Заключение на проект федерального закона N 181057-4 "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ
по бюджету и налогам от 19 сентября 2005 г.
на проект федерального закона N 181057-4 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования", внесен Правительством Российской Федерации, первое чтение

Рассмотрев проект федерального закона N 181057-4 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования", Комитет отмечает следующее.

Основной целью законопроекта является урегулирование вопросов, связанных с проведением контрольных мероприятий, об острой актуальности которых свидетельствует правоприменительная практика последних лет. В связи с этим недостатки правовой регламентации налоговых отношений, касающихся регулирования контрольных мероприятий, требуют внесения изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Вместе с тем, как следует из текста законопроекта, совершенствование правовой регламентации контрольных полномочий налоговых органов не является единственной целью вносимых изменений. Авторы проекта, не ограничиваясь разделами, касающимися налогового контроля, предпринимают попытку комплексно подойти к вопросу о совершенствовании правовой регламентации налоговых отношений с учетом задач, стоящих перед налоговой реформой.

В качестве значимого элемента рассматриваемого законопроекта необходимо выделить комплекс изменений в Кодекс, подготовленных с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, принятие которых позволит создать более четкий и обоснованный механизм правовой регламентации налоговых отношений.

Следует также отметить, что наряду с нормами, существенным образом пересматривающими правовую регламентацию налоговых отношений, законопроект предусматривает также большой блок изменений, направленных на устранение редакционных недочетов Кодекса.

Вместе с тем. учитывая, что рассматриваемый законопроект содержит достаточно большой объем изменений, Комитет отмечает, что данный проект федерального закона требует тщательного анализа предлагаемых норм с целью недопущения пересмотра основных принципов функционирования налоговой системы, заложенных в 1998 году. Следует отметить, что законопроектом предлагается вносить изменения и к тем статьям, которые не только не связаны с совершенствованием "мер налогового администрирования", но и не вызывают каких-либо трудностей с применением их норм на практике.

В связи с этим Комитет считает целесообразным при рассмотрении законопроекта особое внимание обратить на следующие его положения.

1. Предлагается существенным образом пересмотреть те нормы Кодекса, которые связаны с определением статуса участников налоговых отношений.

К числу безусловных достоинств законопроекта можно отнести изменения, направленные на исключение из числа участников налоговых отношений государственных внебюджетных фондов. Данные органы уже фактически утратили свои полномочия в области налогового контроля, поэтому предлагается исключить названных субъектов из числа участников налоговых отношений, лишив их и полномочий в принятии решений о применении способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов (статья 72 Кодекса).

Законопроектом предлагается также уточнить статус сборщиков налога, предусмотрев не только их права и обязанности, но и ответственность за неисполнение возложенных на них обязанностей. Следует согласиться с тем, что в действующей редакции Кодекса статус сборщиков налога является недостаточно определенным, регламентировано лишь то, что они осуществляют прием и перечисление сумм налогов (сборов) и ими могут быть государственные органы, органы местною самоуправления, другие уполномоченные органы, должностные лица и организации.

Таким образом, первоначальная редакция Кодекса предполагала рассматривать сборщиков налога как участника налоговых правоотношений, на которого возлагаются обязанности технического характера - перечислять в бюджет те налоговые платежи, которые уплачиваются иными лицами. Следует отметить, что с момента появления в Кодексе института "сборщиков налогов" эти участники ни разу не были включены в состав участников отношений, возникающих при уплате конкретных налогов, указанных в части второй Налогового кодекса Российской Федерации, что свидетельствует об отсутствии серьезной потребности включения их в число субъектов налогового права. Пунктом 14 законопроекта предполагается изложить статью 25 Кодекса в новой редакции, определив основные права и обязанности сборщиков налогов. Между тем, предлагаемая редакция оставляет неясным, кто именно вправе выступать в качестве сборщиков налогов, в то время как, в соответствии с действующей формулировкой указанной статьи, сборщиками налогов признаются государственные органы, органы местного самоуправления, другие уполномоченные органы и должностные лица. Следует иметь в виду, что сборщики налогов в силу их специфики не могут иметь собственных интересов в налоговых отношениях. Более того, они осуществляют перечисление налогов и сборов в бюджет (согласно действующей редакции статьи) и, как предполагается, помимо перечисленной функции должны осуществлять ряд иных организационно-технических функций, связанных с перечислением налогов и сборов в бюджет. Таким образом, по мнению Комитета, отсутствуют достаточные основания говорить о том, что сборщики налогов являются самостоятельными участниками налоговых отношений с каким-либо собственным интересом.

Однако, в рассматриваемом законопроекте не только не предлагается исключить этого субъекта права из состава участников, но и предполагается его более активное участие в налоговых отношениях. Для этого статья 25 Кодекса "Сборщики налога" подвергается серьезной переработке. С учетом предложенных поправок статус "сборщика налога" становится крайне неопределенным. По смыслу статьей 9 и 25 Кодекса (в предложенной редакции) сборщиками налогов признаются лица, на которых в соответствии с законодательством возложена обязанность осуществлять прием денежных средств от налогоплательщиков и перечислять эти средства в бюджет. Фактически, авторы проекта предлагают ввести в законодательство нового участника налоговых отношений, который будет осуществлять не функции государственных органов (из статьи 9 исключается местоимение "ими") и не функции частного субъекта, обязанного исчислять и перечислять налоги, а собственные обязанности по перечислению денежных средств в бюджет. Иными словами, вводится новый "платежный агент", выполняющий технические функции по переводу денежных средств. Вместе с тем, последующие статьи (46, 47, 80, 88, 89 Кодекса в редакции законопроекта) предлагают относиться к сборщикам налога как к лицам, имеющим самостоятельную обязанность по исчислению и уплате налога. При этом вызывают сомнения предложения, направленные на изменение правового статуса сборщиков налогов путем наделения их несвойственными им правами и обязанностями, начиная от права получать от налоговых органов бесплатную информацию (в том числе в письменной форме) о законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, и вплоть до принудительного взыскания налога с этих участников, как это предусматривается в поправках к статьям 46-47 Кодекса.

Таким образом, неопределенность статуса "сборщиков налога" и отсутствие практической значимости их участия в налоговых отношениях позволяет сделать вывод о целесообразности исключения этой категории субъектов из числа участников налоговых отношений.

