Заключение на проект федерального закона N 211449-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год" (не действует)

Заключение Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 13 октября 2005 г. N 3.2-61/3
По проекту федерального закона N 211449-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год" (внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев проект федерального закона N 211449-4 "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2006 год", внесенный Правительством Российской Федерации, Комитет по труду и социальной политике отмечает следующее.

Предлагается утвердить бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (далее - Фонд) на 2006 год по доходам, без учета входного остатка, в сумме 180 215,6 млн. рублей, или 97,1% к уровню доходов 2005 года, из них на обязательное социальное страхование - 138 113,8 млн. рублей, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 36 957,6 млн. рублей.

По расходам - в сумме - 185 495,7 млн. рублей, или 97,2% к ассигнованиям, утвержденным в бюджете Фонда на 2005 год, из них на обязательное социальное страхование - 140 853,3 млн. рублей, на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 39 498,3 млн. рублей.

Превышение расходов над доходами составляет 5,3 млрд. рублей.

По обязательному социальному страхованию расходы превышают доходы на 2 739,4 млн. рублей.

Доходная часть бюджета Фонда в 2006 году формируется за счет:

Налоговых поступлений в сумме 137 681,4 млн. рублей, что составляет 101,7% по сравнению с утвержденными показателями 2005 года.

В том числе доходы от:

единого социального налога - 133 152,4 млн. рублей или 101,2% к уровню 2005 года;

единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - 2 180,2 млн. рублей или 142,5% к уровню 2005 года;

единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 1 696,8 млн. рублей или 127,3% к уровню 2005 года;

единого сельскохозяйственного налога - 62,0 млн. рублей или 88,6% к уровню 2005 года;

недоимок, пеней и штрафов по ЕСН (до 01.01.2002 г.) и страховым взносам в Фонд - 590,0 млн. рублей или 60,2% от утвержденного в 2005 году.

Неналоговых доходов в сумме 37,39 млрд. рублей, в том числе:

страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, включая недоимки пени и штрафы - 35 493,6 млн. рублей, что составляет 103,8% по сравнению с утвержденными показателями 2005 года;

поступления от капитализированных платежей предприятий в сумме - 1 300,0 млн. рублей (в бюджете 2005 года этот показатель утвержден в объеме 920,0 млн. рублей);

прочие доходы, без учета федеральных субсидий - 596,4 млн. рублей.

Безвозмездные поступления в сумме - 5 144,2 млн. рублей,

из них: средства федерального бюджета, передаваемые Фонду на:

выплату пособий сверх установленных норм гражданам, пострадавших вследствие аварии на Чернобыльской АЭС, ядерного выброса в Челябинской области и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне - 164,4 млн. рублей;

на обеспечение отдельных категорий граждан техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий - 4 979,8 млн. рублей.

Средств на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, в бюджете Фонда не предусмотрено, что срывает заключение договоров со здравницами, обеспечивающими санаторно-курортное лечение, и транспортными организациями, осуществляющими перевозки граждан к месту лечения и обратно.

Сумма единого социального налога в объеме 133 152,4 млн. рублей, или 101,2% к уровню 2005 года в действующих условиях, рассчитана исходя из уточненного прогноза Минэкономразвития России по фонду оплаты труда на 2006 год в сумме 5917,0 млрд. рублей (скорректированного на льготы и суммы, не подлежащие налогообложению) и с учетом норм проекта федерального закона "О внесении изменений в статью 241 части второй Налогового кодекса Российской Федерации" - снижение номинальной ставки единого социального налога, в части зачисляемой в бюджет Фонда, с 3,2 процентов по действующему законодательству до 2,9 процента по законопроекту. В сумме этого налога учитываются поступления в счет погашения задолженности по налогу (недоимка), пени и штрафы в размере 1940,0 млн. рублей, а также величина потерь, связанных с применением налогоплательщиками специальных налоговых режимов.

При оценке доходов от единого социального налога не учитывались возможные потери Фонда при введении в действие Федерального закона "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", которым не предусматривается уплата единого социального налога в части, зачисляемой в бюджет Фонда.

