Заключение на проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (в части уточнения распределения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по делам федерации и региональной политике от 8 ноября 2005 г.
по проекту федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий"
(внесен Правительством Российской Федерации)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике (назначен ответственным по законопроекту решением Совета Государственной Думы от 18 октября 2005 года, протокол N 114) рассмотрев проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" отмечает, что законопроект внесен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Законопроект направлен на перераспределение полномочий в различных сферах правоотношений между уровнями публичной власти субъектов Российской Федерации и предоставление органам государственной власти субъектов Федерации при наличии финансовых возможностей и за счет средств собственных бюджетов (за исключением субвенций федерального бюджета) права:

- осуществлять дополнительные меры по социальной защите отдельных категорий населения;

- участвовать в реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, если это указано в федеральных законах;

- осуществлять дополнительные полномочия по иным вопросам, если такая возможность предусмотрена в федеральных законах.

Необходимость принятия законопроекта обуславливается тем, что действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации (пункт 6 статьи 85) не позволяет органам государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Отсутствие в федеральном законодательстве указания на отнесение того или иного вопроса к расходным обязательствам субъекта Российской Федерации фактически лишает его возможности по своей инициативе использовать имеющиеся дополнительные ресурсы и осуществлять соответствующие расходы регионального бюджета.

Поэтому законопроектом предлагается указать в отраслевых федеральных законах, что тот или иной вопрос может решаться и субъектом Российской Федерации. В указанном случае финансирование дополнительных полномочий субъектов Российской Федерации, предусмотренных законопроектом, не является обязанностью и осуществляется при наличии у них соответствующих финансовых возможностей. Кроме того, это не может быть основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета. Указанные полномочия будут осуществляться только теми субъектами Российской Федерации, у которых возникла реальная потребность в решении соответствующих задач и имеются необходимые бюджетные ресурсы.

Представленный законопроект вносит изменения в Федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которые предусматривают перераспределение полномочий между уровнями публичной власти Российской Федерации и уточнение некоторых полномочий органов местного самоуправления.

Законопроект также вносит изменения в отдельные "отраслевые" федеральные законы: в Водный, Лесной и Жилищный кодексы Российской Федерации, Кодекс об административных нарушениях, в федеральные законы, регламентирующие вопросы обороны, природоохранной деятельности, образования, науки и культуры, здравоохранения, занятости населения, регистрации актов гражданского состояния, социальной защиты инвалидов и некоторые другие (всего более тридцати).

Концептуально поддерживая представленный проект федерального закона, Комитет по делам Федерации и региональной политике вместе с тем считает, что при его дальнейшей доработке следует учесть ряд замечаний и предложений.

Прежде всего, Комитет обращает внимание на следующие принципиальные обстоятельства. Правительство Российской Федерации считает, что законопроект не носит "затратного" характера. Вместе с тем, согласно статье 1 рассматриваемого законопроекта в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предлагается установить дополнительно три полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны будут осуществляться за счет средств бюджетов этих субъектов (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии с пунктом 4 статьи 26.1 указанного Федерального закона (на что, кстати, неоднократно указывало и само Правительство Российской Федерации, представляя отрицательные заключения и отзывы на многочисленные законодательные инициативы) федеральные законы, определяющие полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должны устанавливать порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Однако ни в финансово-экономическом обосновании, представленном Правительством Российской Федерации, ни в проекте федерального бюджета на 2006 год не указаны объем необходимых для реализации передаваемых полномочий средств, их источники и механизм передачи. Единственная норма законопроекта, которая прямо предусматривает финансирование дополнительно переданных органам местного самоуправления полномочий за счет субвенций из федерального бюджета - это изменение в Федеральном законе "О воинской обязанности и военной службе" по осуществлению воинского учета. На финансирование этого полномочия в проекте бюджета на 2006 год предусмотрены субвенции в размере 1 млрд. рублей, однако их распределение по субъектам Федерации не представлено.

