Письмо Правительства РФ от 31 октября 2005 г. N 3517п-П13 "Заключение на проект федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта", вносимый в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Востротиным, А.П. Ковалем, А.В. Шевелевым" (не действует)

Письмо Правительства РФ от 31 октября 2005 г. N 3517п-П13
"Заключение на проект федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта", вносимый в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В.А. Востротиным, А.П. Ковалем, А.В. Шевелевым"

Досье на проект федерального закона

В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации рассмотрен проект федерального закона с учетом представленного финансово-экономического обоснования.

Полагаем необходимым отметить, что представленное финансово-экономическое обоснование недостаточно полно, поскольку проводит сопоставление только суммы ущерба, рассчитанной на основании установленных в законопроекте страховых сумм, с расходами бюджета на уплату страховых взносов и расходами, связанными со снижением налоговых поступлений, что не позволяет объективно оценить последствия введения законопроекта в действие. В частности, для оценки эффективности введения обязательного страхования необходима оценка таких показателей, как уровень ежегодных расходов бюджета на возмещение вреда в результате аварий на опасных объектах, реальный ежегодный ущерб от аварий на опасных объектах и прочие.

В связи с тем, что не указан уровень бюджета, из которого будет осуществляться уплата страховой премии (страховых взносов), оценить объем расходов для федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также потери, связанные с освобождением от уплаты налогов, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, не представляется возможным. Кроме того, проектом федерального бюджета на 2006 год средства на уплату страховых взносов по обязательному страхованию гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов, находящихся в федеральной собственности, не предусмотрены.

Финансовая оценка последствий введения законопроекта в действие должна быть сопоставима с реальными возможностями бюджетов разных уровней, и только при наличии адекватных финансовых возможностей бюджетов всех уровней подобный закон может быть реализован.

По существу законопроекта необходимо отметить следующее.

Разработчики законопроекта ставили задачу установления единых условий, порядка, правовых и экономических основ проведения обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта с целью защиты имущественных интересов физических и юридических лиц.

Однако сравнительный анализ законов, предусматривающих обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта (Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов") и гидротехнического сооружения (Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений"), и законопроекта свидетельствует о различных принципах и подходах в регулировании обязательного страхования опасных объектов. В частности, это относится к определению лиц, на которых возлагается обязанность по страхованию ответственности, отсутствию обязанности по страхованию ответственности гидротехнических сооружений на время строительства, расхождению в определении понятий "авария", "опасные вещества", "опасный производственный объект", вопросу об участии государства в финансовом обеспечении гражданской ответственности. Таким образом, ввиду подготовки законопроекта в соответствии и во исполнение федеральных законов "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и "О безопасности гидротехнических сооружений" (пояснительная записка к законопроекту), положения законопроекта нуждаются в согласовании с указанными федеральными законами.

При этом следует отметить, что гидротехнические сооружения в соответствии с Федеральным законом "О безопасности гидротехнических сооружений" являются не опасными объектами, а защитными сооружениями, риск гражданской ответственности за вред, причиненный в результате аварии на них, регулируется самостоятельным федеральным законом.

Законопроект не соответствует требованиям, предъявляемым к федеральным законам о конкретных видах обязательного страхования, установленным пунктом 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

В законопроекте (статья 1) дается некорректное определение страхового случая, как установленного в соответствии с положениями законопроекта факта наступления гражданской ответственности страхователя за причинение вреда в результате аварии, произошедшей в период действия договора обязательного страхования, при эксплуатации опасного объекта. Однако факт наступления гражданской ответственности за причинение вреда не может устанавливаться на основании рассматриваемого законопроекта, а должен определяться в соответствии с главой 59 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом в тексте законопроекта нормы, определяющие порядок установления факта наступления гражданской ответственности, отсутствуют.

Пунктом 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации" также предусматривается необходимость установления в законах о конкретных видах обязательного страхования срока и порядка уплаты страховых премий. В законопроекте указанные положения отсутствуют, а содержится лишь указание на то, что порядок и сроки уплаты страховой премии определяются по согласованию со страховщиком.