Среднегодовой коэффициент сбора единого социального налога предусматривается в размере 0,98.

Расчет отчислений страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2006 год произведен на основе фонда оплаты труда - 5705,8 млрд. рублей, сниженного за счет разницы сумм фонда оплаты труда, с которого уплачиваются страховые взносы по этому виду страхования, начисленного в декабре 2006 года по отношению к декабрю 2005 года, и в связи с неначислением страховых взносов на некоторые виды оплаты труда и вознаграждений за труд по договорам гражданско-правового характера. Среднегодовой коэффициент сбора страховых взносов по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний принят в размере 0,98 с учетом поступления в счет погашения задолженности по страховым взносам (недоимки).

Расчетный средний по видам деятельности страховой тариф на 2006 год определен в размере 0,63% к начисленной оплате труда.

Расходы Фонда в 2006 году предполагаются в сумме 185 495,7 млн. рублей или 97,2% к ассигнованиям, утвержденным в бюджете Фонда на 2005 год и будут направлены:

на выплату пособий по социальному страхованию - 120 402,1 млн. рублей или 96,6% к бюджету Фонда на 2005 год, а именно:

на выплаты пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию - 82 026,0 млн. руб., или 90,9% к утвержденным расходам на 2005 год;

на выплаты пособий по временной нетрудоспособности по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - 1 657,6 млн. рублей, или 100,8% к утвержденным расходам на 2005 год;

по беременности и родам - 15 870,0 млн. рублей, или 96,4% к утвержденным расходам на 2005 год;

единовременные пособия при рождении ребенка - 11 440,0 млн. рублей или 123,8% к утвержденным расходам на 2005 год;

по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет - 8 624,0 млн. рублей или 138,3% к уровню 2005 года;

на выплаты других социальных пособий и компенсаций, в том числе на социальное пособие на погребение - 784,5 млн. рублей.

На обеспечение по страхованию в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием - 32 074,6 млн. рублей или 110,5% к утвержденным расходам на 2005 год.

При расчете расходов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний предусмотрены средства на индексацию ежемесячных страховых выплат на прогнозируемый уровень инфляции 7,0 процентов.

На оплату путевок на санаторно-курортное лечение работников - 3 300,0 млн. рублей, или 220% к уровню 2005 года. Ассигнования предусмотрены для застрахованных граждан на оплату полной стоимости путевок на долечивание в санаторно-курортных учреждениях непосредственно после стационарного лечения в соответствии с перечнем заболеваний, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Увеличение расходов обусловлено ростом заявок органов здравоохранения на указанные путевки, расширения перечня заболеваний, после которых предоставляются путевки на долечивание.

На оздоровление детей и подростков - 13 440,8 млн. рублей, что составляет 107,0% к уровню 2005 года. Динамика расходов на эту статью такова. В 2004 году на оздоровление детей Фондом фактически израсходовано 14,0 млрд. рублей. В бюджете Фонда на 2005 год эта сумма составляет 12,56 млрд. рублей. Вместе с тем федеральный закон "О бюджете Фонда социального страхования на 2005 год" содержит норму, которая позволяет Фонду в случае получения дополнительных доходов направлять их на финансирование отдыха и оздоровления детей. Аналогичная норма содержится и в бюджете 2004 года. Таким образом, у Фонда имелись правовые основания увеличить расходы на оздоровление детей. В проекте же бюджета Фонда на 2006 год такая норма отсутствует. Это означает, что расходы не смогут увеличиться по сравнению с той суммой, которая будет принята законом. В проекте бюджета на 2006 год она на 560,0 млн. рублей меньше даже уровня 2004 года. Из этого следует, что только для достижения уровня 2004 года (по количеству приобретенных путевок) объемы финансирования должны быть увеличены на 1,6 млрд. рублей. При этом следует учитывать, что в 2006 году на указанные средства дополнительно должны быть оздоровлены дети работающих граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие радиационных и ядерных испытаний, поскольку на их оздоровление в проекте бюджета Фонда на 2006 год средства не предусмотрены.