2. Законопроектом предлагается законодательно уточнить ряд терминов, используемых в налоговом законодательстве. При этом вызывает сомнения обоснованность и целесообразность внесения многих предложенных поправок, в то время как предопределяемые практикой потребности в уточнении ряда терминов (например, "обособленное подразделение"), остаются без внимания разработчиков законопроекта.

Наиболее серьезные изменения, касающиеся определений отдельных категорий налогового права, законопроектом предлагаются к статье 11 Кодекса. Названная статья дополняется новым абзацем - "место пребывания физического лица". По мнению Комитета, введение понятия "место пребывания" в текст Кодекса приведет к серьезному увеличению контрольной работы налоговых органов. Как указывают авторы проекта, место пребывание физического лица учитывается "при отсутствии места жительства этого физического лица в Российской Федерации". Правовое значение "выявления" места пребывания заключается в том, что согласно последующим поправкам к статье 83 Кодекса физические лица подлежат постановке на учет в налоговых органах по месту их пребывания: физические лица могут также быть поставлены на учет по месту нахождения имущества, а последнее в ряде случаев также определяется "по месту пребывания собственника". Кроме того, органы, осуществляющие регистрацию физических лиц по месту их пребывания обязаны в течение 10 дней сообщать об этом в налоговые органы.

Подобное нововведение вызовет серьезные проблемы с учетом физических лиц, поскольку органы регистрационного учета - органы внутренних дел или органы местного самоуправления обязаны будут в течение 10 дней под страхом привлечения к налоговой ответственности сообщать в налоговые органы обо всех лицах, регистрируемых по месту пребывания (далеко не всегда документ, удостоверяющий личность, который предъявляется на регистрацию, содержит информацию о наличии места жительства физического лица, например, военный билет).

Кроме того, наибольшей проблемой подобного "совершенствования" статьи 11 Кодекса станет для налоговых органов необходимость постановки на учет в налоговые органы "по месту пребывания" всех иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию на срок более 3 дней. Согласно статье 20 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" "иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, обязан зарегистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в Российскую Федерацию" (кроме глав государств, работников дипломатических служб и т.п.), а, следовательно, органы внутренних дел. осуществившие такую регистрацию, обязаны будут в течение 10 дней сообщить об этом в налоговые органы, а те, в свою очередь, поставить на учет.

Особенно странной выглядит устанавливаемая законопроектом обязанность регистрировать в налоговых органах морские, речные и воздушные суда, а также иные транспортные средства (не зарегистрированные в Российской Федерации) по месту пребывания их иностранных владельцев в Российской Федерации.

Следует также обратить внимание, что согласно статье 5 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" место жительства индивидуального предпринимателя всегда известно и является обязательным условием включения названного лица в государственный реестр. Таким образом, добавление слов "место пребывание" в статьи, посвященные регулированию отношений с участием индивидуальных предпринимателей, лишены правового значения.

Другим существенным изменением понятий, предусмотренных статьей 11 Кодекса, является изменение термина "налоговый резидент Российской Федерации. Авторы проекта, наполнив это понятие новым содержанием, выделили это понятие в самостоятельную статью 11.1. Кодекса (подпункт 7 статьи 1 законопроекта). Помимо ныне существующего критерия отнесения к налоговым резидентам лиц (независимо от их гражданства), находящихся на территории России свыше 183 дней, авторы проекта фактически предлагают дифференцировать физических лиц на резидентов и нерезидентов, используя иные признаки, в том числе признак гражданства. В связи с этим возникают следующие вопросы, в частности, почему научные работники, работающие по долгосрочным контрактам за рубежом, должны рассматриваться в качестве налоговых резидентов Российской Федерации и уплачивать налог со своих зарубежных доходов; как предлагается определять статус налогового резидента членов экипажей транспортных средств, чей статус согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 11.1 Кодекса будет зависеть не только от гражданства собственника транспортного судна (не всегда член экипажа знает собственника судна, например, при бербоут-чартере), но и от регулярности маршрутов этого транспортного средства в Российскую Федерацию или из Российской Федерации. Очевидным недостатком предложенной статьи 11.1 Кодекса является предлагаемая редакция пункта 3 указанной статьи, согласно которому "статус налогового резидента Российской Федерации приобретается применительно к каждому налоговому периоду". Во-первых, термин "приобретается" может расцениваться как некое активное действие физического лица, связанное с получением какого-либо подтверждения от государственных органов; во-вторых, использование в Кодексе термина "применительно к каждому налоговому периоду" не дает понять, о каком периоде идет речь - месяц, квартал или год.

Представляется, что предложенные изменения понятия "налоговый резидент" создадут множество проблем в правоприменительной практике.

Далеко неоднозначным представляется также введение в текст Кодекса понятия "налоговые правоотношения", которым авторы предлагают обозначить отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах (поправки к статье 2 Кодекса). Само понятие "правоотношения" (налоговое, гражданское, административное и т.п.) обозначает в теории права отношения, урегулированные нормами права, относящимися к данной отрасли (подотрасли). Вопрос об отнесении тех или иных отношений к предмету налогового права на сегодняшний день вызывает множество споров, в том числе среди юристов.

Представляется, что предлагаемые поправки к статье 2 Кодекса не имеют достаточных теоретических оснований и практической значимости.

Во-первых, определение сферы отношений, регулируемых федеральным законом, не предполагает автоматическое появления отдельного вида правоотношений. В противном случае количество видов правоотношений соответствовало количеству принимаемых законов ("пчеловодческие правоотношения", "адвокатские правоотношения" и т.д.).

Во-вторых, крайне сомнительным выглядит отнесение к налоговым правоотношениям, отношений по установлению и введению налогов и сборов. Названные отношения являются отношениями, возникающими в процессе налогового нормотворчества. Участниками данного вида отношений являются органы власти, обладающие специфическими признаками субъекта права, не используемыми в определении правового статуса иных субъектов налогового права (налоговая правоспособность, налоговая дееспособность). Административно-правовой метод правового регулирования (метод властных предписаний), присущий налоговому праву как подотрасли финансового права, не используется в регулировании отношений, возникающих, например, между Государственной Думой и Советом Федерации в ходе принятия акта законодательства о налогах и сборах.

В-третьих, включение в состав "налоговых правоотношений" отношений по привлечению к ответственности также не имеют достаточного теоретического обоснования. Если принять во внимание правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации (в частности, определение КС РФ от 05.07.2001 N 130-О) об административно-правовой природе ответственности за налоговые правонарушения, то вывод о возникновении отдельного вида правоотношений - налоговых правоотношений, представляется весьма спорным.

