Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 15 ноября 2005 г. N вн 2.2-1/3414
"По проекту федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внесенному Правительством Российской Федерации (к первому чтению)"

Досье на проект федерального закона

По поручению Совета Государственной Думы от 18 октября 2005 г. (протокол N 114, пункт 96)

В законопроекте содержатся положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются определенными полномочиями, в то время как в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), содержащей перечень полномочий, осуществляемых указанными органами за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (как в действующей, так и в предлагаемой законопроектом редакции) они отсутствуют (см. статьи 3, 8, 21, 22, 27, 31 законопроекта). В соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ федеральные законы, предусматривающие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3 указанного Федерального закона, должны соответствовать определенным требованиям (п.п. 7 и 8 статьи 26.3 указанного Федерального закона).

Имеется и иная ситуация, когда предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных прав в соответствии с законами не согласуется со статьей 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, где в перечне полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения их полномочия изложены шире (статья 12 проекта).

Исходя из положений части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам нуждаются в уточнении пункт 1 статьи 2, пункт 1 статьи 14 законопроекта, в которых говорится о том, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются, в том числе, в соответствии с иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Обращаем также внимание на то, что законопроект содержит положения, согласно которым дополняются статьи отраслевых федеральных законов, регулирующих содержание законодательства Российской Федерации в той или иной отрасли (пункт 1 статьи 2, пункт 1 статьи 14, пункт 1 статьи 21, пункт 1 статьи 23 проекта). Согласно указанным дополнениям понятие "законодательство Российской Федерации" будет включать в себя, в том числе законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, что будет отличаться от аналогичного понятия, содержащегося в федеральных законах, принятых по предметам ведения Российской Федерации (см. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации", Таможенный кодекс Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации и др.).

В отдельных статьях законопроекта в качестве полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду с принятием законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации предусматривается "разработка, утверждение и реализация региональных государственных программ" (пункт 1 статьи 17, пункт 2 статьи 21, статья 24 законопроекта), "принятие и реализация региональных программ" (пункт 2 статьи 22, пунктом 1 статьи 27 проекта). Исходя из изложений указанных положений можно сделать вывод о том, что указанные программы не относятся к нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, таким образом не ясен их правовой статус.

В законопроекте отсутствует единый подход в применении условных наименований федеральных органов исполнительной власти. Необходимо уточнить как наименования (пункт 4 статьи 3, пункт 4 статьи 5, пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 8, пункты 10, 11, 16 статьи 10, пункт 1 статьи 18, пункт 5 статьи 19, статья 25, пункт 8 статьи 28), так и полномочия федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

Кроме того, необходимо отметить, что при внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в законопроекте не учитывается содержание неизменяемых статей актов, в том числе в части наименований федеральных органов исполнительной власти.

Особо следует отметить о необходимости унификации применяемой в законопроекте терминологии с терминологией, применяемой в федеральных законах. В предложенной редакции нового пункта 8.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ (подпункт "в" пункта 1 статьи 1 проекта) упоминаются "финансовые средства, передаваемые из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов". Если речь идет о субвенциях из федерального бюджета (как в иных положениях статьи 26.3 в действующей редакции), следует называть их единообразно. Аналогичное замечание относятся к подпункту "б" пункта 2 статьи 1 законопроекта, пункту 2 статьи 2 проекта, статье 3, пункту 11 статьи 10, статьям 12 и 13 и др.

Также следует согласовать определение термина "обособленный водный объект (замкнутый водоем)" (пункт 1 статьи 10 проекта) с определением этого объекта, содержащемся в статье 1 проекта Водного кодекса Российской Федерации, принятого Государственной Думой в первом чтении.

Согласно пункту 2 статьи 1 проекта статья 26.5 Федерального закона N 184-ФЗ дополняется новыми абзацами. При этом в новом абзаце втором указанной статьи Федерального закона говорится об участии органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, не переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3. Данное положение необходимо скорректировать, поскольку в пункте 7 указанной статьи идет речь о полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Кроме того, обращаем внимание, что дополнения, вносимые законопроектом в статью 26.5 касаются участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, при этом в наименовании статьи указаны исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Что касается абзацев третьего и четвертого, дополняющих статью 26.5 Федерального закона N 184-ФЗ, то они не относятся к предмету указанной статьи, регулирующей вопросы возложения на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а в редакции законопроекта - и вопросы участия в осуществлении данных полномочий. В законопроекте имеются и иные случаи внесения изменений, когда вносимые изменения не соответствуют предмету регулирования соответствующей статьи или закона (например, пункт 2 статьи 4, статья 12, подпункт "ж" пункта 1 статьи 18, статья 24, пункт 1 статьи 27 проекта).

