Комментарий к Федеральному закону от 21.07.2005 N 112-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О таможенном тарифе" (К.А. Сизова, В.П. Шавшина, "Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 11, ноябрь 2005 г.)

Комментарий к Федеральному закону от 21.07.2005 N 112-ФЗ
"О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О таможенном
тарифе"*(1)

В настоящее время в условиях усложнения международных экономических отношений, а также роста динамики товарооборота с зарубежными странами внешнеторговая политика Российской Федерации переживает новый этап своего развития. Это связано, с одной стороны, с процессами глобализации и интеграции в области мировой экономики и проблемами создания субрегиональных экономических образований, а с другой стороны, с необходимостью упрощения и ускорения техники регулирования внешнеэкономической деятельности, в том числе в области предоставления преференций.

В Российской Федерации до настоящего времени законодатель уделял недостаточное внимание проблемам предоставления преференций во внешнеторговой политике государства, а также разработке методов построения национальной системы преференций. Кроме того, действующая нормативно-правовая база в области таможенно-тарифного регулирования имеет ряд существенных пробелов и противоречий.

В российском законодательстве определение термина "преференция" приведено в ст. 36 Закона РФ от 21.05.1993 N 5003-1 "О таможенном тарифе" (далее - Закон N 5003-1), в которую недавно Федеральным законом от 21.07.2005 N 112-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О таможенном тарифе"" (далее - Закон N 112-ФЗ) были внесены изменения. В отличие от предыдущей редакции понятие "преференция" приравнивается к понятию "льгота", поскольку ст. 36 Закона N 5003-1 имеет в настоящее время следующую редакцию: "При осуществлении торгово-политических отношений Российской Федерации с иностранными государствами допускается предоставление льгот (преференций) по Таможенному тарифу Российской Федерации...".

В целом, можно предложить следующее определение таможенной льготы. Под таможенной льготой в общем смысле понимается любая льгота, касающаяся правил, установленных таможенным законодательством (льготы по таможенному оформлению, таможенному контролю и т.д.), в том числе льгота по уплате таможенных платежей, к которым относятся таможенная пошлина, НДС, акцизы и другие обязательные платежи, взимаемые в связи с перемещением товаров через таможенную границу.

Таможенные льготы предоставляются:

- в отношении налогов, подлежащих уплате при перемещении товаров через таможенную границу Российской Федерации;

- в отношении таможенной пошлины;

- в отношении порядка таможенного оформления;

- в отношении мер таможенного контроля.

Таким образом, таможенные льготы - это преимущества в сфере таможенных платежей, таможенного оформления и таможенного контроля.

Закон N 5003-1 закрепляет следующие виды тарифных льгот:

1) возврат ранее уплаченной таможенной пошлины;

2) освобождение от уплаты таможенной пошлины;

3) снижение ставки таможенной пошлины;

4) установление тарифных квот на преференциальный ввоз (вывоз) товара.

1. Возврат ранее уплаченной таможенной пошлины активно используется в целях стимулирования экспорта.

Возврат уплаченной пошлины предусматривается отдельными таможенными режимами, закрепленными в Таможенном кодексе Российской Федерации от 28.05.2003 N 61-ФЗ (ТК РФ), например, режимом реэкспорта, при котором иностранные товары вывозятся с таможенной территории Российской Федерации без взимания или с возвратом таможенных пошлин и без применения к товарам запретов и ограничений экономического характера, определены условия, при одновременном соблюдении которых в случае вывоза реэкспортируемых товаров уплаченные ввозные пошлины подлежат возврату.

2. Освобождение от уплаты таможенной пошлины относится к особой разновидности налоговых льгот, которая направлена на выведение из-под налогообложения отдельных предметов (объектов) налогообложения. Данные изъятия могут осуществляться как на постоянной, так и на временной основе. Статья 35 Закона N 5003-1 устанавливает случаи освобождения от уплаты таможенной пошлины на постоянной бессрочной основе. Иногда освобождение предоставляется на ограниченный срок, например, на основании Федерального закона от 01.12.1995 N 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (утратил силу с 01.01.2005) таможенное оформление ввозимых бумаги, полиграфических материалов, технологического и инженерного оборудования осуществлялось без взимания таможенных пошлин с 1 января 1996 года по 31 декабря 1998 года.

3. Снижение ставки таможенной пошлины, так же как и освобождение от уплаты таможенной пошлины, представляет собой разновидность налогового кредита.

