Пояснительная записка к проекту федерального закона N 231420-4 "О питьевой воде и об обеспечении безопасного питьевого водоснабжения населения" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О питьевой воде и об обеспечении безопасного питьевого водоснабжения населения"

В концепции федеральной целевой программы (далее - ФЦП) "Обеспечение населения России питьевой водой", утвержденной Постановлением Правительство# Российской Федерации 6 марта 1998 года, отмечалось, что действующая система водоснабжения населения водой находится в чрезвычайно плохом положении.

Из-за износа оборудования заметно ухудшилось качество питьевой воды, что неоднократно отмечалось в средствах массовой информации. В России более половины населения потребляет питьевую воду, не соответствующую санитарно-эпидемиологическим стандартам. В ряде регионов население страдает от нехватки воды. С потреблением некачественной питьевой воды в значительной мере связаны демографические проблемы страны - низкая средняя продолжительность жизни и высокая детская смертность.

Тарифы на горячую и холодную воду наряду с тарифами на электроэнергию, газ, железнодорожные и авиационные перевозки и другие услуги оказывают серьезнейшее влияние на экономическую активность в стране.

Надежность питьевого водоснабжения является неотъемлемым элементом национальной безопасности страны.

Несмотря на то, что некоторые правовые нормы в области питьевого водоснабжения урегулированы Водным кодексом Российской Федерации, Федеральными законами "Об охране окружающей среды" и "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О техническом регулировании" в законодательстве Российской Федерации отсутствует правовое регулирование в области безопасного обеспечения питьевой водой населения, не установлены правовые нормы гарантии приоритетного обеспечения питьевой водой населения.

Перечисленные выше федеральные законы регулируют только незначительную часть правовых норм, связанных с питьевой водой и питьевым водоснабжением.

Так статья 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды" устанавливает требования в области охраны среды при обращении с отходами производства и потребления, которыми устанавливается запрет на сброс и захоронение отходов в подземных и водных объектах и на водосборных площадях.

Водный кодекс Российской Федерации, имея предметом правового регулирования воду (не питьевую воду), регулирует ее использование для многообразных нужд, включая использование, например, морских вод территориального моря, внутренних морских вод, ледников, снежников и т.д.

Кроме того, Водный кодекс в разделе VI "Водные объекты" устанавливает правовые нормы по использованию водных объектов содержащих природные лечебные ресурсы, использование водных объектов для промышленности и энергетики, сельского и лесного хозяйства, гидроэнергетики, рыбного и охотничьего хозяйства, в транспорте и лесосплаве, для рекреации, сброса сточных и дренажных вод, для добычи полезных ископаемых, строительных нужд и т.д.

Что касается статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации, которая провозглашает, что водное законодательство регулирует отношения в целях обеспечения прав граждан на чистую воду и благоприятную водную среду, поддержания оптимальных условий водопользования и защиты водных объектов от загрязнения, засорения и истощения, то правовые нормы изложенные в статьях 85, 111, 115, 133-135 Водного кодекса устанавливают правовые номы# только по отдельным вопросам питьевого и хозяйственного водоснабжения (использование водных объектов питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, резервирования источников питьевого водоснабжения и забора воды из водных объектов).

Так в статье 85 указано, что водные объекты могут использоваться для целей питьевого и хозяйственно-бытового водообеспечения. В статье 111 указано, что водоохранные зоны водных объектов, являющиеся источником водоснабжения, являются особо охраняемыми территориями в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

В статьях 115 и 133 специально указывается, что необходимо законодательство Российской Федерации, которое бы регулировало зоны и округа санитарных зон, а также порядок использования водных источников доя питьевого и хозяйственно-бытового водообеспечения.

Таким образом, все правовые нормы статей 85, 111, 115, 133-135, указанные в Заключении Правительства Российской Федерации от 05 февраля 2005 года N З42п-П9, изложены с позиции только использования водных объектов, которыми не устанавливаются:

организация обеспечения населения безопасной питьевой водой;

государственные гарантии обеспечения населения качественной и безопасной питьевой водой;

полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

право собственности в области питьевого водоснабжения;

организация государственного контроля, надзора и учета в области питьевого водоснабжения;

вопросы сертификации;

обеспечение безопасной питьевой водой при чрезвычайных ситуациях в питьевом водоснабжении;

другие правовые нормы, связанные с употреблением населением питьевой воды.

Предлагаемый законопроект направлен на государственное регулирование отношений собственников систем питьевого водоснабжения, организаций эксплуатирующих системы питьевого водоснабжения, пользователей и потребителей питьевой воды, которые не урегулированы ни Водным кодексом Российской Федерации, ни одним из федеральных законов, что отрицательно сказывается на состоянии систем питьевого водоснабжения в стране (например, возникновение опасного заболевания (гепатита "А") от употребления некачественной воды в Псковской области), а возможно и возникновение "куриного гриппа" у водоплавающей птицы.