Законопроектом предусмотрено право страховщика на дополнительную экспертизу опасного объекта при заключении договора страхования. При этом законопроектом не определен порядок и условия проведения экспертизы. Также не ясно, как дополнительная экспертиза должна учитываться при расчете возможного ущерба.

Требуется уточнить, какой орган осуществляет экспертную оценку по страховым операциям в соответствии со статьей 7 законопроекта.

Страховая сумма рассчитывается исходя из максимально возможного размера страховой выплаты на одного потерпевшего и максимального количества потерпевших. Согласно положениям законопроекта под потерпевшими понимаются как физические, так и юридические лица. При этом отсутствует конкретный максимальный размер страховой выплаты на юридическое лицо, вследствие чего не представляется возможным рассчитать размер страховой суммы. Фактически, в законопроекте страховая сумма рассчитана исходя из количества потерпевших - физических лиц и лимитов ответственности, установленных для физических лиц, то есть исходя из того, что при наступлении страхового случая все потерпевшие будут являться физическими лицами. Такой расчет размера страховых сумм может привести при наступлении страхового случая к их недостаточности для покрытия всего причиненного ущерба.

Принятие законопроекта потребует внесения изменений в федеральные законы "О безопасности опасных производственных объектов" и "О безопасности гидротехнических сооружений" и другие нормативные правовые акты в части обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов. Так, статьей 4 законопроекта устанавливается перечень опасных объектов, владельцы которых должны осуществлять обязательное страхование своей ответственности. При этом в соответствии с частью 3 статьи 2 законопроекта запрещается эксплуатировать опасные объекты, владельцы которых не заключили договор обязательного страхования своей ответственности. В то же время, целый ряд опасных объектов, перечисленных в статье 4 законопроекта, в принципе не может быть выведен из эксплуатации (гидротехнические сооружения, дамбы, сооружения, ограждающие хранилища жидких отходов и т.п.). Следует также отметить, что частью 3 статьи 3 законопроекта предусматривается административная ответственность за неисполнение владельцем указанных объектов обязанности по обязательному страхованию в форме лишения владельца права на эксплуатацию опасного объекта. Однако остается неясным, кто будет обеспечивать эксплуатацию опасного объекта, например, гидротехнического сооружения или дамбы.

Кроме того, в состав полномочий, финансируемых за счет собственных средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, требуется включение вопросов страхования гражданской ответственности эксплуатирующими организациями, имущество которых находится в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, что, в свою очередь, потребует перераспределения доходных полномочий между уровнями государственной и местной власти.

В статье 1 законопроекта установлены лицензионные и квалификационные требования к страховщику, что не соответствует Закону Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации", согласно статье 32 которого лицензирование деятельности любых субъектов страхового рынка осуществляется только в соответствии с указанным Законом Российской Федерации. Кроме того, лицензирование деятельности по страхованию гражданской ответственности организаций, эксплуатирующих опасные объекты, уже предусмотрено статьей 32.9 Закона Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

В статье 6 законопроекта не определен статус "аккредитованной организации", дающей заключение по расчету возможного ущерба. Кроме того, не определены порядок и критерии осуществления уполномоченным федеральным органом исполнительной власти согласования расчета возможного ущерба.

В статье 4 законопроекта опасные объекты разделены на определенные группы, но различия в условиях обязательного страхования в зависимости от группы объектов не устанавливаются. Из текста статьи 6 законопроекта следует, что проведение страхования в отношении находящихся у одного владельца объектов, относящихся к разным группам, должно осуществляться на основании единого договора страхования. При этом согласно статье 9 законопроекта устанавливается, что договор страхования заключается в отношении каждой группы опасных объектов. Таким образом, непонятно, предполагается ли объединение в одном договоре страхования различных объектов или в отношении каждого объекта должен заключаться отдельный договор.

