Пояснительная записка к проекту федерального закона N 199720-4 "О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "О счетной палате Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"

Предлагаемый законопроект направлен на изменение отдельных положений Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, практикой контрольной деятельности Счетной палаты Российской Федерации (далее - Счетная палата) и взаимодействия с федеральными органами государственной власти. Он обеспечивает совершенствование финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты и устранение существующих пробелов в правовом регулировании ее деятельности как органа внешнего финансового контроля, образованного и подотчетного Федеральному Собранию Российской Федерации.

Законопроект конкретизирует положения Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в сфере контроля Счетной палаты за получателями межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. В соответствии с Федеральным законом Счетная палата вправе проверять расходование средств федерального бюджета в полном объеме, по всем его разделам и статьям, в том числе связанным с предоставлением межбюджетных трансфертов. Бюджетный кодекс в статье 138 конкретизировал данное полномочие и фактически установил более четкое правовое основание для такой проверки. Он закрепил, что Счетная палата и Министерство финансов Российской Федерации вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации - получателей финансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета указанного субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Поэтому предстоящая отмена данной статьи может существенно понизить возможности Счетной палаты при проведении внешнего финансового контроля за использованием средств федерального бюджета, выделяемых в форме межбюджетных трансфертов и вызвать спорные ситуации. В связи с этим полномочие Счетной палаты в данной сфере предлагается конкретизировать в соответствии со статьей 138 Бюджетного кодекса.

Проект федерального закона изменяет квалификационные требования к лицам, назначаемым на должность Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудитора Счетной палаты. В частности, обязательным условием для занятия должности Председателя Счетной палаты и заместителя Председателя Счетной палаты становится наличие профильного высшего образования - экономического и (или) юридического. Для должности аудитора Счетной палаты - высшего экономического и (или) юридического образования, опыта профессиональной деятельности в области государственного контроля в сфере экономики или финансов. При этом в пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты могут назначаться на должности аудиторов лица, имеющие высшее образование, квалификационный аттестат аудитора и опыт профессиональной деятельности по экономической или юридической специальности не менее трех лет.

В соответствии с законопроектом из компетенции Председателя Счетной палаты исключаются отдельные не свойственные данному должностному лицу полномочия в сфере хозяйственного и кадрового обеспечения Счетной палаты. Данные полномочия в большей мере отвечают компетенции Аппарата Счетной палаты, который непосредственно создан для обеспечения текущей деятельности Счетной палаты, в том числе по финансово-хозяйственным и кадровым вопросам.

Для выполнения Аппаратом Счетной палаты возложенных полномочий проект федерального закона наделяет его правами юридического лица. В соответствии с действующим законодательством такой статус является обязательным условием, без которого не возможна самостоятельная и эффективная реализация каких-либо финансовых и хозяйственных функций. Подобный режим функционирования государственных органов не является новеллой. Он активно используется в деятельности государственных органов как федерального, так и регионального уровней. В частности, он установлен в отношении Государственной Думы и Совета Федерации, аппараты которых наделены статусом юридического лица.

Законопроект вводит дополнительные механизмы контроля за деятельностью аппарата и усиливает существующую в Счетной палате систему внутриведомственного финансового контроля новым самостоятельным подразделением - контрольно-ревизионным отделом. Его деятельность будет нацелена на осуществление самостоятельного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты и будет обеспечена необходимыми организационными и функциональными гарантиями независимости. Для этого в соответствии с рекомендациями Министерства финансов Российской Федерации по организации ведомственного финансового контроля предлагается создать данный отдел вне аппарата Счетной палаты и подчинить его непосредственно Председателю Счетной палаты. Отчет контрольно-ревизионного отдела будет предоставляться Коллегии Счетной палаты.

Законопроектом предлагается новая редакция статьи 14. В целях реализации задач, установленных статьей 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", статья 14 предусматривает необходимые полномочия в сфере оперативного контроля за исполнением федерального бюджета текущего финансового года. С учетом подтвержденного Конституционным судом Российской Федерации права Счетной палаты в полном объеме осуществлять оперативный контроль за ходом исполнения федерального бюджета, законопроект восстанавливает ранее существовавшие в бюджетном законодательстве и корреспондирующие данному праву обязанности федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка Российской Федерации по предоставлению необходимых документов и отчетности.

Проект федерального закона изменяет формат итоговых документов, подготавливаемых по результатам проведенного контрольного мероприятия, а также конкретизирует должностное лицо, ответственное за их достоверность. Предусматривается составление отчета и на его основе заключения, в котором в обобщенном виде будут представлены результаты проведенной проверки. Такая процедура существенно облегчит работу с документами при предоставлении Государственной Думе, Совету Федерации и другим государственным органам информации о результатах проведенных проверок.

Соблюдая логику и систему изложения норм Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", законопроект исключает из его текста статьи 16, 17, 18 и 19, определяющие в рамках общих процедур контроля Счетной палаты некоторые направления ее деятельности. Данные статьи предлагается сгруппировать и изложить в статье 9 под названием "Виды и направления деятельности Счетной палаты".

Проект федерального закона в соответствие с Бюджетным кодексом и другими актами российского законодательства унифицирует терминологию Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации". Кроме этого в тексте Федерального закона заменяются устаревшие термины и временные положения, рассчитанные на период создания Счетной палаты.