Изложенной в законопроекте редакцией пункта 6.2 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" (подпункт "а" пункта 3 статьи 3 законопроекта) предлагается отнести к полномочиям субъектов Российской Федерации организацию предоставления общего образования в образовательных учреждениях для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи. Данный тип образовательных учреждений необходимо определить в указанном Законе в статьях 12, 50 или 51.

Подпунктом "д" пункта 3 статьи 3 проекта предлагается отнести к компетенции субъектов Российской Федерации в области образования право осуществления надзора и контроля в области образования и исполнения государственных образовательных стандартов за образовательными учреждениями вне зависимости от форм собственности, за исключением федеральных образовательных учреждений. В связи с этим отмечаем, что предусматривая исключение только в отношении федеральных образовательных учреждений, указанная норма не согласуется со статьей 24 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", где контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов во всех имеющих государственную аккредитацию высших учебных заведениях независимо от их организационно-правовых форм отнесен к компетенции Российской Федерации и возложен на государственную аттестационную службу (пункт 4).

Пунктом 1 статьи 7 проекта вносится изменение в определение понятия "энергоснабжающая организация" в части замены слов "коммерческая организация независимо от организационно-правовой формы" на слово "лицо", что представляется некорректным, поскольку к "лицам" Гражданский кодекс Российской Федерации (см. Подраздел 2. Лица) относит, помимо юридических лиц, граждан (физических лиц), а также Российскую Федерацию, субъектов Российской Федерации, муниципальные образования. Кроме того, энергоснабжающая организация является стороной по договору энергоснабжения (см. статью 539 ГК РФ), который в силу статьи 426 ГК РФ является публичным договором. А одной из особенностей публичного договора является то, что организацией, обязанной заключить такой договор может быть только коммерческая организация (см. пункт 1 статьи 426 ГК РФ).

Дополнение статьи 6 Федерального закона "Об экологической экспертизе" положением о том, что субъекты Российской Федерации в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, могут организовывать и проводить государственную экологическую экспертизу регионального уровня следует сопроводить изменениями редакций и других статей указанного Федерального закона (статьи 10, 14 и 16), устанавливающим исключительное право федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Пункт 7 новой редакции статьи 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" нуждается в согласовании со статьями 20 и 24 указанного Федерального закона, которыми установлено, что обеспечение занятости инвалидов гарантируется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем стимулирования создания организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов, а не создания ими таких рабочих мест.

В рамках представленного законопроекта следует уточнить к компетенции каких органов относится утверждение положений об итоговой государственной аттестации студентов и об экстернате в государственных высших учебных заведениях субъектов Российской Федерации. Согласно подпункту 2 пункта 3 статьи 24 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в компетенцию федерального государственного органа управления образованием относится утверждение указанных положений только в отношении федеральных государственных высших учебных заведений, а исходя из содержания нового пункта 8.1 статьи 29 Закона Российской Федерации "Об образовании" (подпункт "в" пункта 3 статьи 3 законопроекта) такое полномочие не относится и к ведению субъектов Российской Федерации.

В статье 16 законопроекта не определено к полномочиям какого уровня публичной власти отнесены создание и деятельность призывной комиссии по мобилизации граждан. Не указано, решением какого органа публичной власти создается комиссия, не установлены различия в статусе комиссии, создаваемой в субъекте Российской Федерации и в муниципальном образовании.

Пунктом 1 статьи 17 законопроекта в качестве полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации предусматривается разработка, утверждение и реализация региональных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Следует отметить, что статья 46 Лесного кодекса Российской Федерации отнесла к полномочиям Российской Федерации разработку, утверждение и реализацию федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Таким образом, внесение предлагаемых изменений без установления соответствующего механизма предметного разграничения полномочий в сфере разработки, утверждения и реализации государственных программ, может привести к спору о компетенции в указанной сфере.

Согласно предлагаемому дополнению пункта 5 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (подпункт "г" пункта 1 статьи 18 проекта) в случае наделения законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния органов местного самоуправления их финансовое обеспечение осуществляется за счет субвенций, предусмотренных для соответствующего субъекта Российской Федерации. Данное положение не согласуется с частью 2 статьи 63 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета субъекта Российской Федерации регионального фонда компенсаций.