4. Установление тарифных квот на преференциальный ввоз (вывоз) товара - это специфическая для внешнеторговой деятельности льгота. Тарифная квота - это установление пониженных по сравнению со ставками ввозных таможенных пошлин, применяемыми в соответствии с Таможенным тарифом Российской Федерации, ставок ввозных таможенных пошлин на определенное количество товара, ввозимого на таможенную территорию Российской Федерации в течение определенного периода. К товарам, ввозимым на таможенную территорию Российской Федерации свыше установленного количества (квоты), применяются ставки ввозных таможенных пошлин в соответствии с Таможенным тарифом Российской Федерации.

Тарифные льготы подразделяются по основаниям применения:

- преференциальные (в зависимости от страны происхождения);

- иные (собственно тарифные), предоставляемые в зависимости, например, от категории товаров (валюта), цели ввоза (гуманитарная помощь), избранного таможенного режима (ст. 37 Закона N 5003-1).

Таким образом, преференция относится в настоящее время к одному из особых видов тарифных льгот, предоставляемых в виде установления тарифных квот, освобождения от уплаты или снижения ставок ввозных таможенных пошлин. Возможно, законодатель таким способом хотел объединить все тарифные льготы в единую систему и определить особое место преференций в этой системе. Однако экономический смысл предоставления Российской Федерацией преференций не изменился и вряд ли изменится в ближайшие годы, возможно, до момента вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (ВТО). Необходимо отметить, что применение преференциального режима рекомендовано ООН в рамках Всеобщей системы преференций и закреплено в главе IV ГАТТ/ВТО.

В соответствии со ст. 36 Закона N 5003-1 при осуществлении торгово-политических отношений Российской Федерации с иностранными государствами допускается установление преференций по Таможенному тарифу Российской Федерации:

- в виде установления тарифных квот на преференциальный ввоз сельскохозяйственных товаров, аналоги которых производятся (добываются, выращиваются) в Российской Федерации;

- в виде освобождения от уплаты ввозных таможенных пошлин, снижения ставок ввозных таможенных пошлин в отношении товаров:

происходящих из государств, образующих вместе с Российской Федерацией зону свободной торговли или таможенный союз либо подписавших соглашения, имеющие целью создание такой зоны или такого союза;

происходящих из развивающихся стран, пользующихся национальной системой преференций Российской Федерации, пересматриваемой Правительством РФ периодически, но не реже чем один раз в пять лет.

Впервые в изменениях к Закону N 5003-1 даются отсылочные нормы на таможенное законодательство Российской Федерации. Это объясняется тем, что вступивший в силу с 1 января 2004 года ТК РФ содержит несколько статей (ст. 29-38), посвященных определению страны происхождения товара. В соответствии с п. 2 ст. 29 ТК РФ правила определения страны происхождения товаров устанавливаются в целях применения тарифных преференций либо непреференциальных мер торговой политики. В отличие от Закона N 5003-1 ТК РФ содержит понятие "тарифная преференция", однако определение этого понятия в настоящем Кодексе отсутствует. Вышеуказанная отсылочная норма касается случая, когда в отношении товаров, страна происхождения которых не установлена, используются ставки ввозных таможенных пошлин, применяемые к товарам, происходящим из стран, торгово-политические отношения с которыми предусматривают режим наиболее благоприятствуемой нации, за исключением случаев, предусмотренных таможенным законодательством Российской Федерации. Таким случаем будет являться оговоренная подпунктом 1 п. 2 ст. 38 ТК РФ ситуация: если таможенным органом обнаружены признаки того, что страной происхождения товаров является страна, торгово-политические отношения с которой не предусматривают режим наиболее благоприятствуемой нации, то применяются увеличенные вдвое базовые ставки ввозных таможенных пошлин либо предоставляется обеспечение уплаты таможенных пошлин по указанным ставкам.

Следует обратить внимание читателей журнала на то, что новым в Законе N 112-ФЗ является и то, что ранее тарифные квоты устанавливались на преференциальный ввоз (вывоз) в отношении товаров, происходящих из отдельных групп стран, а в настоящее время - в отношении преференциального ввоза сельскохозяйственных товаров, аналоги которых производятся (добываются, выращиваются) в Российской Федерации. Существенным изменением является смена требований, предъявляемых к установлению тарифных квот по отношению к направлению перемещения товаров, претендующих на получение преференций. Иными словами, в настоящее время тарифные квоты устанавливаются только в отношении ввоза товаров в течение определенного периода времени. В целях реализации требований ст. 36 ТК РФ в части применения тарифных квот законодатель также определяет понятие "сельскохозяйственные товары". Немаловажным является и определение групп сельскохозяйственных товаров в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности (ТН ВЭД России), а также указание конкретных наименований этих товаров. Отныне участники внешнеэкономической деятельности могут предполагать, на ввоз каких иностранных сельскохозяйственных товаров Правительство РФ может установить тарифные квоты. Исходя из опыта прошлых лет, скорее всего, установление тарифных квот будет аналогичным, а именно: путем утверждения отдельных постановлений Правительства РФ с указанием четкого 10-значного классификационного кода товара в соответствии с ТН ВЭД России, размера тарифной квоты и периода ее действия.