Разработка и принятие федерального закона, предметом правового регулирования которого являются питьевая вода и питьевое водоснабжение населения, позволит урегулировать отношения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами, возникающими при эксплуатации систем питьевого водоснабжения, между собственниками систем питьевого водоснабжения и потребителями питьевой воды в городских и сельских поселениях, что рекомендовано Всемирной Организацией Здравоохранения и директивными указаниями Европейского Сообщества.

Проект федерального закона включает 4 главы (29 статей), которые устанавливают:

государственные гарантии обеспечения граждан и юридических лиц питьевой водой в соответствии с гигиеническими нормативами качества и нормами питьевого водоснабжения, включая случаи чрезвычайных ситуаций и нарушениях функционирования систем питьевого водоснабжения (статьи 16, 18, 24, 25);

отнесение систем питьевого водоснабжения к особо важным объектам жизнеобеспечения;

права и обязанности собственников централизованных систем питьевого водоснабжения, нецентрализованных систем, домовых распределительных систем, автономных систем, систем питьевого водоснабжения на транспортных средствах, права и обязанности субъектов правоотношений (статьи 9, 17);

полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения населения питьевой водой (статьи 5, 6 и 7);

сертификацию и лицензирование, платность и учет, государственный контроль и надзор, производственный контроль в области питьевого водоснабжения (статьи 14, 21, 22, 23).

Необходимость правового регулирования указанных вопросов в области питьевого водоснабжения связано тем, что с упразднением в 1998 году системы Минжилкомхоза РСФСР и Главводоканала России, которые отвечали за состояние и развитие водопроводной сети, государство самоустранилось об# проблем питьевого водоснабжения, при этом питьевое водоснабжение было полностью передано в ведение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

О масштабах проблем с обеспечением населения питьевой водой можно судить по тому, что указанная выше ФЦП предусматривает расходы в 300 миллиардах рублей в течение 11 лет.

В течение последних лет Правительством Российской Федерации утверждена ФЦП "Возрождение Волги", утверждены "Правила пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации", приняты Постановления "О проблемах питьевой воды и питьевого водоснабжения в Российской Федерации", которые рекомендуют выделение из федерального бюджета средств для развития и реконструкции систем питьевого водоснабжения.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 года N 554, от 23 ноября 1996 года N 1404 и от 16 июня 1997 года утверждены соответственно Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, которые являются нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отрасль питьевого водоснабжения, де-факто являющаяся естественной монополией, до сих пор не оформлена в виде Федерального института по аналогии с РАО "ЕЭС России" или РАО "Газпром", хотя и является мощнейшим макроэкономическим, фактором, оказывающим влияние, сопоставимое с учетной ставкой Центрального банка России.

Так в 1991 году годовой объем воды и водных стоков в СССР, которые перерабатывали водоканалы, составлял 45,1 млрд. куб.м в год, а затраты на оказание услуг водоснабжения населения и водоотведения достигали 8,4 млрд.руб. в год. Средняя себестоимость 1 куб.м питьевой воды составляла 0,35 рублей, а годовой оборот всех водоканалов составлял 11,5 млрд.руб.

Амортизационные отчисления в 1991 году составляли 1,5 млрд. рублей, в 1998 году - 0,15 млрд. руб., а в 2003 году отчисления практически прекратились.

Средства, направляемые на капитальный ремонт предприятий водоснабжения и водоотведения составляли в 1991 году 17,9% от общего объема затрат по отрасли, которые составляли 1,5 млрд.руб.

В отсутствие единых норм и стандартов, единой тарифной политики и государственного контроля и надзора вся система водоканалов за прошедшие 13 лет пришла в разбалансированное состояние. Пользуясь независимостью, отсутствием необходимого законодательства Российской Федерации в области питьевой воды и питьевого водоснабжения, руководство водоканалов в погоне за коммерческой выгодой практически игнорировало вопросы, связанные с ремонтом и обновлением систем водоснабжения.

Амортизационные отчисления, заложенные в тариф, и предусмотренные для реинвестирования в основные фонды водоканалов зачастую расходовались не по назначению.

Принятие законопроекта потребует внесения необходимых изменений и дополнений в ряд правил пользования системами коммунального водоснабжения, правил технической эксплуатации систем водоснабжения и водоотведения, в строительные нормы и правила, в правила технологического контроля очистных сооружений водопровода, разработки новых правил пользования централизованными и нецентрализованными системами питьевого водоснабжения в зависимости от вида собственности и т.д. Одновременно необходимо внести изменения и уточнения в Водный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и в другие федеральные законы, касающиеся вопросов питьевого водоснабжения населения.