Таким образом, отождествление отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, с налоговыми правоотношениями, является, как минимум, спорным.

3. В законопроекте предлагается достаточно существенно изменить правила исчисления процессуальных сроков. Действительно, к порядку определения процессуальных сроков в налоговых отношениях в настоящее время и у государственных правоприменительных органов, и у налогоплательщиков достаточно много претензий, что свидетельствует о необходимости внесения определенных поправок в статью 6-1 Кодекса. Однако представляется, что предлагаемые законопроектом поправки не учитывают в полной мере проблемы правоприменительной практики и теоретические основы регулирования процессуальных сроков в налоговом праве.

Особенностью процессуальных сроков, используемых в налоговом законодательстве, является то, что периоды времени, указанные в этом законодательстве, могут определяться либо календарным отрезками (что, кстати, отличает "налогово-правовые сроки" от "гражданско-правовых сроков") - календарный месяц, календарный год, квартал, используемые при определении налоговых и отчетных периодов, либо временными отрезками, не имеющими календарных аналогий - неделя, месяц, год. В этой связи представляется безосновательным формулирование норм статьи 6-1 по аналогии с нормами главы 11 ГК РФ. Представляется целесообразным достаточно четко определить каждый временной промежуток, используемый в налоговом законодательстве, обращая внимание на различия таких, например, понятий как "день" и "рабочий день"; "месяц" и "календарный месяц"; "год" и календарный год".

Признавая, что существующие сегодня определения "месяц" или "неделя" далеко не однозначны, представляется, что фактическое исключение из статьи 6-1 этих определений, как предложено в законопроекте, делают эти категории еще более непонятными. Становится неясным, например, как считать двухмесячный срок с момента составления справки о проверке, в течение которого по замыслу авторов проекта, налоговый орган должен подготовить акт проверки (поправки к статье 100) - должно ли пройти 60 дней, или два календарных месяца?

4. Серьезную обеспокоенность вызывает предпринимаемая в законопроекте попытка отождествить понятия "налог" и "авансовый платеж". Поправки, содержащиеся в пункте 23 статьи 1, подпункте "а" пункта 33 статьи 1, подпункте "г" пункта 43 статьи 1, подпункте "г" пункта 48 статьи 1, подпунктах 54 и 55 статьи 1, пункте 63 статьи 1 законопроекта предлагают закрепить правовой статус авансовых платежей, аналогичный налогам. По мнению Комитета, подобный подход недопустим.

По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации, налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить определенный налог, вид которого, сумма, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты установлены законом. Под налоговым периодом понимается календарный год или иной период времени применительно к отдельным налогам, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате. Налоговый период может состоять из одного или нескольких отчетных периодов, по итогам которых уплачиваются авансовые платежи (статья 55 Кодекса). Таким образом, до окончания налогового периода налоговые обязательства налогоплательщиков не могут быть установлены. Соответственно, применение в отношении налогоплательщика каких-либо мер принуждения, компенсационных выплат (пеней), дополнительных обязательств с целью обеспечения исполнения фискальных обязательств до их установления (до окончания налогового периода, когда можно исчислить сумму налога) противоречит действующему законодательству Российской Федерации и, прежде всего, Конституции Российской Федерации. Такая позиция подтверждается решениями Конституционного Суда Российской Федерации, в частности, определениями от 10.01.02 N 5-О, от 13.11.01 N 225-О.

В этой связи, представляется неправомерным предусматривать в Кодексе столь жесткий правовой режим уплаты авансовых платежей - платежей, которые не предусмотрены Конституцией Российской Федерации. На основании изложенного, поправки, направленные на придание налогового статуса авансовым платежам и противоречащие Конституции Российской Федерации, иным актам действующего законодательства Российской Федерации, не могут быть поддержаны.

5. Достаточно серьезным образом пересматриваются те статьи Кодекса, которые определяют права и обязанности налогоплательщиков и налоговых органов. Совершенствование правового регулирования налогового контроля невозможно без корректировки прав и обязанностей участников налоговых отношений в сфере налогового контроля. С учетом сложившейся правоприменительной практики надлежит уточнить те права и обязанности налогоплательщиков, которые определяют их статус. Одновременно необходимо уточнить права и обязанности налоговых органов с учетом проводимой реформы системы налогового контроля. Представляется вполне обоснованной предпринятая законопроектом попытка пересмотреть закрепленную Кодексом систему прав и обязанностей участников налоговых отношений. В числе заслуживающих одобрения поправок, относительно прав и обязанностей участников правоотношений, можно назвать: право налогоплательщика на получение отсрочки и рассрочки по уплате налога сроком до трех лет (поправки к статье 46 Кодекса); право налогоплательщика на получение информации о выявленных при камеральной проверке ошибки заполнения налоговой декларации (поправки к статье 88 Кодекса); обязанность налоговых органов составить акт проверки по итогам камеральной проверки, в ходе которой были выявлены нарушения) поправки к статье 100 Кодекса).

Вместе с тем, вызывает обеспокоенность наметившаяся в законопроекте тенденция реформирования системы прав и обязанностей. К числу недостатков такой реформы следует отнести:

расширение, причем не всегда обоснованное, круга обязанностей налогоплательщиков (налоговых агентов, плательщиков сборов);

законодательное закрепление дополнительных условий реализации прав налогоплательщиками (налоговыми агентами, плательщиками сборов), затрудняющих реализацию этих прав;

расширение прав налоговых органов без соответствующего повышения ответственности названных органов и их должностных лиц, могущих гарантировать правомерность реализации предоставленных этим органам прав.

В числе необоснованных "новых" обязанностей налогоплательщика, предлагаемых к принятию законопроектом, следует назвать поправки к подпункту 4 пункта 1 статьи 23 Кодекса, согласно которым налогоплательщик обязан "представлять в налоговый орган по месту нахождения организации бухгалтерскую отчетность в порядке и сроки, установленные Федеральным законом "О бухгалтерском учете". Следует отметить, что согласно статье 15 Федерального закона "О бухгалтерском учете" большинство организации обязаны представлять квартальную бухгалтерскую отчетность в течение 30 дней по окончании квартала, а годовую - в течение 90 дней по окончании года. Таким образом, предлагается законодательно закрепить существующую в настоящее время порочную практику обязывания ежеквартально представлять в налоговые органы бухгалтерскую отчетность, объем которой может быть очень существенным, в то время как после принятия части второй Налогового кодекса Российской Федерации, никакой практической значимости для целей налогообложения данная отчетность не имеет. Также к числу необоснованных обязанностей налогоплательщиков надлежит отнести и обязанность представлять любые документы и пояснения налоговому органу независимо от того, насколько требования налогового органа обоснованны (поправки к статье 88 и 93 Кодекса).