Частью 5 статьи 9 законопроекта устанавливаются случаи, при которых договор обязательного страхования подлежит изменению. К числу таких случаев относится, в частности, замена страхователя или страховщика. Фактически речь идет о замене стороны договора, которая осуществляется в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что замена страхователя или страховщика возможна при условии соблюдения процедуры, установленной Гражданским кодексом Российской Федерации в отношении перемены лиц в обязательстве. Кроме того, последствием замены страхователя или страховщика может быть не только внесение изменений в договор, но и заключение нового договора страхования.

Проектом предусмотрено, что заявление о страховой выплате может быть направлено в течение срока исковой давности. Не ясно, о каком сроке исковой давности идет речь и какой момент является началом его течения: либо срок исковой давности, установленный статьей 966 Гражданского кодекса Российской Федерации (по требованиям, вытекающим из договоров имущественного страхования - 2 года), либо общий срок исковой давности (3 года), установленный статьей 196 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Кроме того, согласно статье 11 законопроекта в качестве права страховщика предусмотрена возможность расторжения договора страхования в случае неуплаты страхователем страховой премии (страхового взноса) в срок, предусмотренный договором страхования. При этом в указанной статье предусматривается, что действие договора страхования прекращается в 24 часа 00 минут дня, установленного как день оплаты страховой премии.

Во-первых, непонятно, является ли расторжение договора страхования правом страховщика или его обязанностью. Во-вторых, остается нерешенным вопрос, что считать неуплатой страховой премии, учитывая, что ее неуплата до наступления конкретного времени влечет автоматическое расторжение договора страхования.

Кроме того, принимая во внимание, что согласно статье 11 законопроекта в случае неоплаты договор страхования автоматически расторгается, а в соответствии со статьей 2 законопроекта эксплуатация опасных объектов без заключения договоров обязательного страхования запрещена, практически возникает ситуация, когда неуплата страхователем страховой премии (страхового взноса) в определенный срок влечет автоматическое прекращение эксплуатации объектов, что нельзя признать обоснованным, учитывая специфику объектов страхования.

Установленный статьей 12 законопроекта срок, в течение которого должен быть составлен страховой акт, требует конкретизации, поскольку из указанной статьи не ясно, начиная с какой даты составляется данный акт. Кроме того, следует рассмотреть целесообразность требования об установлении судом вины страхователя, поскольку наличие или отсутствие вины страхователя (владельца источника повышенной опасности) не является основанием для освобождения его от ответственности за вред (статья 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В статье 12 законопроекта указываются документы, подтверждающие право владения опасным объектом. В то же время, Гражданским кодексом Российской Федерации право владения, как самостоятельное право, не выделяется. Например, арендатор имущества также обладает правом владения, в связи с чем в соответствии с законопроектом компенсация будет выплачиваться арендатору, а не собственнику имущества.

В статье 13 законопроекта условием освобождения страховщика от обязанности по страховой выплате является, в частности, ситуация, когда авария вызвана умышленным нарушением работником страхователя правил промышленной безопасности, а также невыполнением страхователем предписаний уполномоченного органа или неких указаний страховщика.

Следует особо отметить, что указанные условия освобождают страховщика от обязанности по страховой выплате практически во всех случаях наступления гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов, что лишает законопроект какого-либо смысла.

Статьей 14 законопроекта предусмотрено создание некого "фонда предупредительных мероприятий", однако статус указанного фонда не определен. Если речь идет о средствах страховщика, то определение направлений расходования этих средств федеральным законом устанавливаться не может.

По тексту законопроекта имеется ряд редакционных замечаний, в частности по статьям 1, 3, 4, 6, 7, 10, 12 законопроекта в части уточнения и (или) приведения в соответствие с действующим законодательством основных понятий законопроекта, положений законопроекта, касающихся страховой суммы, страховой премии, страхового тарифа, страховых выплат, а также прав и обязанностей страхователей.

Для целей реализации законопроекта необходимо провести инвентаризацию всех опасных объектов, которые подпадают под его действие.

Исходя из вышеизложенного, законопроект поддерживается Правительством Российской Федерации при условии учета указанных замечаний.

Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации

А. Жуков