Расходы определены с учетом прогнозируемого роста индекса потребительских цен на 2006 год.

В целом расходы по разделу "Социальная политика" составляют 171 627,1 млн. рублей или 96,5% всех расходов Фонда.

На 2006 год запланировано снижение объема расходов на выплату пособий по обязательному социальному страхованию с 90 200,1 млн. рублей в 2005 году до 82 026,0 млн. рублей в 2006 году (90,9% к уровню 2005 года). Это объясняется снижением количества обращений за медицинской помощью и пособиями по временной нетрудоспособности (с 34 млн. в 2004 году до 31 млн. в 2006 году).

Вместе с тем, при планировании расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности, пособий по беременности и родам предусмотрено максимальное увеличение размера пособия с 12480 руб. в 2005 году до 15000 руб. в 2006 году или на 120,2%.

Расходы на выплату единовременного пособия при рождении ребенка предусмотрены с учетом увеличения его размера с 6000 рублей до 8000 рублей. Дополнительные расходы на эти цели составляют 2,8 млрд. рублей. Расходы на выплату пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет определены с учетом увеличения размера указанного пособия с 500 рублей до 700 рублей. Дополнительные расходы на эти цели составят 2,46 млрд. рублей.

Расходы на выплату других пособий, осуществляемых Фондом предусмотрены без индексации.

В соответствии с бюджетной классификацией по виду расходов "Аппарат органов управления государственных внебюджетных фондов" предусматривается ряд расходов, связанных с осуществлением обязательного социального страхования и обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Расходы на функционирование органов Фонда составили 9 463,6 млн. рублей или 127,7% к уровню 2005 года в сопоставимых показателях, включая приобретение основных средств, строительство объектов общегражданского назначения.

В расходах Фонда предусматриваются средства по позиции "Непрограммные инвестиции в основные фонды" - 450,0 млн. рублей на строительство объектов общегражданского назначения, в том числе на:

строительство, приобретение и реконструкцию административных зданий и сооружений - 420,0 млн. рублей;

приобретение и строительство жилья для работников системы Фонда в целях закрепления высококвалифицированных кадров - 30,0 млн. рублей.

Указанные средства предусматриваются в связи с необходимостью адаптации инфраструктуры Фонда применительно к работе с инвалидами, в первую очередь, с инвалидами в связи с несчастными случаями на производстве и профессиональными заболеваниями.

Ведомственные расходы на образование предусмотрены в сумме 424,2 млн. рублей, в том числе 384,5 млн. рублей - средства обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, передаваемые Министерству здравоохранения и социального развития России, для осуществления мероприятий по обучению по охране труда отдельных категорий застрахованных, и 39,7 млн. рублей - на подготовку и повышение квалификации кадров, проведение региональных совещаний и конференций Фонда.

В проекте бюджета Фонда на 2006 год на предоставление льгот по выплате пособий по обязательному социальному страхованию гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний предусматривается направить в 2006 году - 164,4 млн. рублей.

В 2006 году за Фондом сохраняется функция по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, а также отдельных категорий граждан из числа ветеранов протезами (кроме зубных протезов), протезно-ортопедическими изделиями в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета на 2006 год в сумме 4 979,8 млн. рублей, включая административные расходы в сумме 390,8 млн. рублей. Средства рассчитаны исходя из ассигнований, предусмотренных на эти цели в 2005 году, с учетом прогнозируемого роста индекса потребительских цен на 7,0 процентов.