Не реформируя, в целом, право налогоплательщика считать налог уплаченным с момента предъявления платежного поручения в банк, авторы законопроекта без каких-либо оснований дополняют пункт 2 статьи 45 Кодекса нормой, согласно которой исполнение налоговой обязанности обусловлено фактом надлежащего оформления платежного поручения. Если учесть, что "надлежаще оформленное поручение" - это понятие, которое определяется нормативными актами Центрального Банка РФ, то следует признать, что фундаментальная норма, определяющая порядок исполнения конституционной обязанности уплатить налог будет применяться в зависимости от воли ЦБ РФ и от того, насколько правильно налоговые органы будут трактовать эту волю. Право на подачу уточненной налоговой декларации также предлагается ограничить дополнительными условиями, существенно затруднив процедуру реализации этого права (поправки к статье 81 Кодекса).

Что касается прав налоговых органов, то, как уже отмечалось, расширение полномочий налоговых органов не сопровождается адекватным повышением их ответственности. Например, право на истребование любых документов, не сопровождается какими-либо мерами, направленными на предотвращение необоснованного использования названного права.

Различный подход, используемый авторами законопроекта для урегулирования прав и обязанностей налогоплательщиков, с одной стороны, и налоговых органов, - с другой, наиболее ярко проявляется в регламентации порядка взаимного информирования этими участниками друг друга. Документы, содержащие информацию, имеющую правое значение, могут направляться налогоплательщикам или иным лицам по почте, причем днем вручения корреспонденции независимо от факта вручения будет считаться шестой день начиная со дня отправки (поправки к статьям 89, 93 Кодекса), в то время как документы, отправленные по почте налогоплательщиком, считаются полученными с даты реального получение налоговым органом этой корреспонденции (поправки к статье 93 Кодекса). Представляется, что права налогоплательщиков не должны обуславливаться какими-либо дополнительными условиями, затрудняющими реализацию данных прав, а дополнительные права налоговых органов должны сопровождаться повышением ответственности органов налогового контроля и их должностных лиц за принимаемые ими действия. Завершая анализ поправок, касающихся определения статуса участников налоговых отношений, следует отметить и довольно удачное предложение исправить статью 35 Кодекса ("Ответственность налоговых, таможенных органов, а также их должностных лиц") таким образом, чтобы право на возмещение убытков, причиненные органами налогового контроля, получили не только налогоплательщики, но и иные лица. Вместе с тем. учитывая, что гражданско-правовая ответственность за ненадлежащее реализацию должностными лицами контролирующих органов своих прав и обязанностей в конечном итоге возлагается на государство (убытки возмещаются за счет федерального бюджета), представляется целесообразным ввести в российское законодательство уголовную ответственность за ненадлежащее исполнение должностными лицами органов налогового контроля своих обязанностей в сфере налогообложения. Это позволит повысить личную ответственность должностных лиц налоговых органов и, как следствие, повысит эффективность работы налоговых органов.

6. Без серьезных на то оснований в законопроекте предлагается изменить нормы, регулирующие исполнение обязанности по уплате налога, сбора, пени, штрафа. Предлагается установить способ исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, пени и штрафов для физических лиц в виде внесения наличных денежных средств в кассу налогового органа (пункт 2 статьи 45 Кодекса). Введение такого способа исполнения обязанности по уплате налога, сбора, пени, штрафа противоречит основным функциям налоговых органов, которые осуществляют контроль и надзор за исполнением обязанности по уплате налога и сбора, а не прием каких либо платежей у физических лиц. Представляется неудачной попыткой сформулировать случаи, когда обязанность по уплате налога не признается исполненной (пункт 2 статьи 45 в редакции законопроекта). Крайне нечеткие формулировки предлагаемых поправок оставляют на усмотрение налоговых органов решение вопроса считать или не считать налог уплаченным, что представляется недопустимым.

7. Неоднозначно можно оценить изменения, предлагаемые к статье 46 Кодекса, посвященной принудительному взысканию налогов с организаций. Помимо чисто редакционной правки, законопроектом предлагается и ряд более существенных изменений. Так, например, можно только приветствовать предложения о введении срока исковой давности по взысканию недоимки с налогоплательщика в тех случаях, когда эта недоимка должна взыскиваться только в судебном порядке (при пропуске 60 дней со дня истечения срока исполнения требования). Однако, представляется крайне неудачной следующая предлагаемая норма:

"Ограничения срока подачи искового заявления о взыскании налога, установленные настоящим пунктом, не распространяются на случаи, когда налоговым органом подается в соответствующий суд исковое заявление о взыскании причитающейся к уплате суммы налога, которая не подлежала взысканию в соответствии с законодательством Российской Федерации либо взыскание которой было приостановлено по решению суда".

В данном случае, авторы законопроекта не указывают на очень существенные условия применения нормы, а именно, какие временные ограничения не применяются в описанных случаях: идет ли речь о приостановлении срока исковой давности (то есть после устранения указанных обстоятельств срок продолжает течь) или о перерыве течения срока давности (то есть после устранения указанных обстоятельств срок возобновляется). Кроме того, очевидно, что основания для приостановления (прерывания) срока должны быть более четко сформулированы в законе.

К сожалению, рассматриваемый законопроект не предлагает решить действительно реальные проблемы с применением статьи 46 Кодекса. Среди таких проблем следует отнести, в частности, неясность самой природы решения о взыскании налога - то ли это решение о привлечении к ответственности, то ли это самостоятельный вид решения, который принимается на основании ранее принятого решения о привлечении к ответственности. Представляется, что в статье 46 Кодекса следует четко указать, что решение о взыскании выносится на основании решения о привлечении к ответственности, в тех случаях, когда налогоплательщик добровольно в течение определенного периода времени не погасил образовавшуюся недоимку.

Предлагаемая альтернатива обращения взыскания на рублевые или валютные счета, должна быть устранена путем закрепления нормы, согласно которой на валютные счета обращается взыскание только при недостатке денежных средств на рублевых счетах. Особую актуальность эта проблема приобретает в свете устанавливаемой законопроектом (в статье 46 Кодекса) обязанности налогоплательщиков за свой счет осуществлять конвертацию взысканной иностранной валюты.