Принятие данного законопроекта может потребовать

дополнительные расходы средств из федерального бюджета, не потребует увеличения численного состава федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Финансово-экономическое обоснование
федерального закона "О питьевой воде и об обеспечении безопасного питьевого водоснабжения населения"

Протяженность централизованных и нецентрализованных систем питьевого водоснабжения в городских и сельских поселениях в 2003 году составляла 485,4 тыс. км, а общий износ составил 26,4 тыс. км, из которых 20% были в нерабочем состоянии. Столь внушительные размеры износа систем питьевого водоснабжения создали дефицит мощности 10% (при общей мощности 90 млн. куб.м в сутки), что не является катастрофическим.

Увеличивающийся с каждым годом процент износа централизованных и нецентрализованных систем, домовых распределительных систем может привести к непоправимым последствиям и нарушению бесперебойного обеспечения питьевой водой населения, особенно в крупных городах.

Пренебрежение капитальным ремонтом и отсутствием планомерной замены изношенных основных фондов привело к тому, что в 2003 году 80% очистных сооружений перегружены, 42% сооружений требуют срочной реконструкции, а более 20% сооружений требуют полной замены.

В настоящее время питьевая вода в основном расходуется за счет поверхностных источников питьевого водоснабжения (60% всех потребителей питьевой воды). 10% граждан в сельской местности не имеют очистных сооружений для обеззараживания и очистки питьевой воды.

При среднем уровне удельного обеспечения питьевой водой населения на хозяйственно-бытовые и коммунально-бытовые нужды 264 литра в сутки на 1 жителя, в большинстве регионов Российской Федерации он снизился до 150 литров, а в отдельных регионах даже до 100 литров. Для изменения существующего положения Правительством Российской Федерации разработана целевая федеральная программа "Обеспечение населения России питьевой водой", в которой предусмотрены расходы из федерального бюджета в размере 300 млрд. рублей в течении 11 лет, т.е. около 27 млрд. руб. в год. Ежегодно выделяемые средства для реализации задач по восстановлению питьевого водоснабжения необходимо распределить следующим образом:

проектирование новых централизованных и нецентрализованных систем питьевого водоснабжения - 3, 2 млрд. руб. (12%);

строительство новых централизованных и нецентрализованных систем питьевого водоснабжения и домовых распределительных систем питьевого водоснабжения - 5,4 млрд. руб. (20%);

реконструкция и ремонт централизованных и нецентрализованных систем питьевого водоснабжения, домовых распределительных систем питьевого водоснабжения - 8,0 млрд. руб. (30%);

строительство новых и ремонт существующих источников питьевого водоснабжения и водоочистных сооружений - 5,4 млрд. руб. (20%);

другие расходы, связанные с обеспечением населения качественной питьевой водой - 5,0 - млрд. руб. (18%).

Общий годовой оборот источников питьевого водоснабжения, централизованных и нецентрализованных систем питьевого водоснабжения и домовых распределительных систем питьевого водоснабжения в 1998 году составлял 10, 39 млрд. рублей.

Амортизационные отчисления и отчисления на капитальный ремонт централизованных и нецентрализованных систем и домовых распределительных систем в 2003 году в основном не производились и, как показывает опыт, во многих регионах Российской Федерации их ремонт производился в случае нарушения функционирования (аварии), с заменой только поврежденных участков систем питьевого водоснабжения.

Общие ежегодные услуги населению за счет эксплуатации централизованных и нецентрализованных систем питьевого водоснабжения по оценкам некоторых специалистов достигают около 12 млрд. рублей, а годовой оборот централизованных и нецентрализованных систем и домовых распределительных систем питьевого водоснабжения достигает более 30 млрд. рублей.

Дефицит финансовых ресурсов на операционные работы с системами питьевого водоснабжения, наряду с отсутствием объемов инвестирования в основные фонды, привели в 2004 году к обветшанию централизованных систем, нецентрализованных систем и домовых распределительных систем питьевого водоснабжения во многих регионах Российской Федерации, что привело к непредвиденным расходам, которые постоянно увеличиваются.

Увеличиваются и потери в системах питьевого водоснабжения и, в конечном итоге, это приводит к дальнейшему росту себестоимости каждого литра питьевой воды.

Законодательство Российской Федерации фактически, кроме упоминаний о водных объектах в Водном кодексе Российской Федерации, не имеет правовых норм о питьевой воде и питьевом водоснабжении, что может привести к непоправимым последствиям.

Дополнительных расходов из федерального бюджета, кроме расходов, в указанной федеральной целевой программе, законопроект не предусматривает.

Перечень
законодательных актов, подлежащих разработке и введению в действие или отмене, в связи с принятием проекта федерального закона "О питьевой воде и об обеспечении безопасного питьевого водоснабжения населения"

В случае принятия проекта федерального закона "О питьевой воде и об обеспечении безопасного питьевого водоснабжения населения" потребуется внесения изменений и дополнений в Водный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О техническом регулировании", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в другие законодательные акты Российской Федерации, касающиеся вопросов питьевого водоснабжения.