Также существенно упрощаются конструкции отдельных правовых норм Федерального закона. В частности, проект федерального закона предусматривает новую редакцию статьи 12. Не изменяя существа действующей статьи, законопроект в обобщенном виде определяет область действия контрольных полномочий, независимо от статуса, разновидностей объектов ее контроля.

Проект федерального закона устраняет существующий пробел в правовом регулировании порядка финансирования Счетной палаты и контроля за расходами органа внешнего финансового контроля, образованного и подотчетного Федеральному Собранию Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Счетная палата создана Федеральным Собранием Российской Федерации и является специализированным органом парламентского контроля, осуществляющим внешнюю (независимую) проверку исполнения федерального бюджета. В таких условиях деятельность Счетной палаты должна объективно и в максимально возможной степени подкреплена правовыми механизмами, которые бы в соответствии со статьей 1 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" обеспечили ее организационную, функциональную и финансовую независимость от объектов контроля, а также установили оптимальный баланс в отношениях с иными органами государственной власти, основанный на конституционном принципе разделения властей.

Согласно международным принципами# организации внешнего государственного финансового контроля, установленными Лимской декларацией, высшие контрольные органы должны быть обеспечены финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на них задач и иметь право использовать эти средства в пределах своих полномочий. Высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение по национальному бюджету. Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния.

Ранее действовавшее законодательство Российской Федерации предусматривало такие механизмы. В частности, существовала обязанность органов Федерального казначейства перечислять средства на содержание Счетной палаты на ее банковский счет ежемесячно до 10-го числа равными долями в размере одной двенадцатой суммы расходов федерального бюджета на Счетную палату. В случае неперечисления указанных средств или неполного их перечисления в установленный срок Счетная палата могла их списать со счетов органов Федерального казначейства в безакцептном (бесспорном) порядке инкассовыми поручениями.

Однако введение казначейской системы исполнения бюджетов привело к автоматическому подстраиванию правового регулирования деятельности Счетной палаты к новым условиям. Были ликвидированы все гарантий ее финансовой независимости в пользу деятельности органов исполнительной власти по финансированию расходов федерального бюджета.

В связи с этим проект федерального закона вводит конкретные функциональные гарантии для деятельности Счетной палаты как органа внешнего финансового контроля, подотчетного парламенту и устраняет существующий пробел в сфере финансирования Счетной палаты и контроля за использованием средств федерального бюджета, выделенных на ее содержание. Законопроект устанавливает процедуру предварительного рассмотрения проектировок расходов Счетной палаты Государственной Думой, изменяет существующий механизм финансирования ее деятельности через лицевой счет в отделении Федерального казначейства, а также предусматривает право палат Федерального Собрания самостоятельно определять порядок осуществления контроля за использованием Счетной палатой средств федерального бюджета.

Такие процедуры должны обеспечить объективный характер планирования и использования финансовых средств на функционирование Счетной палаты и одновременно исключить распространение зарождающейся практики проверки его финансово-хозяйственной деятельности органом исполнительной власти, ответственным за исполнение федерального бюджета (Министерством финансов Российской Федерации), то есть объектом ее внешнего контроля. Такая практика противоречит действующему законодательству Российской Федерации и приводит к прямому конфликту интересов.

Данные гарантии финансовой независимости органов внешнего финансового контроля с разной степенью конкретизации находят воплощение в зарубежном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. К примеру, согласно Закону Республики Польша "О Верховной Контрольной Палате" проект бюджета Верховной Контрольной Палаты в форме, принятой Коллегией Верховной Контрольной Палаты, Министр финансов включает в проект государственного бюджета. Председатель Верховной Контрольной Палаты в сфере исполнения бюджета Верховной Контрольной Палаты наделяется полномочиями Министра финансов. Исполнение бюджета Верховной Контрольной Палаты контролируется Сеймом. В соответствии Законом Великобритании "О финансовом контроле" Генеральный контролер Национальной Счетной палаты составляет предварительную смету расходов палаты и представляет Комиссии парламента по финансовому контролю для проверки и направления нижней палате. Средства на содержание Национальной Счетной палаты предоставляются парламентом. Комиссия парламента по финансовому контролю проверяет бюджет Национальной Счетной палаты и представляет его нижней палате парламента, назначает ответственных лиц для проверки ее счетов, назначает ревизора для Национальной Счетной палаты. Во многих государствах парламент как заказчик контрольных мероприятий созданного им же органа парламентского контроля определяет объем его финансирования на будущий год. Например, по Закону Чешской Республики "О Высшем контрольном управлении" расходы на деятельность Высшего контрольного управления утверждает Палата депутатов Парламента.

В законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации также используются вышеперечисленные гарантий деятельности контрольно-счетных органов для обеспечения их финансовой независимости, в том числе связанные с финансированием расходов с отдельного счета. Так, в соответствии с Законом Красноярского края от 28 октября 2003 г. "О бюджетном процессе в Красноярском крае" финансирование Законодательного Собрания и Счетной палаты края производится в пределах годовых смет расходов с помесячной разбивкой путем перечисления денежных средств со счета "Средства бюджета субъекта Российской Федерации" на бюджетные счета Законодательного Собрания края и Счетной палаты края, открытые в расчетно-кассовом центре Главного управления Банка России по Красноярскому краю.

Предлагаемый проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета. Все планируемые мероприятия предполагается осуществить в пределах средств федерального бюджета, выделенных на содержание Счетной палаты.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" не потребует дополнительных расходов за счет средств федерального бюджета.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"

Принятие федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" не потребует внесения изменений и дополнений в иные федеральные законы.