Согласно предлагаемой редакции пункта 8 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" (подпункт "з" пункта 1 статьи 18 проекта) при ненадлежащем исполнении полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния, переданные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, могут быть временно изъяты Правительством Российской Федерации и возложены на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния с передачей необходимых материальных и финансовых средств. Обращаем внимание на то, что для указанного случая Федеральным законом N 184-ФЗ не предусмотрено определение федеральным законом условий и порядка временного изъятия соответствующих полномочий у органов государственной власти. При этом необходимо учитывать также, что согласно пункту 2 статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" органы местного самоуправления могут быть наделены законом субъекта Российской Федерации полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния. Таким образом, в случае установления такого "временного изъятия" необходимо предусмотреть последствия "временного изъятия" для изложенной ситуации.

Дополнение пункта 4 статьи 76 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" положением о том, что создание надлежащих условий хранения книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг) в органах записи актов гражданского состояния обеспечивают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, не согласуется с пунктом 1 статьи 4 данного Федерального закона, согласно которому полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются федеральными полномочиями, передаваемыми органам государственной власти субъектов Российской Федерации и финансируемыми за счет субвенций из федерального бюджета. По нашему мнению, хранение актовых книг - то есть документов, связанных с государственной регистрацией актов гражданского состояния, является неотъемлемым элементом полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" проведение мероприятий по медицинскому обследованию граждан при постановке на воинский учет (в том числе при первоначальной постановке) осуществляется военными комиссариатами. Однако, законопроектом предлагается исключить из расходных обязательств Российской Федерации финансирование медицинского обследования, связанного с исполнением гражданами воинской обязанности (пункт 4 статьи 19 законопроекта), поэтому становится неясным источник финансирования реализации положений статьи 5 данного Федерального закона.

Следует обратить особое внимание на то, что статьей 24 законопроекта предусматривается право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты в рамках полномочий Российской Федерации, что противоречит подпункту "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ, согласно которому законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Поскольку федеральный орган исполнительной власти, указанный в пункте 1 статьи 26 проекта (новой части 5 статьи 19.5 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) является также и органом по регулированию естественных монополий, то ответственность за невыполнение его предписаний уже предусмотрена частью 3 статьи 19.5 КоАП РФ. Помимо этого в целом ответственность за невыполнение предписаний контролирующих органов уже установлена в части 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Аналогичные замечания также относятся и к пункту 2 статьи 26 проекта, в котором предлагается дополнить КоАП РФ новой статьей 19.8.1, которой должна будет установлена ответственность, за непредставление уведомлений (заявлений), сведений (информации) вышеуказанным органам. Следует также иметь ввиду, что статьей 19.7 КоАП РФ уже предусмотрена ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации). А статьей 19.8 КоАП РФ установлена ответственность за непредставление указанных документов и сведений, в частности, в орган регулирования естественных монополий либо за представление заведомо недостоверных сведений в этот орган.

При этом диспозиция предлагаемой части 2 новой статьи 19.8.1 КоАП РФ вступает в конкуренцию со статьей 14.6 КоАП РФ, которой уже предусмотрена ответственность, в частности, за нарушение установленного порядка регулирования цен (тарифов).

Обращаем внимание на необходимость разграничения полномочий государственных органов федерального и регионального уровней по вопросам административной юрисдикции в КоАП РФ (пункты 3, 5 и 6 статьи 26 проекта -изменения к статьям 23.23, 23.51 и 23.57 КоАП РФ) в зависимости от вида осуществляемого им контроля или перечней объектов, подлежащих соответствующему государственному контролю. В проектируемых же изменениях и некоторых действующих редакциях статей главы 23 КоАП РФ (см., например, статью 23.29) по - прежнему должностные лица соответствующих государственных органов федерального и регионального уровней будут рассматривать одни и те же дела без учета объектов, подлежащих тому или иному виду контроля, с чем нельзя согласиться, поскольку это не отвечает принципу разграничения их полномочий.

В то же время обращаем внимание, что в новой редакции части 2 статьи 23.23 КоАП РФ будет приведен перечень соответствующих инспекторов как федерального, так и регионального уровней, тогда как в новой редакции статей Водного кодекса Российской Федерации (см. например, статью 81) и в его не изменяемых положениях какие-либо инспекторы вообще не упоминаются, а вместо этого указывается, что перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный контроль в этой сфере, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Аналогичное замечание фактически относится также и к неизменяемой статье 23.29 КоАП РФ, поскольку в ней приводится конкретный перечень государственных инспекторов Российской Федерации и ее субъектов.

