ России (Новосибирск),

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бразоль Б.Л. Очерки по истории следственной части: История. Практика. Пг., 1916. С. 3-69; Деришев Ю.В. Проблемы организации досудебного производства по УПК РФ: Монография. Омск, 2003. С. 205-249.

*(2) См.: Горский Г.Ф. Научные основы организации и деятельности следственного аппарата в СССР. Воронеж, 1970. С. 42-43, 66-67; Деришев Ю.В. Указ. соч. С. 230-237.

*(3) Мамонтов А.Г. Расследование преступлений в российском судопроизводстве первой половины XIX в.: Учебное пособие. М., 2003. С. 24.

*(4) См.: Серов Д.О. Из истории организации и деятельности "майорских" следственных канцелярий (1713-1723 гг.) // Ораниенбаумские чтения: Сб. науч. статей и публикаций. СПб., 2001. Вып. 1. С. 79-93; Бабич М.В. Государственные учреждения XVIII века: Комиссии петровского времени. М., 2003. С. 36-68.

*(5) См.: "Розыскать накрепко, правдою, без всяких приказных крючков": Указы Петра I, Екатерины I и Сената в области судоустройства и уголовной политики. 1716-1726 / Публ. Д.О. Серова // Исторический архив. 2000. N 6. С. 202.

*(6) РГАДА. Ф. 248. Кн. 1888. Л. 559.

*(7) См.: Стремовский В.А. Сущность и участники предварительного следствия в советском уголовном процессе: Автореф. дисс. : д-ра юрид. наук. Тбилиси, 1967. С. 25.

*(8) См.: Заседания Верховного Совета СССР четвертого созыва. Шестая сессия: Стенографический отчет. М., 1957. С. 472.

*(9) См.: Барсуков М.В. За дальнейшее совершенствование организации и деятельности советской милиции // Советское государство и право. 1957. N 2. С. 42.

*(10) См.: Голяков И.Т. О едином следственном аппарате и функциях Министерства юстиции // Советская юстиция. 1957. N 7. С. 8-11; Митричев С. О едином следственном аппарате // Известия. 1957. 2 июля; Строгович М.С. О дознании и предварительном следствии и о "едином следственном аппарате" // Социалистическая законность. 1957. N 5. С. 19-26; Бердичевский Ф., Чистяков О.И. О реорганизации предварительного следствия // Там же. 1957. N 7. С. 21-25; О дознании и предварительном следствии // Там же. 1957. N 8. С. 1-5; Зыков И., Аверкиев И., Иванов М. О дознании и предварительном следствии // Там же. 1957. N 9. С. 10-14. См. также материалы совещания по вопросам уголовно-процессуального законодательства при редакции "Социалистической законности" (Там же. 1957. N 7. С. 55-57).

*(11) См.: Бородин С.В., Грун А.Я. К вопросу о реформе судебного управления и следственного аппарата в СССР // Советское государство и право. 1957. N 7. С. 89-98; Перлов И.Д., Рагинский М.Ю. Назревшие вопросы дознания и предварительного следствия // Там же. 1957. N 4. С. 115-121.

*(12) См.: К вопросу о реформе предварительного следствия // Советское государство и право. 1957. N 8. С. 127; Бердичевский Ф., Чистяков О.И. Указ. соч. С. 23; Строгович М.С. Указ. соч. С. 22.

*(13) См.: Стремовский В.А. Указ. соч. С. 24-26; Он же. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. Ростов н/Д, 1966. С. 63-72.

*(14) См.: Горский Г.Ф. Указ. соч. С. 66.

*(15) См.: Истина: И только истина! Пять бесед о судебно-правовой реформе. М., 1990. С. 275.

*(16) См.: Теребилов В.И. Судебно-правовая реформа // Законность. 1996. N 3. С. 41.

*(17) См.: Вахитов Ш.К. Место следственного аппарата в системе государственных органов // Советское государство и право. 1988. N 2. С. 77.

*(18) См.: Там же. С. 76; Деришев Ю.В. Указ. соч. С. 231.

*(19) См.: Истина: И только истина! С. 275, 277, 281, 283.

*(20) См.: Ведомости СССР. 1990. N 17. Ст. 278.

*(21) См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 63-67.

*(22) См. материалы сайта www.gosduma.ru

*(23) Там же.

*(24) См.: РГ. 2005. 14 февр.

*(25) См.: Марфицын П.Г. Следователь может быть независимым // Пятьдесят лет кафедре уголовного процесса УрГЮА: Мат-лы междунар. науч.-практ. конф. Екатеринбург, 2005. Ч. 2. С. 68-69.