Наряду с указанным в Законе N 5003-1 перечнем товаров, подпадающим под тарифное квотирование, на протяжении нескольких лет в практике предоставления Российской Федерацией преференций применяется перечень товаров, происходящих из развивающихся и наименее развитых стран - пользователей схемой преференций Российской Федерации, в отношении которых при ввозе на территорию Российской Федерации предоставляется преференциальный режим. Перечень стран-пользователей схемой преференций Российской Федерации определен постановлением Правительства РФ от 13.09.1994 N 1057, перечень отдельных товаров - постановлением Правительства РФ от 25.05.2000 N 414 (в основном продукты питания растительного и животного происхождения, некоторые категории сырьевых товаров и изделий из них).

Перечень отдельных товаров утвержден приказом ГТК России от 25.12.2003 N 1539 "О предоставлении тарифных преференций". Следует отметить, что во внешнеторговой политике Российской Федерации на протяжении ряда лет предпринимаются попытки сократить применение преференциального режима в отношении импорта продуктов переработки из развивающихся и наименее развитых стран. Так, количество товарных групп преференциальных товаров постепенно сокращалось (с 89 товарных позиций в 1994 году до 44 товарных позиций в 2005 году). Правительство РФ устанавливает тарифные квоты на сельскохозяйственные товары, как указано в п. 4 ст. 36 Закона N 112-ФЗ, с целью стимулирования сельскохозяйственного производства и обеспечения необходимого объема потребления сельскохозяйственных товаров на территории Российской Федерации. Однако вышеуказанный перечень преференциальных товаров содержит преимущественно сельскохозяйственные товары, классифицируемые в группах 01-24 ТН ВЭД России, на которые и устанавливаются тарифные квоты. Таким образом, можно предположить, что следующим этапом внесения изменений в законодательные акты будет являться корректировка перечня преференциальных товаров с учетом задач, стоящих в области сельского хозяйства страны.

Следует обратить внимание читателей журнала на то, что в отношении ряда товаров (сахар, спирт, сигары и прочие), происходящих из некоторых государств - участников СНГ (Армении, Узбекистана, Украины, Азербайджана, Молдовы), с начала 2002 года Российская Федерация на основании подписанных ею протоколов об изъятиях из режима свободной торговли стала применять тарифные изъятия. Определение понятия "тарифное ограничение (изъятие)" также отсутствует в российском законодательстве, а в Законе N 5003-1 это понятие и вовсе упущено. Несмотря на это, Российская Федерация широко применяет во взаимной торговле с некоторыми странами СНГ систему тарифных изъятий и периодически вносит в эту систему изменения. Так, с 1 января 2004 года некоторые товарные позиции товаров частично исключены из тарифных изъятий (например, для товаров, происходящих из Молдовы), а с 1 января 2005 года исключены многие позиции товаров, происходящих из Азербайджана и Армении. Недавно Правительством РФ подписан представленный Минэкономразвития России проект протокола о поэтапной отмене ограничений во взаимной торговле государств - участников СНГ (распоряжение Правительства РФ от 02.06.2005 N 709-р), в котором предельным сроком отмены тарифного ограничения (изъятия) предлагается установить 1 января 2012 года. Данная мера Правительства РФ обосновывается необходимостью наращивания взаимного товарооборота, обеспечения устойчивого экономического роста и повышения благосостояния населения государств - участников СНГ.

В целях совершенствования методов формирования перечня преференциальных товаров и перечня товаров, подлежащих тарифному квотированию, возможно применение зарубежного опыта (в частности, Европейского союза), а именно использование уровня чувствительности товаров. В качестве основных критериев отнесения товаров к чувствительным товарам можно применить традиционность производства товара, безопасность товара, степень его обработки, уровень конкурентоспособности. В настоящее время единственным предложенным Правительством РФ (в проекте внесения изменений в Закон N 5003-1) критерием попадания товара под действие тарифной квоты является разница между объемом потребления такого товара на территории Российской Федерации и объемом производства аналогичного (идентичного иностранному товару по качественным характеристикам) российского товара (уровень критерия составляет более 5%).