Следует также закрепить в законодательстве действительно бесспорный (при отсутствии спора), а не безакцептный (без согласия плательщика) порядок взыскания недоимок и пеней. Подача жалобы в вышестоящий налоговый орган должна автоматически приостанавливать принудительное взыскание. В случае отказа вышестоящих налоговых органов в жалобе налогоплательщику необходимо предоставить срок для обращения в суд, в течение которого взыскание невозможно. Такой порядок создаст условия для последовательного обжалования (сначала в вышестоящие налоговые органы, а затем - в суд), что снизит нагрузку на судебную систему и позволит реализовать уже в 2006 году меры, направленные на расширение досудебного урегулирования налоговых споров, необходимость которых отмечена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

8. Законопроектом довольно серьезно пересматривается подход правовой регламентации налоговой отчетности. Статью 80 Кодекса "Налоговая декларация" предлагается преобразовать в статью "Налоговая отчетность", наполнив ее содержание не только вопросами регулирования порядка составления и представления налоговой декларации, по и иных форм отчетности.

По замыслу авторов законопроекта, налоговую отчетность составляют налоговые декларации, налоговые расчеты по авансовым платежам, расчеты сборов и иные документы об исчислении (удержании) налогов, представление которых в налоговые органы по итогам налоговых (отчетных или иных) периодов предусмотрено Налоговым Кодексом и (или) принятых в соответствии с ним актами законодательства о налогах и сборах. Таким образом, понятие налоговая отчетность сильно расширяется, причем формы документов отчетности, которые станут обязательными для налогоплательщика, могут утверждаться любым актом, относящимся к законодательству о налогах и сборах, включая акты муниципальных образований.

Представляется, что норма должна устанавливать закрытый (исчерпывающий) перечень форм налоговой отчетности. С одной стороны это упорядочит главы части второй в этом вопросе. С другой стороны - будет страховать налогоплательщиков от неблагоприятных для них изменений налогового законодательства, поскольку часть первая Кодекса более консервативна по сравнению с частью второй Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ней актах законодательства о налогах и сборах. Понятие "налоговая отчетность", представление которой является обязательной и за непредставление которой предусматривается ответственность, должна определяться исключительно первой частью НК, а не иными актами законодательства о налогах и сборах.

Не совсем понятно, насколько умышленно в законопроекте сохраняется прежняя редакция пункта 5 статьи 80 Кодекса, запрещающая налоговым органам требовать от налогоплательщика включения именно в налоговую декларацию сведений, не связанных с исчислением и уплатой налогов. Хочется надеяться, что в данном случае авторы проекта не имели ввиду, что в иных формах отчетности налоговые органы смогут требовать от налогоплательщиков все, что угодно. Кроме того, с учетом поправок 2004 года, после которых формы налоговых деклараций стали утверждаться не налоговыми органами, а Министерством финансов РФ, представляется, что запрет на включение в формы отчетности сведений, не связанных с исчислением налогов, должен распространяться и на Минфин РФ.

Особую обеспокоенность вызывает новая редакция пункта 2 статьи 80 Кодекса, согласно которой крупные налогоплательщики (среднесписочная численность работников которых на день представления налоговой отчетности превышает 100 человек) представляют эту налоговую отчетность в налоговый орган в электронном виде, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Фактически, авторы проекта пытаются обязать крупных налогоплательщиков в принудительном порядке перейти на сдачу отчетности в электронном виде. Очевидно, что после введения в действие названных поправок, какие-либо изменения глав части второй Налогового кодекса Российской Федерации, которые могли освободить налогоплательщиков от обязанности представлять отчетность в электронном виде, приниматься не будут, иначе эти поправки были бы включены в текст рассматриваемого законопроекта. В связи с этим Комитет отмечает, что не только налогоплательщики, но и налоговые органы не готовы перейти на электронные формы отчетности в ближайшее время.

Как уже упоминалось выше, авторы законопроекта сохраняют действующую редакцию пункта 5 статьи 80 Кодекса, запрещающую налоговым органам требовать от налогоплательщика включения в налоговую декларацию сведений, не связанных с исчислением и уплатой налогов. Именно эта обязанность неоднократно нарушалась МНС РФ и МФ РФ, включавшим в форму налоговой декларацию сведения, не связанные с исчислением и уплатой налогов. Однако, данную порочную практику разработчики законопроекта проекта решили, очевидно, просто законодательно закрепить, указав в новой редакции пункта 4 указанной статьи, что в налоговую отчетность включаются "данные паспорта или иного документа, удостоверяющего личность физическою лица - представителя налогоплательщика, и (или) его идентификационный номер налогоплательщика (в случае, если идентификационный номер налогоплательщика используется физическим лицом - представителем налогоплательщика)". Очевидно, что личный ИНН руководителя организации, не говоря уж об ИНН аудитора, который может выполнять функции уполномоченного представителя при сдаче отчетности, не связаны "с исчислением и уплатой налогов" представляемых ими налогоплательщиками. По этим же основаниям нельзя согласиться с требованием указывать в налоговой отчетности такую информацию как коды ОКАТО (Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления), КБК (кодов бюджетной классификации) и ОКВЭД (Общероссийский классификатор видов экономической деятельности). Предлагаемое загромождение информацией форм отчетности не приведет к повышению эффективности контроля, поскольку эти данные не несут никакой полезной информации, однако их неправильное отражение в отчетности будет приводить к проблемам налогоплательщиков со сдачей отчетности.

В пункте 6 статьи 81 Кодекса в рассматриваемой редакции предлагается установить запрет на представление уточненной налоговой декларации со дня вынесения налоговым органом решения о проведении выездной налоговой проверки. Такое ограничение не оправдано, так как внесение уточнений в декларацию не создает условий для злоупотреблений, не освобождает налогоплательщика от ответственности и позволяет выявить реальное состояние расчетов с бюджетами, в том числе путем добровольного исправления допущенных ошибок. Представляется, что основной целью контрольных мероприятий является выявление нарушений законодательства с тем, чтобы в случае, если налогоплательщик не заплатил в надлежащем объеме налоги, он смог бы рассчитаться с бюджетом. Отказывая налогоплательщику в праве подать уточненную декларацию, авторы законопроекта фактически запрещают налогоплательщику доплатить в бюджет недостающие суммы налога. Кроме того, предлагаемый пункт 6 статьи 81 Кодекса крайне неудачно формулирует эту норму: во-первых, налогоплательщик получает информацию о вынесенном решении по проведению выездной проверки, спустя несколько дней после вынесения такого решения, а, следовательно, он не сразу узнает, с какого момента он лишается права на подачу декларации; во-вторых, не понятно, почему любая выездная проверка лишает права подавать уточненную декларацию даже в том, случае, если налоги или налоговые периоды, по которым проводится проверка, не совпадают с теми налогами или налоговыми периодами, по которым подается уточненная декларация. Представляется необходимым исключить любой запрет на представление уточненной декларации.