Как явствует из прилагаемого финансово-экономического обоснования, законопроект предусматривает передачу дополнительных полномочий за счет их уточнения и перераспределения, в результате чего, при сохранении общего объема средств на финансирование указанных полномочий, потребуется их постатейное перераспределение при подготовке проекта закона "О федеральном бюджете на 2006 год" ко второму и третьему чтению без изменения общих бюджетных параметров.

Это утверждение вызывает сомнение, поскольку проект закона "О федеральном бюджете на 2006 год" уже принят во втором чтении, а конкретные расчеты Правительства Российской Федерации по объему средств, предусматриваемых в проекте федерального бюджета на 2006 год, на исполнение каждого вида передаваемых полномочий, а также предложений по распределению средств на исполнение каждого вида передаваемых полномочий в разрезе субъектов Российской Федерации (несмотря на обращения Комитета) - отсутствуют. В этой связи Комитет полагает, что до рассмотрения данного законопроекта во втором чтении Правительство Российской Федерации должно представить указанные расчеты в полном объеме по каждому виду полномочий, передаваемых с одного уровня публичной власти на другой.

Вызывает озабоченность и тот факт, что спустя год после принятия Федерального закона N 122-ФЗ, многие полномочия, закрепленные им за органами местного самоуправления, данным законопроектом, вновь передаются на уровень субъектов Российской Федерации. Это может повлечь определенные сложности как при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, так и в практической реализации этих полномочий.

По мнению Комитета при дальнейшей работе над законопроектом, предстоит учесть некоторые другие замечания и предложения правового и юридико-технического характера, в связи с тем, что в отдельных случаях в законопроекте не удалось избежать несогласованности, внутренней противоречивости некоторых правовых норм, регламентирующих одну и ту же сферу правоотношений, их неконкретности, использования различной терминологии.

В этом плане ряд вопросов возникает при анализе используемой терминологии и соотношения правовых норм, регулирующих такую важную социально-экономическую сферу, как социальная защита и социальное обслуживание инвалидов.

Федеральным законом "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" установлено, что осуществление мер социальной защиты инвалидов является расходным обязательством Российской Федерации. Социальная поддержка и социальное обслуживание инвалидов подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ отнесено к полномочиям субъектов Российской Федерации, которые осуществляют их за счет средств собственного бюджета. Таким образом законодательно установлено полномочие, обязательное для исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Рассматриваемым же законопроектом (статья 12) вносятся изменения в статью 5 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", которые несколько по-другому трактуют это положение: "органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки имеют право...". Таким образом в данном случае устанавливается необязательная форма выполнения вышеназванного полномочия. Указанная ситуация вносит противоречивость в законодательные нормы и может усложнить их правоприменение.

Некоторые вопросы есть и к положениям рассматриваемого законопроекта, регулирующим перераспределение властных полномочий в сфере природоохранной деятельности. Так, например, статьей 1 законопроекта вносятся изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Они предусматривают передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Таким образом, полностью ликвидируются полномочия в области экологического контроля органов местного самоуправления. Такое перераспределение полномочий представляется необоснованным, поскольку существует множество объектов местного значения, не требующих контроля на уровне субъектов. Кроме того, ликвидация муниципального экологического контроля неизбежно приведет к чрезмерной нагрузке на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Другие конкретные постатейные замечания и предложения более подробно и аргументировано изложены в прилагаемых заключениях профильных Комитетов-соисполнителей, которые в целом поддерживают концепцию представленного проекта федерального закона.

Исходя из вышеизложенного и учитывая, что многие замечания и предложения могут быть реализованы путем внесения поправок ко второму чтению, Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике рекомендует принять в первом чтении проект федерального закона N 225383-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внесенный Правительством Российской Федерации.

Настоящее заключение утверждено на заседании Комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике 8 ноября 2005 года.

Председатель Комитета

В.И. Гришин