Рассмотренные выше изменения, внесенные в Закон N 5003-1, не коснулись политического характера преференций, предоставляемых Российской Федерацией ряду государств. Во-первых, это связано с наличием у этих государств перед Российской Федерацией обязательств, оговоренных в ряде международных договоров и соглашений со многими странами и их союзами, а во-вторых - с длительностью процесса пересмотра стран - пользователей национальной системой преференций. Традиционно такими странами остаются государства, образующие вместе с Российской Федерацией зону свободной торговли или таможенный союз (страны СНГ и ЕврАзЭС), а также развивающиеся страны (в том числе наименее развитые).

В качестве основной проблемы в области формирования перечня развивающихся государств является то, что в настоящее время пользователями национальной системой преференций Российской Федерации, помимо наименее развитых стран, являются также ряд экономически быстро прогрессирующих государств, входящих в перечень развивающихся стран. Эти государства относятся к развивающимся странам в силу традиций или политической установки ведущих развитых стран на предоставление таким развивающимся государствам привилегий в области международных экономических отношений.

Например, страны первого поколения группы новых индустриальных стран (НИС), то есть Республика Корея, Сингапур, Тайвань, в сравнении с Российской Федерацией имеют существенные преимущества по некоторым макроэкономическим показателям. Поэтому новый, более дифференцированный, подход к различным по уровню развития странам - пользователям национальной системой преференций давно является актуальным и уже проводится в жизнь многими странами мира. С 1994 по 2005 год Российская Федерация пересматривала перечень развивающихся стран только два раза путем включения в него двух стран (Болгарии и ЮАР).

В связи с вышеприведенным из перечня стран - пользователей национальной системой преференций постановлением Правительства РФ от 06.06.2005 N 355 были исключены Кипр, Мальта, Словения и Югославия, которые 1 мая 2004 года стали полноправными членами Европейского союза.

Вместе с тем следует учесть, что простое исключение каких-либо стран из списка стран - пользователей национальной системой преференций может оказать неблагоприятное воздействие на весь комплекс политических и торгово-экономических отношений с этими странами. Кроме того, такой шаг может повлиять на итоги ведущихся переговоров о вступлении Российской Федерации в ВТО. Будущее членство Российской Федерации в ВTO может обеспечить недискриминационный доступ конкурентоспособных российских товаров на мировые рынки. Наряду с этим Российская Федерация, возможно, должна будет взять на себя ряд обязательств, в том числе сокращение импортных тарифов и ослабление нетарифного регулирования торговли, а также предоставление преференций целому ряду промышленно развитых стран. Поэтому такое направление в деятельности Правительства РФ требует более детального исследования. Кроме того, в соответствии с Правилами определения происхождения товаров развивающихся стран при предоставлении тарифных преференций в рамках Общей системы преференций, принятыми Соглашением стран СНГ 02.04.1996, перечень развивающихся стран должен формироваться с учетом рекомендаций Организации Объединенных Наций.

Как было отмечено выше, одним из пробелов в действующем российском законодательстве в части применения преференций является отсутствие единого подхода к формированию национальной системы преференций, ее структурных элементов, периодичности пересмотра данной системы. Из п. 1 ст. 36 Закона N 112-ФЗ следует, что преференции предоставляются в отношении товаров, происходящих из развивающихся стран, пользующихся национальной системой преференций Российской Федерации, пересматриваемой Правительством РФ периодически, но не реже чем один раз в пять лет. Однако п. 3 постановления Правительства РФ от 13.09.1994 N 1057 "Об утверждении перечня стран - пользователей схемой преференций Российской Федерации" установлено, что национальная схема преференций Российской Федерации подлежит ежегодному пересмотру. Данный правовой акт на сегодняшний день является действующим, в том числе в части сроков пересмотра национальной системы преференций Российской Федерации, которые противоречат срокам, установленным ст. 36 Закона N 5003-1.

Иных нормативно-правовых актов, разъясняющих понятия национальной системы преференций, сущность ее структурных элементов, а также порядок и сроки ее пересмотра, с 1993 года, когда был принят Закон N 5003-1, по настоящее время Правительством РФ принято не было. Возможно, именно этот факт привел к тому, что изменения в ст. 36 Закона N 5003-1 в части предоставления преференций были внесены только в 2005 году, в то время как перечни преференциальных товаров и стран - пользователей национальной системой преференций до сих пор не имеют четких критериев пересмотра.