9. Представляются не вполне удачными попытки усовершенствовать нормы, касающиеся порядка постановки на учет организаций и физических лиц. Законопроектом предлагается ряд редакционных поправок к статье 83 Кодекса, действительно, предлагающих более удачную формулировку (поправки к абзацу первому пункта 1 и пункту 4 статьи 83 Кодекса). Вместе с тем, реальные проблемы, возникающие сегодня при применении статьи 83 Кодекса, законопроектом не решаются. К сожалению, остались без внимания авторов законопроекта проблемы, связанные с применение действующего абзаца 3 пункта 1 статьи 83 Кодекса, касающегося особенностей постановки на учет крупнейших налогоплательщиков. Положение о том, что "Министерство финансов Российской Федерации вправе определять особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков" в настоящее время понимается как возможность государственного органа без каких-либо ограничений налагать новые обязанности и обременения для крупнейших налогоплательщиков. Не оспаривая необходимость специального правового регулирования налогового статуса крупнейших организаций, следует законодательно определить порядок и место учета таких организаций, а также качественные критерии определения крупнейших налогоплательщиков, установить статус инспекций по крупнейшим налогоплательщикам лишь как координирующих работу других инспекций.

10. Наиболее существенные изменения предлагаются к тем разделам Кодекса, которые посвящены мероприятиям налогового контроля.

Одной из задач, которую должен был решить законопроект, была задача по более четкой регламентации камеральных проверок и ограничению права налоговых органов истребовать неограниченный перечень документов вне рамок выездной проверки. Следует отметить, что законопроект не решил эту задачу.

Во-первых, подпункт 1 пункта 1 статьи 31 Кодекса (с учетом вносимых изменений) наделяет налоговые органы правом истребовать "пояснения и документы, подтверждающие правильность исчисления, удержания и своевременность уплаты (и перечисления) налогов и сборов". Иными словами, истребованы могут быть любые документы, которые налоговые органы сочтут нужными.

Во-вторых, пункт 3 статьи 88 Кодекса (камеральная проверка) допускает истребование письменных пояснений с приложением выписок из регистров налогового и (или) бухгалтерского учета "при выявлении существенных данных представленной отчетности по сравнению с данными отчетности за предыдущие периоды". Учитывая, что понятие "письменные пояснения" не имеет правового определения, а к категории "регистры налогового учета" и "регистры бухгалтерского учета" относятся любые учетные документы, становится ясным, что объем истребуемой документации не только не сократился, но скорее расширился. Проблема усугубляется еще и тем, что основанием для истребования названных документов могут стать вполне ординарные ситуации, (например, показатели, определяющие налоговую базу по НДС и налогу на прибыль, могут сильно меняться у налогоплательщиков, занимающихся сезонными производствами).

В-третьих, согласно новому пункту 6 статьи 88 Кодекса (камеральная проверка) налоговый орган вправе истребовать в соответствии со статьей 93 Кодекса у налогоплательщиков, заявивших право на вычет (возмещение), "объяснения и документы, подтверждающие их право на возврат (возмещение) суммы таких налогов, а именно: выписки банков и (или) платежные поручения, лицензии, сведения об учетной политике, документы, подтверждающие передачу товаров (работ, услуг), книги покупок, книгу продаж, копии бланков векселей, счета-фактуры, документы, удостоверяющие право собственности на имущество, другие документы, подтверждающие право на использование налоговых вычетов и налоговых льгот". Очевидно, что перечень истребуемых документов не только не сократился, но и пополнился новыми документами, которые могут истребовать налоговые органы. Более того, серьезные опасения вызывает то, что наличие "примерного перечня" заставит налогового инспектора затребовать "все из названного", дабы его не обвинили в не полном исследовании вопроса. Ситуацию доводит до абсурда новый абзац пункта 6, согласно которому "перечень документов, которые налоговые органы вправе истребовать у налогоплательщиков в соответствии с настоящим пунктом, утверждается Министерством финансов Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах". Не совсем понятно, что планируется отдать к ведению Минфина РФ (может перечень документов, обосновывающих право на вычет, так по не совсем законно), и уж совсем не понятно, что "иное" может быть предусмотрено законодательством.

Подобный подход к правовой регламентации камеральной проверки не только не вносит какой-либо определенности в процедуру проведения этого вида проверки, не только не снижает административных издержек налогоплательщика, связанных с отчетностью, но, по сути, превращают камеральную проверку по объему исследуемых документов, в выездную, с той лишь разницей, что весь колоссальный объем документов налогоплательщик сам должен привезти налоговому инспектору. Кроме того, вызывает серьезные сомнения то, что подобное ужесточение порядка проведения камеральных проверок повышает эффективность контрольных мероприятий. Налоговые органы не будут успевать проверять столь значительный объем документации, право на истребование которых им будет предоставлено.

Комитет считает необходимым при доработке законопроекта серьезнейшим образом сократить объем документации, которую в настоящее время истребуют налоговые органы вне рамок выездной проверки. Кроме того, целесообразно рассмотреть вопрос о закреплении в Кодексе нормы, определяющей правовое значение камеральной проверки как контрольное мероприятие, позволяющее более эффективно назначать и проводить выездную проверку.

В законопроекте предпринимается попытка закрепить более четкую регламентацию проведения выездной проверки. В частности планировалось ограничить сроки проведения выездной проверки. Отчасти данная задача законопроектом решается. Гак, например, предлагается исключить из текста статьи 89 Кодекса норму, согласно которой в срок проведения выездной проверки включается только срок нахождения налоговых инспекторов на территории налогоплательщика, что вносит определенность с порядком исчисления срока проверки. Увеличение срока проведения проверки налогоплательщиков, имеющих обособленные подразделения, до 3 месяцев, безусловно, улучшает положение налогоплательщиков, имеющих обособленные подразделения.