Следует также уточнить и полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях в изменениях к статьям 23.48 и 23.51 КоАП РФ (пункты 4 и 5 статьи 26 проекта), так как они изложены недостаточно ясно и взаимно пересекаются.

Проектом (пункт 7 статьи 26) предлагается внести изменения в часть 6 статьи 28.3 КоАП РФ и предоставить право должностным лицам, уполномоченным субъектами Российской Федерации, составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 5.42 КоАП РФ. Обращаем внимание, что полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных в целом статьей 5.42 (части 1 и 2) КоАП РФ, уже обладают должностные лица органов внутренних дел (милиции) и федеральной инспекции труда и подведомственных ей государственных инспекций труда (см. пункты 1 и 16 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ).

Проектом (пункт 8 статьи 26) предлагается дополнить часть 1 статьи 28.7 КоАП РФ. При этом в предлагаемой новой редакции этого положения будет указано, в частности, законодательство в области "порядка ценообразования, государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги)". Однако в законодательстве Российской Федерации отсутствуют федеральные законы непосредственно с таким наименованием (в отличие от другого упоминаемого в этой статье законодательства).

Проектом (пункт 1 статьи 27) в новой редакции статьи 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривается отнести к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, привлечение лиц, виновных в нарушении законодательства в области охраны окружающей природной среды, к административной ответственности, с чем нельзя согласиться, поскольку установление или привлечение к административной ответственности за нарушение того или иного законодательства должно осуществляться в рамках КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (см. статьи 1.1 и 1.3 КоАП РФ), а не в данном Федеральном законе. В то же время обращаем внимание, что в Федеральном законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" исключена статья 5, посвященная полномочиям органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении ими государственного контроля (надзора) (Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

Также в новой редакции статьи 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относятся, в том числе участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации. При этом определение указанных основных направлений не отнесено к чьему-либо полномочию.

Статьей 6 в предлагаемой проектом редакции органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделяются полномочием по выдаче разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов и установлении лимитов на размещение отходов для объектов хозяйственной и иной деятельности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации. В этой связи отмечаем, что требования о необходимости получения разрешений на выбросы и сбросы вредных веществ, об установлении лимитов на размещение отходов предусмотрены не только в вышеназванном Законе, но и в иных законодательных актах, где данный вопрос решен иначе (см. статью 14 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха", статью 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления").

Согласно предлагаемой редакции части 3 статьи 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды" (пункт 1 статьи 27 проекта) органы государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию могут принять решение об исполнении полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Исходя из положений Федерального закона "Об экологической экспертизе", а также пункта 3 статьи 26.1 Федерального закона N 184-ФЗ полагаем необходимым говорить не о принятии решения органами государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом государственной власти, а о заключении соглашения в соответствии со статьей 26.8 Федерального закона N 184-ФЗ.

Подпунктом "в" пункта 1 статьи 30 проекта к вопросам местного значения поселений предлагается отнести участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении. Данное положение необходимо согласовать со статьей 4 Федерального закона "О народных художественных промыслах", в которую Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ были внесены изменения, исключающие возможность органов местного самоуправления участвовать в решении вопросов сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов.

Пунктом 3 статьи 31 проекта предусматриваются, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации распределяют промышленные квоты пресноводных водоемов. Данное положение нуждается в согласовании со статьей 73 Конституции Российской Федерации. Так, исходя из предлагаемых изменений в Федеральный закон "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" полномочие по распределению промышленных квот пресноводных водоемов является полномочием субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что обуславливает невозможность определения федеральным законом уполномоченного органа на осуществление данных полномочий.

Пунктом 1 статьи 33 законопроекта предлагается признать утратившим силу пункт 1 статьи 95 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, которым вносились изменения в статью 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния". Данные положения вступили в силу с 1 января 2005 года. В этой связи недопустимо признавать утратившими силу названные положения без признания утратившей силу самой статьи 4 Федерального закона "Об актах гражданского состояния". При этом обращаем внимание, что при внесении изменений в статью 4 указанного Федерального закона (статья 17 проекта) используется редакция с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ.

Иные замечания по законопроекту, замечания юридико-технического характера, правка юридико-технического и лингвостилистического характера по тексту законопроекта переданы в Комитет в рабочем порядке.

Начальник управления

Г.П. Ивлиев