Таким образом, несмотря на внесение вышерассмотренных изменений в Закон N 5003-1, на практике остается много проблем, связанных с предоставлением преференций. Эти проблемы во многом связаны с несоответствием национального законодательства (в том числе таможенного) и международных норм в области предоставления преференций. В настоящее время таможенные органы Российской Федерации при принятии решения о предоставлении преференций в основном руководствуются международными правилами, действующими в рамках Общей системы преференций, поскольку они более полно раскрывают условия предоставления преференций. На национальном уровне данные условия только частично отражены в ТК РФ в части определения страны происхождения товара.

Так, общепринятые международные условия предоставления преференций - правила "непосредственной закупки" и "прямой отгрузки" - только упомянуты в п. 5 ст. 32 ТК РФ: "При установлении порядка применения критериев достаточной переработки для отдельных товаров, ввозимых из стран, которым Российская Федерация предоставляет тарифные преференции, в целях предоставления тарифных преференций Правительство Российской Федерации вправе определять условия применения правил непосредственной закупки и прямой отгрузки". До настоящего времени Правительство РФ не разработало таких условий, а также не установило категории товаров, для которых эти условия могли бы действовать. Кроме того, в таможенном законодательстве не раскрыта сущность правил непосредственной закупки и прямой отгрузки. Таким образом, таможенные органы применяют международные документы, которые в соответствии со ст. 8 ТК РФ имеют приоритет над национальным законодательством.

В связи с этим на практике нередко возникают проблемы доказательства прямой отгрузки товара в случае его транспортировки в силу географических особенностей через территории третьих стран или перегрузки на другое транспортное средство при несоответствии пломб, указанных в коносаментах, пломбам, обнаруженным при осмотрах прибывших контейнеров.

В связи с возможностью заявления в таможенный орган недостоверных сведений о товаре необходимо законодательно установить обязательное нахождение товаров под таможенным контролем с использованием таможенного сопровождения товаров в случае их транспортировки через таможенную территорию третьих стран или применение обеспечения уплаты таможенных платежей. Следует определить перечень компетентных органов, имеющих право согласовывать такую транспортировку, а также выработать учет, единую форму и средства защиты разрешительного документа на транзит через территории третьих стран (в особенности это касается стран СНГ). Если произошло нарушение средств таможенного обеспечения товара страны отправления, необходимо, чтобы экспортер или отправитель товара представлял таможенным органам соответствующее объяснение.

Также недоработкой национального таможенного законодательства (в частности, ТК РФ) является противоречие ст. 37 ТК РФ международным требованиям в части установления предела стоимости товаров, ниже которого не требуется документального подтверждения происхождения товаров в целях предоставления преференций. В соответствии со ст. 37 ТК РФ представление документа, подтверждающего страну происхождения товаров, не требуется, если общая таможенная стоимость товаров, перемещаемых через таможенную границу, отправленных в одно и то же время одним и тем же способом одним и тем же отправителем в адрес одного получателя, составляет менее 20 000 руб. Согласно требованиям Соглашения стран СНГ от 12.04.1996 "О Правилах определения происхождения товаров развивающихся стран при предоставлении тарифных преференций в рамках Общей системы преференций" (п. 5 Правил) этот предел составляет 5000 долл. США.

Одним из проблемных вопросов в настоящее время является и подтверждение происхождения товаров, происходящих из стран СНГ. Решением экономического совета СНГ от 03.12.2004 установлена выдача уполномоченными органами сертификатов происхождения товаров формы СТ-1 нового образца. Выдача данных сертификатов должна осуществляться с 1 января 2005 года. Однако некоторые страны СНГ, такие как Грузия, Туркменистан и Узбекистан, не подписали данное решение; в связи с этим возникает вопрос правомерности предоставления преференций в отношении товаров, ввозимых из этих стран, при представлении сертификатов происхождения старого образца.

В заключение следует отметить, что совершенствование национальной системы преференций Российской Федерации в целях ее превращения в эффективный механизм регулирования внешней торговли со многими странами мира является одной из важных и приоритетных задач, стоящих перед государством. Эта система должна учитывать как мировой опыт применения таможенных преференций, так и практику применения таможенных преференций в субрегиональных экономических сообществах и таможенных союзах. Несмотря на определенные положительные результаты в области совершенствования действующего законодательства, регулирующего предоставление преференций, целостное решение вышерассмотренных проблем требует постоянного внимания и является весьма востребованным в системе внешнеторговой политики Российской Федерации.

В.П. Шавшина,

руководитель таможенной практики международной юридической

компании DLA Piper Gray Cary, доцент Санкт-Петербургского

государственного университета, к.ю.н.

К.А. Сизова,

советник государственной службы 2 класса, к.э.н.

"Налоговый вестник: комментарии к нормативным документам для бухгалтеров", N 11, ноябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Текст официального документа не приводится.