Вместе с тем, законопроектом предлагается разрешить должностным лицам налоговых органов продлевать срок проведения проверок вплоть до 12 месяцев. При этом следует воспроизвести позицию Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу: "Регламентируя продолжительность проведения выездных налоговых проверок, законодатель исходил из принципа недопустимости избыточного или не ограниченного по продолжительности применения мер налогового контроля". Такое ограничение, по мнению Конституционного Суда, вводится "с тем, чтобы не допустить излишнего обременения налогоплательщика в связи с необходимостью предоставления проверяющим условий для работы и т.п.".

Очевидно, что двенадцатимесячный срок проверки лишает практического смысла само существование этого срока. Даже признавая, что максимальный срок проверки будет использоваться в исключительных случаях, нельзя быть уверенным, что подобный порядок продления проверок будет использоваться действительно в тех случаях, когда это будет вызнано реальной необходимостью. Новая редакция пункта 5 статьи 89 Кодекса предоставляет дополнительные полномочия руководителям вышестоящих организаций увеличивать срок проверки на четыре месяца при наличии достаточных оснований. Отсутствие этих оснований в законе означает сохранение неясности в определении полномочий сотрудников налоговых органов, создает условия для продолжения "налогового террора" и не отвечает поставленным Президентом задачам по упорядочиванию проведения налоговых проверок: "обеспечить четкую регламентацию полномочий и действий налоговых органов при осуществлении ими контрольных мероприятий, включая ... установление жестких максимальных сроков проведения проверок".

В этой же статье, по мнению Комитета, надлежит более четко определить правовое значение повторной проверки, как проверки, проводимой в порядке контроля за деятельностью нижестоящего налогового органа. Результаты повторной проверки должны быть положены в основу суждения вышестоящих налоговых органов о качестве работы нижестоящих подразделений и не могут являться основанием для привлечения налогоплательщика к ответственности. Данное требование обусловлено тем, что в ходе контрольной проверки проверяется именно деятельность нижестоящего налогового органа, для сотрудников которого и могут наступать неблагоприятные последствия в виде дисциплинарной и иной #благоприятные последствия в виде дисциплинарной и иной# ответственности в случае ненадлежащего выполнения служебных обязанностей.

Завершая анализ изменений, предлагаемых к статьям Кодекса, которые посвящены мероприятиям налогового контроля, следует отметить, что содержащиеся в законопроекте нормы, регламентирующие налоговые проверки, по-прежнему сохраняют возможность расширительно толковать полномочия налоговых органов при проведении контрольных мероприятий, не устанавливают четкого механизма взаимодействия налогоплательщика и налогового органа в ходе контрольных мероприятий, допуская возможность злоупотреблений со стороны последнего. В этой связи, представляется, что законопроект не решает поставленные Президентом РФ и Правительством РФ задачи совершенствования налогового администрирования и улучшения налогового климата в стране, а в ряде случаев - значительно ухудшает положение налогоплательщиков по сравнению с существующей практикой.

С учетом изложенного Комитет отмечает, что представленный законопроект "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налоговою администрирования", внесенный Правительством Российской Федерации, содержит поправки, которые направлены на совершенствования правового регулирования функционирования всей налоговой системы России.

В то же время задача определения четкой регламентации полномочий и действий налоговых органов при осуществлении ими контрольных мероприятий, законопроектом не решается. Кроме того, наряду с вопросами совершенствования порядка проведения контрольных мероприятий, представленный законопроект содержит множество иных поправок, изменяющих действующий порядок регламентации налоговых отношений. Далеко не все предлагаемые поправки улучшают действующую редакцию Кодекса, а некоторые носят спорный характер и, как минимум, нуждаются в дополнительном обосновании.

Таким образом, в целом представленный законопроект нуждается в серьезной доработке, в процессе которой необходимо предусмотреть нормы, обеспечивающие:

сохранение существующих базовых принципов законодательства о налогах и сборах, в том числе принципа "презумпции невиновности" налогоплательщика. Рассматривая уплату налога как законную форму ограничения прав собственности, необходимо обеспечить систему мер, направленных на защиту имущественных интересов налогоплательщиков и иных частных субъектов от необоснованного ограничения данного конституционного права. Решение такой задачи возможно только с сохранением базовых принципов налогообложения, в числе которых можно назвать: возложение бремени доказывания факта нарушения налогового законодательства налогоплательщиками на налоговый орган, толкования любых неясных положений Кодекса в пользу налогоплательщика, реализация государственными органами только тех полномочий, которые напрямую указаны в федеральном законодательстве;

совершенствование порядка исчисление процессуальных сроков. В рамках поправок к статье 6-1 надлежит провести четкое разделения между такими понятиями как "год" и календарный год", "месяц" и "календарный месяц". Надлежит обеспечить единый порядок исчисления процессуальных сроков всеми участниками налоговых отношений;

совершенствование системы налогового контроля, четкое определение статуса налоговых проверок и уточнение процедуры их проведения с учетом стоящих перед налоговой реформой задач по четкой регламентации полномочий и действий налоговых органов при осуществлении ими контрольных мероприятий, включая установление жестких максимальных сроков проведения проверок, повышение эффективности досудебного урегулирования налоговых споров, а также ограничений по количеству проверок налогоплательщика. В частности, необходимо: упорядочить процесс проведения выездных проверок, ограничив срок их проведения, а также упорядочить процедуру проведения камеральных проверок, исключив возможность истребования неограниченного перечня документов от налогоплательщика. В рамках совершенствования Кодекса надлежит исключить из части второй Налогового кодекса Российской Федерации любые формы налогового контроля, не предусмотренные первой частью Кодекса. Это позволит создать единую систему налогового контроля, эффективность которого не будет зависеть от вида проверяемого налога. Совершенствование правовой регламентации контрольной работы налоговых органов следует проводить с одновременным освобождением этих органов от предусмотренных Налоговым кодексом обязанностей, не связанных с контрольной работой. Это позволит разгрузить органы налогового контроля и освободить их от решения несвойственных им задач, сконцентрировав их внимание на контрольной работе. В частности, надлежит освободить налоговые органы от фактического лицензирования торговли нефтепродуктами. Следует также предотвращать появление новых обязанностей, не связанных с контрольной работой - в частности, обязанность принимать наличные средства при уплате налогов физическими лицами;