В соответствии со статьей 5 законопроекта установлено, что в 2006 году Фонд осуществляет оплату стоимости путевок в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации, продолжительностью пребывания не более 21 дня, а также стоимости проезда к месту лечения и обратно отдельным категориям граждан, имеющим право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет федерального бюджета. В финансово-экономическом обосновании к законопроекту не представлены расчеты, суммы затрат на указанные цели. В соответствии со статьей 38 проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год" Министерство финансов Российской Федерации в ходе исполнения федерального бюджета на 2006 год вправе по представлению Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в соответствии с уточненными данными Федерального регистра лиц, сохранивших за собой право на получение набора социальных услуг, уменьшать ассигнования, предусмотренные Пенсионному фонду Российской Федерации на ежемесячные денежные выплаты, и направлять их после внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета на 2006 год: 1) Фонду социального страхования Российской Федерации - на реализацию мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

По мнению Комитета, при подготовке законопроекта ко второму чтению средства на указанные расходы должны быть определены в доходах и расходах Фонда.

Также не представлены какие-либо нормативные правовые акты о возложении на Фонд функций по обеспечению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению.

Проект федерального закона "О бюджете Фонда социального страхования на 2006 год" составлен с учетом предлагаемых изменений в статью 241 части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Предложенное Правительством Российской Федерации снижение ставки единого социального налога, зачисляемого в Фонд соответствует 16,65 млрд. рублей. Такое сокращение доходной части бюджета Фонда не может не сказаться на финансировании расходов Фонда.

Частично покрыть это сокращение позволяют внутренние резервы Фонда:

уменьшение по сравнению с 2005 годом на 8,2 млрд. рублей расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности (за счет снижения обращаемости работающих граждан за медицинской помощью);

сокращение за счет корректировки численности получателей пособий на 1,6 млн. рублей затрат на выплату пособия по беременности и родам, пособия при рождении ребенка, пособия по уходу за ребенком.

На 0,3 процентных пункта планируется увеличить ставку единого социального налога, который зачисляется в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Комитет допускает, что это решение Правительства Российской Федерации было обоснованно. Однако в официальных документах эти основания не приведены.

Комитет отмечает, что эти средства для Фонда социального страхования Российской Федерации не лишние. Часть их можно и нужно использовать, в частности на отмену предельной суммы пособия по беременности и родам, существенное повышение размеров пособия при рождении ребенка (стоимость минимального набора товаров для новорожденного более 20 тыс. рублей с учетом инфляции), пособия по уходу за ребенком, увеличения ассигнований на санаторно-курортное лечение и на отдых и оздоровление детей.

Комитет предлагает Правительству Российской Федерации совместно с представителями Государственной Думы и с учетом мнения сторон Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, подготовить предложения по реформированию с 2007 года системы обязательного социального страхования на основе дальнейшего развития страховых принципов.

Статья 8 законопроекта в силу ее отсылочного характера весьма затруднительна для правоприменительной практики, так как содержит четыре блока отсылочных норм, продлевая на 2006 год действие статьи 13 Федерального закона от 12 февраля 2001 года N 7-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2001 год"; статьи 10 Федерального закона от 11 февраля 2002 года N 17-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год"; статей 11 и 21 Федерального закона от 8 февраля 2003 года N 25-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2003 год"; статьи 14 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 202-ФЗ "О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год".

Включение указанных статей в законопроект о бюджете фонда на 2006 год мера вынужденная, вызванная отсутствием основополагающих актов, регламентирующих положения этих статей.

С учетом изложенного, Комитет по труду и социальной политике считает необходимым учесть следующие замечания и предложения:

предусмотреть в тексте законопроекта норму, которая позволяла бы Фонду в случае получения дополнительных доходов направлять их на финансирование отдыха и оздоровления детей застрахованных работников и членов их семей;

Рекомендовать Правительству Российской Федерации до рассмотрения законопроекта во втором чтении представить:

расчеты обосновывающие затраты на оплату стоимости путевок в санаторно-курортные учреждения, а также стоимости проезда к месту лечения и обратно отдельным категориям граждан, имеющим право на меры социальной поддержки и предусмотреть в бюджете Фонда средства федерального бюджета на эти цели;

нормативные правовые акты о возложении на Фонд функций по обеспечению мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению;

для проведения реального анализа финансовой деятельности Фонда уточнить входящие остатки средств бюджета Фонда по состоянию на 01.01.2006 года с последующим их включением в доходы бюджета Фонда;

Председатель Комитета

А.К. Исаев