более четкую регламентацию встречных проверок. Необходимо, в частности, определить перечень лиц, у которых может быть запрошена информация, и характер запрашиваемой информации, имея ввиду при этом, что информация может запрашиваться только у контрагентов проверяемого налогоплательщика (налогового агента или плательщика сборов) и только по тем вопросам, которые непосредственно связаны с взаимоотношениями проверяемого налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) с лицом, у которого запрашивается информация;

законодательное закрепление правовых последствий проведения повторных налоговых проверок как меры, направленной на выявления нарушения законодательства о налогах и сборах органами налогового контроля. Представляется необходимым законодательно урегулировать процедуру привлечения к ответственности налоговых инспекторов за выявленные в ходе повторных проверок недостатки в контрольной работе;

уточнение определений основополагающих категорий законодательства о налогах и сборах, включая понятие "обособленное подразделение", "иностранная организация" (имея ввиду, сближение этих понятий с терминологией, используемой в гражданском законодательстве). Представляется, что содержащееся в законопроекте предложение по-новому определить термин "налоговый резидент Российской Федерации" может вызвать на практике многочисленные споры, связанные с трактовкой предложенного определения. Учитывая, что в настоящее время, содержащееся в статье 11 Кодекса определение "налоговый резидент" не вызывает проблем в правоприменительной практике, целесообразно не вносить в названное определение каких-либо изменений. Требует дополнительного обоснования введение в Кодекс понятия "место пребывания". Учитывая, что введение понятия "место пребывания" в текст Налогового кодекса приведет к серьезному увеличению контрольной работы налоговых органов и органов внутренних дел и, как следствие, к дополнительным расходам федерального бюджета, включение данного термина в Кодекс должно сопровождаться серьезным обоснованием, подтверждающим значительное повышение эффективности контрольной работы в результате этих изменений;

уточнение состава участников налоговых правоотношений. Учитывая, что с принятием главы 24 "Единый социальный налог" части второй Налогового кодекса Российской Федерации органы внебюджетных фондов утратили свои полномочия в области налоговою контроля, следует исключить названные органы из состава участников налоговых отношений. Неопределенность в настоящее время статуса "сборщиков налога" и отсутствие даже теоретической возможности возложения на негосударственные организации публично-правовых функций, включая право проводить проверки, принудительно взыскивать недоимку и т.п., позволяет сделать вывод о необходимости исключения згой категории субъектов из числа участников налоговых отношений. Практика применения Кодекса и уже почти завершенный процесс формирования части второй Налогового Кодекса Российской Федерации, а которой сборщик" налогов даже не упоминаются, позволяют сделать вывод об отсутствии практической значимости их участия в налоговых отношениях;

сохранение различий правового регулирования уплаты налогов и авансовых платежей. По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации, налоговое обязательство состоит в обязанности налогоплательщика уплатить по окончании налогового периода определенный налог, вид которого, сумма, порядок исчисления, порядок и сроки уплаты установлены законом. До окончания налогового периода налоговые обязательства налогоплательщиков не могут быть установлены. Соответственно, применение в отношении налогоплательщика каких-либо мер принуждения, компенсационных выплат (пеней), дополнительных обязательств с целью обеспечения исполнения фискальных обязательств до их установления (до окончания налогового периода, когда можно исчислить сумму налога) противоречит действующему законодательству Российской Федерации и, прежде всего. Конституции Российской Федерации. В этой связи представляется неправомерным предусматривать в Кодексе столь жесткий правовой режим уплаты авансовых платежей - платежей, которые не предусмотрены Конституцией Российской Федерации;

сближение производства по налоговым правонарушениям с производством по делам об административных правонарушениях. Создание урегулированного нормами права порядка совершения процессуальных действий, обеспечивающего всестороннее, полное и своевременное выяснение обстоятельств совершения налогового правонарушения, объективное рассмотрение материалов проверки в соответствии с законом и исполнение принятого решения позволит не только создать механизм эффективной борьбы с налоговыми правонарушениями, но и позволит разрешать большинство налоговых споров в досудебном порядке. В этой связи, необходимо выделить и обеспечить четкую регламентацию всех стадий налогового производства: возбуждение дела, рассмотрение материалов проверки и принятие решения, обжалование вынесенного решения, исполнение решения. При этом необходимо установить процессуальные гарантии лицам, обвиняемым в совершении налогового правонарушения, не только своевременно узнавать о предъявляемых претензиях, но и надлежащим образом осуществлять свою защиту на стадии налогового производства;

совершенствование системы налоговой ответственности, более четкое распределение компетенции по привлечению к ответственности между налоговыми органами и судами с учетом правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации;

законодательное воплощение в Кодексе правовой позиции Конституционного суда РФ относительно определения сроков давности привлечения к налоговой ответственности и порядка приостановления этого срока;

исключение из проекта любых условий, необоснованно ограничивающих налогоплательщиков в реализации своих прав. Представляется нецелесообразным обуславливать само право на реализацию прав налогоплательщика какими-либо дополнительными условиями. В частности, недопустимо ограничивать право налогоплательщиков подавать уточенные документы налоговой отчетности по мере того, как налогоплательщик самостоятельно будет выявлять собственные ошибки;

повышение ответственности органов налогового контроля и их должностных лиц за предпринимаемые ими действия и принятые ими решения. Следует рассмотреть вопрос о внесении в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ изменений, предусматривающих административную и уголовную ответственность должностных лиц органов налогового контроля за злоупотребления своими властными полномочиями;

четкую регламентацию правовых последствий несоблюдения органами налогового контроля и их должностными лицами требований процессуальных норм Кодекса. Предполагается внести в Кодекс норму, предписывающую признавать безусловно недействительными те ненормативные правовые акты органов налогового контроля, которые вынесены с нарушением процессуальных норм;

совершенствование правовой регламентации налоговых отношений с учетом тех проблем правоприменения, которые выявила судебная практика. К числу таких "выявленных" проблем следует отнести вопросы постановки на учет в налоговых органах крупнейших налогоплательщиков (Решение ВАС РФ от 25 ноября 2004 г. N 7448/04); вопросы определения перечня исков, с которыми налоговый орган вправе обратиться в суд (Определение КС от 25.07.2001 г. N 138-О. Постановление ФАС ЗСО от 30.11.2004 г.)

С учетом изложенного Комитет по бюджету и налогам считает возможным рекомендовать Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 181057-4 "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" при условии его доработки ко второму чтению с учетом замечаний, содержащихся в настоящем заключении, а также отдельных положений, содержащихся в альтернативных законопроектах.

Председатель Комитета

Ю.В. Васильев